基層選擇性應付民眾訴求的發生機理及其治理策略

摘 要：基層是觀察中國治理實踐、理解中國行政體制的重要窗口。特別是在“人民至上”的新時代，基層是實現“民有所呼，我有所應”的基礎環節。已有研究多關注基層工作者在政策執行過程中的應付行為，鮮有其“問題解決者”角色的相關研究。依據政治系統理論，并結合研究事實的發展過程，可以從聯系階段的程序依賴、轉換階段的策略空轉、輸出階段的避責建議三個方面，對基層工作者的選擇性應付進行類型化分析。研究發現，復合交織的立體化系統環境、復雜性轉向的情境化訴求與訴求轉換處理的系統限制性三重因素相互疊加，共同影響并導致了選擇性應付行為的發生。要解決這一問題需優化基層工作的系統環境、探索建立解決民眾訴求的分級分類管理體系、建立職業能力培養的長效發展機制。

關鍵詞：基層工作者；選擇性應付；民眾訴求；治理策略

本文系國家社科基金一般項目“城管執法力量下沉的權利衍射風險與整體性化解對策研究”（21BZZ063）的階段性成果。

收稿日期：2024-05-21

作者簡介：辛方坤 男（1984— ）上海政法學院政府管理學院教授 碩士生導師

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2024）05-004-（12）

長期以來，政府回應是中國公共行政學界討論的核心問題之一。經過多年的服務型政府建設，以熱線、網絡為媒介的民眾訴求反映平臺成為彌合民眾期望與政府行為落差的重要載體。雖然政府回應較難量化，但這并不妨礙其成為衡量國家治理質量的關鍵指標［1］。“民有所呼，我有所應”已成為新時代基層治理落實“人民至上”理念的直觀呈現。豐富多元的訴求渠道，如網絡平臺、12345熱線、信訪等，在提升民眾權利主張空間的同時，也加大了基層的應對負擔。一方面，盡管各級治理主體都參與了“接訴即辦”工作，但是街道、鄉鎮和社區等仍然是承擔最多治理任務的機構［2］。另一方面，基層解決民眾訴求的能力及條件有限，諸多訴求往往只能由基層工作者選擇性應付。回應是一個由多主體發起包含多個階段的互動行為，回應訴求不僅包含著傾聽，解決問題應是其更高的價值追求。基層是民眾訴求解決的最前線，不僅關乎民眾對政府好壞的直接評價，更關系著社會秩序的維系和社會活力的張揚。2024年3月28日，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強社區工作者隊伍建設的意見》明確要求“防止為居民群眾辦事敷衍了事、推諉扯皮”。

雖然北京“接訴即辦”、上海“一網通辦”、深圳“民意速辦”等民眾訴求回應的典型經驗不斷涌現，但放眼全國，在宏觀政策要求與基層落實之間仍存在訴求回應的效能級差。宏觀層面，中央政府出臺了諸多關于提升民眾訴求回應效能的政策性文件，如《國務院辦公廳關于進一步優化地方政務服務便民熱線的指導意見》（國辦發〔2020〕53號）、《國務院辦公廳關于依托全國一體化政務服務平臺建立政務服務效能提升常態化工作機制的意見》（國辦發〔2023〕29號）。微觀層面，困擾基層民眾急難愁盼的諸多“關鍵小事”仍未得到有效解決，誠如國辦發〔2023〕29號文所指出的，政務服務從“能辦”向“好辦”轉變仍然面臨一系列問題［3］。第三方評估機構發布的《2022年348個城市熱線運行質量監測報告》顯示，政務熱線端民眾訴求的有效解決率為63.95%，互聯網渠道訴求的有效解決率僅為34.75%［4］。綜合來看，民眾訴求的有效解決率仍然存在很大的提升空間。有研究已經指出，民眾訴求工單的承辦部門不得不想方設法回應城市政務熱線的滿意度問責壓力，在提升服務質量的同時也催生了部門策略性回應行為，這在各地政務熱線實踐過程中屢見不鮮［5］。遺憾的是，已有研究對基層承辦部門的策略性回應行為分析還不夠深入、全面。

從接受訴求最多的12345熱線處理流程上看，辦理、答復等主要環節均有賴于直面群眾的基層工作者，全國各地民眾訴求被應付式處理的案例亦不斷見諸報端。本文認為選擇性應付是指基層工作者在解決民眾訴求過程中，鑒于內外部多種條件的限制而有選擇地采取策略性應對處理的手段或方式，其核心目標不一定是追求解決民眾訴求的實效，更多的是為了應對來自科層組織與自身的各種壓力。選擇性應付是一個涉及行政責任、問題屬性與治理能力等多元因素的權宜行為。中共中央、國務院2021年4月發布的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確提出“加強基層政權Jacg35afkuWmpqqNmiCBhTOfR7lIuOgqLOC/XE+BnMg=治理能力建設”，要求“鄉鎮（街道）增強為民服務能力”。本文基于田野觀察并采用結構化研究方法，試圖為基層選擇性應付民眾訴求的行為進行畫像，并回答以下問題：哪些因素影響了基層工作者的行為選擇？這些行為發生的機理是什么？該如何規避？

一、文獻綜述與分析框架

（一）文獻綜述：民眾訴求回應的基層視角

西方學術界將“在其日常工作中與公眾直接打交道、且在工作中擁有自由裁量權的公共服務人員”概念化為“街頭官僚”［6］。如社區工作者、警察、教師和基層法官等都屬于這個概念的范疇。在中國的治理場景中，董偉瑋和李靖認為，凡是享有自由裁量權并與民眾直接打交道的工作人員都是街頭官僚［7］。韓志明認為，“街頭”并非指直觀的場所，而是一個空間隱喻，“街頭”類似于“一線”“窗口”“基層”等空間［8］。在本文的語境中，基層是指負責解決民眾訴求任務的一線工作者，他們雖然不能直接決定民眾訴求的解決與否，其行為卻會對訴求處理結果產生顯著影響。梳理各地發布的市民服務熱線辦理流程可以發現，對于不能即時答復的訴求，上級政府一般按照“職權法定、屬地管理、分級負責”的原則派單至下級承辦單位。因此，結合訴求問題的差異與我國條塊關系的實際，本文所研究的基層工作者可以分為三類：一是以基層政府部門、村（居）民委員會為主體的社區管理者；二是城管、公安、市場監管等一線執法人員；三是直接處理咨詢類訴求的窗口服務者①。

學術界將自由裁量行為概念化為“應付”（coping）：“與民眾互動時的一種行為，以掌控、容忍和減少每天需要面對的內外部要求與沖突。”［9］這些研究塑造了一線工作者“既強大又無助”的形象［10］。對民眾而言，基層工作者代表著政府，有解決問題的權力，謂之“強大”；對基層工作者而言，他們處于科層體系的末端，需要持續面對多方壓力，所以“無助”。在中國的語境中，“應付”是形式主義的表現之一，有研究將其概括為“采取弄虛作假、搞形式主義乃至欺騙的辦法應付上級派發的各種工作壓力的現象”［11］。不少研究者將應付歸結為行政倫理問題，其核心在于責任性的缺失［12］；也有研究認為是受壓力型體制的影響，應強化公共事務的分級治理［13］。誠然，學術界有一些關于基層形式主義的類型劃分，但多是從基層組織整體層面進行研究，基層工作者在解決問題過程中的實踐行為研究還很少見，特別是作為個體的應付表現形式畫像仍不夠清晰，由此導致相關機理分析的不足。因涉及的基層工作者群體差異、公共問題形態各異、面向對象稟賦不同，應付行為本身就屬于復雜問題的范疇，所以需要構建一個整合性的分析框架來呈現基層工作者行為背后的復雜邏輯。

作為連接政府與社會、國家與民眾的重要接點，基層工作者兼具“國家代理人”和“民眾代理人”雙重角色［14］。實踐工作中，基層工作者處于民眾訴求回應的最前沿，直接關系著政府回應質量。已有關于政府回應研究通常被界定為“回應與否”，較少關注回應質量［15］。雖然回應質量是一個涉及效率、方式、滿意度等多因素的綜合指標，但其底層邏輯是“回應行為是否實質性地解決了百姓的訴求問題”。“民有所呼，我有所應”，一直是我國服務型政府建設的題中之義。市民熱線、接訴即辦、信訪等研究所關注的多是回應與否的問題，“我國在加強網絡問政制度化的同時形成了多樣化回應制度，發揮著提升政府能力和調節國家社會關系的積極作用”［16］，但誠如馬克思在《哥達綱領批判》中所言：“一步實際行動比一打綱領更重要。”［17］事實上，戈夫曼（Erving Goffman）早就提出了“自我呈現”理論，來闡釋個體在普通工作情景中如何通過“表演”的形式來說服公眾［18］。基層工作者也會通過特定的策略來影響公眾，使公眾去接受相關的結果，由此產生了“責任陷阱”的問題［19］。

現有政府回應研究大多基于簡單二分法，將政府回應劃分為“回應”和“不回應”兩種類型，并將“回應”默認為實質回應，導致難以對形式化回應行為做出合理解釋［20］。此外，研究者傾向于從靜態結構將不同層級政府組織視為統一整體，缺乏對訴求回應的復雜行政過程進行理論揭示，因此也鮮有從基層的視角來關注民眾訴求的回應問題。事實上，作為與老百姓直接打交道的群體，基層工作者是民眾訴求解決過程中特別重要的一環。已有研究傾向于認為他們在激勵、壓力與結構的視角下完成工作任務。實踐中，解決問題是完成工作任務與獲得民眾認可之間的關鍵中間變量，完成任務不一定能實質性解決民眾的訴求問題，解決問題驅動是政策分析研究方法論的一個關鍵要素。基于此，本文嘗試建構分析框架，深入剖析基層工作者應付民眾訴求的機理，以實現政府回應從“回應與否”到“解決問題”的跨越。

（二）分析框架：需求指向的系統模型

政治學經典理論認為，社會中的政治互動構成了特定的行為系統，從系統視角切入，可獲得對政治生活原理的精準理解［21］。本文以戴維·伊斯頓（David Easton）的政治系統模型為基礎，結合研究對象涉及的事實要素，構建文章的分析框架。政治系統的整體運作模式可描述為：輸入為政治系統提供原料，系統對原料進行加工、轉換，最終輸出結果會表明系統能否有效地應對由需求激發的干擾狀態。與一般的政治系統類似，作為政民互動的訴求回應系統也由四部分組成：一是環境，為系統運行提供必要的條件；二是輸入端的需求指向，構成系統運行的刺激條件；三是訴求轉換系統，內含了基層工作者對民眾訴求的解碼轉化過程；四是輸出端的訴求回應決策，代表系統的輸出結果。根據此模型，本文關注的基層工作者回應民眾訴求的過程可理解為：民眾訴求通常以任務工單的形式流轉至基層工作者，基層工作者在系統環境的影響下對訴求進行處理轉化，輸出決策結果。訴求處理的結果會影響民眾對基層政府的治理能力感知，并反饋至系統的運行環境，如圖1 所示。本文選擇運用政治系統理論是基于以下考慮：（1）基層工作者回應民眾訴求的過程與該模型非常吻合，可以在較大程度上解釋所適用的經驗行為；（2）通過該模型可以發現訴求回應系統中不同結構之間的差異與關聯，能較好地解決研究的整體性問題，以在最一般的層次上了解實際治理場景中的決策行為方式。

圖1 訴求指向的簡要系統模型

二、基層選擇性應付民眾訴求的基本形態

人民政協網曾形象地描述有些民眾訴求被應付的場景：“雖然表面上耐心聽、詳細問、認真記，但真到了解決、落實環節時，要么推諉扯皮、敷衍了事，要么強調困難、蒙混過關，即便是一些立馬可辦、并不費力的舉手之勞，也要等一等、放一放，看看情況、走走程序，導致原本很快就能辦結的一些事，最終也落了個‘沒有下文’的結局。”［22］實際上，基層工作者作為解決民眾訴求的直接行動者，因受制度環境、任務結構、心智模式等多種條件的約束，其行為往往復雜、多元。社會行為從來就不是單個利己主義者所追求的結果，它形塑于各種慣例和探索性的組織實踐，且受到某些社會習俗、價值觀和權力關系的制約［23］。本文通過梳理一些省市的政務熱線運行情況通報、中央紀委國家監委網站關于12345熱線辦理中“不擔當不作為亂作為假作為”的通報、新聞報道曝光的典型案例，結合筆者長期的實地調研，嘗試為基層選擇性應付民眾訴求的行為畫像。根據民眾訴求的處理程序，并結合前述的系統模型，基層工作者的行動過程為：聯系民眾了解需求進入解碼轉換系統，即基層工作者對訴求事項的評估轉化做出決策反應。據此，可以將該過程劃分為聯系訴求對象、訴求解碼轉換和輸出決策結果三個階段，每個階段都有不同類型的選擇性應付行為。

（一）聯系階段的程序依賴

學術界一直將標準化、明晰化、規范化的操作程序視為導致組織僵化的障礙，而且繁瑣的規章制度和形式化的操作程序亦使技術手段凌駕于價值原則之上。在實踐過程中，對程序規定的依賴成為基層工作者飾演風險逃避者和責任推卸者角色的最常見說辭，他們因具備韋伯所言的“官僚制人格”而成為“機械系統中的齒輪”。以標準化、程序式的輸出方式來應付民眾訴求是最常見的行為。一是不見面治理。在收到民眾訴求的任務工單后，基層工作者先通過網絡、電話等技術手段來了解情況本無可厚非，遺憾的是很多訴求亦停滯于此。已有研究指出，政務熱線中的群眾訴求數據包含大量訴求主體的情緒信息［24］。我們調研中也發現，民眾很多訴求是情緒化的，若能妥善處理，讓投訴者感受到被尊重，問題就很容易化解。“不見面治理”帶來的空間距離會加劇基層工作者與服務對象之間的情感隔閡，無助于問題的有效解決。二是局限于程序。科層組織內部有明確的權限劃分和依賴規則界定的工作范圍，由此導致棘手問題的治理失靈。一些民眾訴求往往具有棘手屬性，需要多個部門協同處理。基層工作者處于科層組織的最低層，不僅缺乏解決問題的資源，更沒有聯動處置的召集權，所以也只能局限于做好職責范圍內的工作。我們調研中的案例彰顯了基層城管的無奈：

某鎮城管對一起破壞承重墻案進行了執法并向法院申請了要求違法者恢復原狀的強制執行。法院執行庭卻以其他案件的工作量巨大為由，將此案件強制執行的工作委托給城管。該鎮城管認為強制執行不屬于他們的工作范疇，特別是承重墻的修復、評估鑒定等流程非常復雜，他們也沒有施行強制執行的能力。關鍵是從案件處理流程而言，城管的執法工作在《行政處罰決定書》下達之后就結束了。最終該案件還是停留在罰款處罰、凍結房產交易的環節，民眾投訴的安全隱患實際上并沒有消除。

（二）轉換階段的策略空轉

在轉換處理的階段，基層工作者面對服務對象的訴求問題，特別是一些疑難問題時，會采取策略性的方式，展現出忙碌的行為，表面熱鬧、實則無效。空轉本是物理概念，用來描述系統“出工但不出力”的運轉狀態，近年來被政策研究者們應用于政策執行、干部減負等基層治理的研究領域，形象地展示基層“脫實向虛”的形式主義現象［25］。一是達標性解釋。達標性解釋是基層工作者通過限縮或擴張的方式對民眾的訴求問題進行政策說明，以期望得到服務對象的理解，并獲得滿意性評價的行為方式。基層工作者通常會以政策問題、條件約束、權力有限等作為解釋的依據，以策略性地誘使民眾放棄或降低訴求。對民眾而言，達標性解釋并沒有解決實際問題，反倒被認為是推脫責任的一種方式。二是說服式行動。具體是指基層工作者運用情理、關系、利益等非正式的手段對服務對象展開說服行動的策略。說服行動的運作邏輯呈現為“正式制度下的非正式運作”模式［26］。基層工作者通常是土生土長的本土社會成員，在體制與情境雙重嵌入的基層治理環境中，運用一些非正式的手段確實能夠巧妙地降低訴求預期，維持鄉土社會的生活秩序。而基層民眾在面對“人情”“法理”“微利”等多重誘壓之下，往往不得不放棄自身的一些合理訴求。例如，上海民眾對老城廂里的違章搭建問題投訴較多，若大范圍地執法強拆會引發一定程度的社會矛盾或沖突，所以基層政府只能依靠與投訴人相熟識的社區工作者來開展說服行動，以維系現狀。

（三）輸出階段的避責建議

經過前面兩個階段的接觸，基層工作者通常會給出看起來較為合理的意見建議，以完成民眾訴求的處理流程。雖然這些建議并不解決實際問題，但是依靠擁有的工作經驗、信息優勢、話語優勢等，基層工作者通常會成功地將訴求問題推脫出自己的責任屬地。一是調適性建議。調適性建議一般發生在部分民眾不認同或反對基層政府某些決策的情況下，基層工作者運用多種方式來建議民眾接受現狀，目的是通過民眾調低治理期望來匹配當前的治理環境。采取這種行為時，基層工作者無意解決民眾的訴求問題，而是以拖延、分化、制造障礙等方式來不斷消磨民眾的訴求預期，直至其接受現狀。我們調研中碰到了一個案例：

某街道的足球愛好者們一致反對街道將轄區內的公益足球場改造成收費網球場的決定。他們通過12345熱線、網絡投訴受理信箱等方式表達保留足球場的訴求。承辦任務工單的街道黨政辦工作人員在回復足球愛好者時表示，這是街道辦事處主任會議的決策結果，她會向上級反映，但作為辦事人員她也無權決定，并建議他們先去別處的足球場地，后面事情有進展了，第一時間通知他們。

足球愛好者們踢足球的行為是緊迫的，在公益足球場關停的那段時間里他們尋找到了新的足球場地，并逐漸適應了新的環境，慢慢地也就淡化了對該場地的依賴，街道黨建辦工作人員的策略成功奏效。二是轉嫁性建議。轉嫁性建議主要涉及行政部門職責交叉領域的訴求問題。在處理這類訴求時，基層工作者會以“這事不歸我們管”為由，建議民眾找其他的相關部門來協調解決。在調研過程中，聽到最多的是“這個問題需要向上級匯報一下”。通過這種方式，一方面拉長民眾訴求的時間軸，無形之中使訴求慢慢降維；另一方面，將問題責任轉嫁至上級，“上級怎么說，文件怎么寫，我們怎么做。”不同于程序化、規范化的窗口服務，民眾訴求解決過程并不是簡單的復制執行，習慣于照章辦事不僅無助于民眾訴求的有效解決，更使基層工作者喪失了靈活變通的勇氣和能力。三是訴訟性建議。當前，舉國上下都在努力探索新時代“楓橋經驗”，“緊緊依靠人民群眾，把問題解決在基層、化解在萌芽狀態”，努力做到“小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”。然而，在面對矛盾糾紛類的訴求問題時，一些基層工作者會以“清官難斷家務事”為由，建議服務對象走法律途徑解決問題。這種簡eaabf454355415550eec4d9fe37e8922單粗暴的做法，不僅與新時代楓橋經驗的要求相背離，無形中也增加了基層法院的工作量，而且更容易使矛盾糾紛發展到不可調和的階段。因為從我們的觀察來看，權威性的正式規則作用于民眾的生活有時會呈現逆向化的結果。例如，如果糾紛中一方選擇訴諸法律，芥蒂隔閡不僅不會輕易消解，反而會急劇壓縮矛盾調和的空間。但從基層工作者的視角來看，民眾選擇了訴訟程序后，他們處理該事件的工作任務就“完成”了。

三、基層選擇性應付民眾訴求的發生機理

政治系統可以用很多種方法加以描述，在這里我們特別強調將其視為“把需求轉換成輸出的一系列互動作用”［27］。因此，對基層選擇性應付民眾訴求的類型化分析之后，需要厘清該行為的發生機理。接下來，本文將會對前述簡要系統模型進行詳細的分解，以豐滿各要素之間的相互關聯，總體上依然遵循系統環境、需求刺激、轉換系統的分析框架。

（一）復合交織的立體化系統環境

系統環境是對系統產生影響的內外部各種要素的總和，總體上包括了政治、經濟、社會、文化等多個方面。從基層環境來看，產生顯著影響的有自上而下的壓力型體制、社會層面的權威遵從心理與橫向的多元社會交往。

1.自上而下的壓力型體制

壓力型體制是目前我國基層政府的基本結構，隨著屬地管理強化和條塊分割加劇，基于上級目標的“任務—問責”機制依然是基層政府行動的重要動力［28］。處于行政末梢的基層也容易陷入責任屬地、權力不屬地的治理困局。基層工作者實際上面臨著更加嚴峻的環境：不僅權力與責任高度不匹配，而且以問責為主的負向激勵扭曲了政績導向。雖然“政績錦標賽理論”被眾多研究者奉若珍寶，但其對基層工作者的適用極其有限。理論上，基層的中心工作應該是解決民眾所面臨的實際問題，但責任體制下“完成領導交辦的任務”則變成其工作的驅動力。領導重視的工作會被不折不扣地完成，但領導的注意力有限，導致大部分民眾訴求被應付，由此也不難理解民眾表達訴求時出現的“鬧大”現象。

2.社會民眾的權威遵從心理

數千年的封建文化塑造了中國民眾遵從權威的個人傳統特性，在與政府的互動中，政府占據領導和主動地位，是民眾逐漸習慣和依賴的權威［29］。從民眾訴求的處理流程上看，無論是12345熱線、網絡信箱，還是信訪，除政策咨詢類的訴求外，絕大多數是被作為任務工單轉至基層單位，所以基層工作者是民眾訴求的實際解決者。作為一線工作人員，基層工作者非常熟悉基層的情況，被冠以“政策企業家”［30］的名號，是上級政府最倚重的組織力量。也正由于長期扎根于基層，分工的專業化使他們掌握了一套靈活應對自己分管領域訴求問題的策略應對方法，處置問題的規則、尺度、說辭等都會被構建起來。以這種遵從權威的普遍心理為基礎，在與民眾“面對面”的交流中，基層工作者以“表演”的方式將這套方法體系呈現出來，而且會越來越“專業”，民眾往往也能接受訴求被應付處理。

3.橫向的多元社會交往

中國社會是鄉土性的熟人社會，特別是在基層單位，多元的社會關系交織在一起，使基層的社會環境更加復雜。梳理全國各地發布的《關于加強12345 市民服務熱線工作方案》可以發現，每份文件中均有“加強對訴求辦理工作中的不作為、慢作為、亂作為等問題依規處理”或類似表述。上級領導責問、檢察建議書、紀委監委通報等都是基層常見的監督或問責手段。基層工作者的“避責行為屬于正常的行為模式，其產生與科層制下的理性官僚人格密切相關”［31］。我們在調研中發現，基層工作者與監督者之間，一方面存在“編織理由博弈”現象，即基層工作者會通過編織自圓其說的理性解釋方式來說服監督部門接受其做法或后果。其原因在于信息的模糊性：由于同一種信息或情況可能會有不同的解釋，這種模糊性給基層工作者帶來了解釋和自圓其說的空間［32］。另一方面更重要，作為本土社會人，基層工作者與上級之間的社會互動常常發生在非正式場合，人情、往來等是策略應對監督的構成要素。正式的組織過程和非正式的社會過程相互影響、互為交織，共同促成了策略應對監督行為的發生。

（二）復雜性轉向的情境化訴求

上海12345服務熱線將民hXnUw9MhwPdE1SkivcDih1znmPvUoFFcExoBJS20QP0=眾訴求分為咨詢類、求助類、意見建議類、投訴舉報類和其他類。位居前兩位的咨詢類與求助類均較易解決；投訴舉報類，如市場管理、住房、城鄉建設、社會秩序等所占比例較高，通常需要下發任務工單至基層。科層體系已經建立了一套規范化的操作流程來處理常規任務，但越來越多的民眾訴求出現了復雜性的轉向，對基層的處理水平提出了挑戰，觸發了應付行為。依據戴維·伊斯頓對需求流通模式的劃分，結合民眾訴求的事實，本文從結構不良、利益沖突、期望過高等三個方面來解構訴求的情境化特征。

1.結構不良的復雜問題

公共政策學界將難以處理的復雜問題形容為棘手問題，是復雜性、多樣性和不確定性的結合。在民眾的日常生活中，棘手問題的形態各異，有些問題的性質、類型不同，有些雖是相同問題但應用場景不同。例如，同樣是面對廣場舞擾民的投訴問題，在某個社區行之有效的措施應用到另外社區就會失靈。正是這種差異性形塑并不斷強化著基層工作者的自由裁量空間，這也是盧曼（Niklas Luhmann）一直強調的“意義因差異而被構建起來”。常規的技術解決方案無法解決棘手問題，而基層工作者往往也因費時耗力、投入大量精力而不愿意或無法去尋找最佳方案，形式化的應付自然就成了面對棘手難題的首選。

2.利益沖突的“關鍵小事”

“關鍵小事”是發生在近鄰地緣的特定群體內具有較強外部性、利益訴求異質化、處置棘手的微觀公共事務［33］。利益的沖突性是眾多“關鍵小事”的顯著特征。事實上，老百姓之間的很多矛盾、糾紛都是從瑣碎小事積累、演化而來的，若能在萌芽狀態將其就地化解，事件的結果走向會完全不同。我們調研中發現，不少基層政府都在探索類似“居民客堂間”“老娘舅調解工作室”等矛盾糾紛化解的自治力量。因為僅僅依靠人數有限的一線基層工作者，無法有效地去發現那些近鄰地緣中的小事。當這些瑣碎的小事累積到一定程度以后，就會發展成鄰里矛盾、沖突等“關鍵小事”。因涉及不同群體的多元利益訴求，在回應過程中如何去評估、處理則考驗著基層工作者的治理智慧。當然，很多“關鍵小事”也超越了基層工作者的工作能力，此時訴訟性建議就會成為首選。

3.訴求解決的期望過高

滿足人民對美好生活的向往已經成為新時代新征程中各級政府的奮斗目標。得益于以人民為中心發展理念的不斷加強，近年來人們的權利意識和主體地位不斷提升，民眾對善治的要求也越來越高。小部分民眾將權利意識無限放大，糾纏于某些問題的投訴，嚴重擠壓基層的治理空間。實際上，當前很多不合法、不合規問題恰恰是歷史遺留問題，由于環境、政策、法規的變化改變了這些問題的性質，例如上海老城廂的違章搭建問題，基層工作者只能不斷做投訴人的工作。有些訴求明顯超出了政策允許的范圍，基層實際上可以找到合理的替代方案，在政策范圍內幫民眾解決問題。在處理這些超高預期的疑難問題時，就會產生“目標替代”的現象，強化了形式主義特征，造成基層治理的服務異化。

（三）訴求轉換處理的系統限制性

在訴求轉換處理過程中，基層工作者受到了一系列條件的限制，所以會有基層 “小馬拉大車”的形象比喻。由于治理要求與治理資源的不匹配，基層治理呈現出邊際效益遞減的狀態［34］。特別是“橫縱聯動”治理體系導致的基層治理任務過載現象已經引發廣泛關注。基層工作者不僅實際掌握的資源不多，解決問題的手段也有較大程度的路徑依賴，同時解決時限又有要求，導致解決民眾訴求的能力受限。

1.訴求解決的資源依賴

資源依賴理論認為，組織需要通過獲取環境中的資源來維持生存，民眾訴求的有效解決也依賴于基層行動者所擁有的資源。在吉登斯（Anthony Giddens）看來，資源是權力得以實施的媒介，是行為在社會再生產中具體體現的例行要素［35］。資源分為配置性資源和權威性資源，前者是指對物體、商品或物質現象產生控制的能力，后者是指對人或行動者產生控制的各類轉換能力［36］。一方面，基層工作者不掌握解決問題的財政資源，配置性資源的缺乏導致他們無法對問題的解決做出可靠承諾，只能以“向領導請示、匯報”的方式來應付訴求。另一方面，有些問題需要多個政府部門聯動處理，基層工作者根本沒有調動上級職能部門的權力，權威性資源的不足往往也導致基層工作者在上級與民眾的“夾縫中求生存”。

2.解決手段的路徑依賴

對科層體系規則的遵從塑造了基層治理手段的路徑依賴。一方面，“尋求治理行動合法性”“堅持按章程辦事”和“制造治理行動證據”為主要手段的“循證式治理”引發基層干部的避責行為［37］。例如，在作者調研解決廣場舞擾民問題的案例中，城管執法人員以“如果開罰單，咱們街道將是市里第一家這么做的單位，領導能不能頂住輿論壓力”為由成功說服街道辦主任放棄了執法手段。另一方面，雖然不排除社會中出現的個別“鬧大”現象，但中國絕大多數民眾是社會規則的遵守者和社會秩序的維系者，一般都會通過正當途徑來表達利益訴求。作為理性經濟人，基層工作者也遵循“兩害相權從其輕”的處事原則，并以此作為實踐操作指南。民眾對規則的遵從也為基層應付性行為的選擇提供了策略空間。

3.解決時限的剛性約束

“時間”是評價一線工作者行動有效性的關鍵變量［38］。“時間緊、任務重”是我們在基層治理調研中反復聽到的詞，時間日益成為影響基層治理的關鍵因素。從各地發布的市民服務熱線辦理流程來看，均對承辦單位完成工單辦理做出了時限要求，從2到15個工作日不等。例如，上海出臺文件對訴求承辦單位提出了“1、5、15”的時限要求：1個工作日內聯系服務對象了解情況；5個工作日內辦結一般問題；較為復雜的15個工作日內辦結。一方面，訴求處理中復雜的社會情境與問題情境等不同要素相互疊加，基層工作者的時間進程會被“持續打斷”，這也是佩羅所言導致組織時間管理失效、引發時間慌的主要原因［39］。另一方面，較短的時間周期會限制基層工作者對行動的籌劃預期，嚴重影響他們在行動中的專業思考。這兩方面的因素構成了解決時限的剛性壓力，以應付來解決訴求有時也是基層工作者不得已的選擇。

圖2 選擇性應付民眾訴求的發生機理圖

四、基層選擇性應付民眾訴求的治理策略

選擇性應付會對政治系統造成負反饋，并導致民眾信任感降低、支持行為弱化等公共價值的流失現象，影響基層治理的實效。民眾的訴求表達是建立在對政府信任和依賴的基礎上，因此，政府應該高度重視民眾訴求的解決。習近平總書記指出：“信訪是送上門來的群眾工作，要通過信訪渠道摸清群眾愿望和訴求。”［40］本文認為應該從三個方面強化基層工作者解決民眾訴求的機制設計，以有效規避選擇性應付行為的發生。

一是優化基層工作的系統環境。民眾訴求對基層黨政干部的行政動力具有正向激勵效應［41］。從我們的觀察來看，基層工作者選擇應付行為更多的是來自權責不匹配而引發的系列后果，如管理留痕、做臺賬、請示上級等。首先，建議系統梳理基層解決民眾訴求工作的責任清單，將自由裁量權與行政責任相匹配，以避免有責無權和避責行為的發生。特別是在“重心下移、權力下放”的背景下，需要完善新型權責制度的激勵與懲戒機制，增強基層政府解決矛盾訴求、協調多方利益的調控能力。其次，對基層工作者慎用“一票否決制”。“一票否決制”容易使基層工作者陷入如履薄冰的責任陷阱，從而喪失創新探索的活力和勇氣。因此，必須進一步完善容錯免責機制，明確支持解決民眾訴求中的積極行為，免除后顧之憂，創造良好的干事氛圍。最后，破除基層工作者的“事務主義”作風，確保他們能集中精力幫民眾解決訴求問題。“基層減負”的核心要義就是基層工作者不需要通過形式化的東西來展現自己的工作內容。所以，應減少填表格、做材料、開會等勞神費時的剛性要求，將基層工作者從“事務主義”中解放出來，他們才會有足夠的時間和精力去開展細致的工作。

二是建立解決民眾訴求的分級分類管理體系。目前民眾訴求滿意率普遍高于訴求的解決率，可能是因為訴求者被基層工作者的“表演”誠意所打動，也可能存在虛假滿意率的問題。應綜合考量基層承辦類工單的訴求滿意率與問題解決率，從針對性、清晰化、細致化三個方面提升訴求回應的質量。首先，落實基層領導分級分類負責體系。建議各地對民眾訴求進行梳理、總結，在此基礎上，將基層承辦的訴求工單從難至簡分為三類：一類訴求由所在街（鎮）黨政領導負責；二類訴求由所在街（鎮）分管領導負責；三類訴求由所在村居社區書記負責。通過強化基層黨政領導對民眾訴求的注意力分配，可以較好地提升問題的解決水平。其次，對一些跨部門、復雜性、短期難以解決的訴求問題進行歸類，可以建立“直通車機制”：由高層級分管領導每個季度召集，將此類問題梳理分解成“專題問題”，并牽頭協調解決。與此同時，負責承辦的基層工作者應采取上門走訪、定期回訪等方式及時與民眾溝通，疏導群眾情緒。最后，不少縣（市）級地方政府都在探索區域性的政務服務電話，一般以“8712345”作為熱線號碼，以減少訴求問題的轉、承環節，提升訴求解決的效率和效果。但實際工作中，該號碼在民眾中的知曉度并不高，所以應加大宣傳力度，力求將民眾訴求直接化解在基層。

三是探索建立基層工作者職業能力培養的長效發展機制。不可否認，許多基層工作者都未經歷過系統、正規的培訓，全靠在工作中摸爬滾打，這不利于科學管理能力的培養。絕大多數基層工作者在日常工作實踐中是憑印象辦事，這種印象既不是出自計算好的個人利益，也非大而化之的道德準則［42］。因此，需要抓好教育培訓工作，進一步提升基層工作者的素質能力。一方面，可以依托社區學校、地方黨校、行政學院、繼續教育等機構，建立職業能力培養的常態化機制。通過階段性的教育，不僅能夠給予基層工作者沉淀、思考的機會，而且可以通過學習來化解工作中遇到的各種難題，掌握更多的工作本領和技巧，不斷增強處理難題的信心和底氣。另一方面，針對投訴量較大的矛盾糾紛類問題，通過內部課、公開課、網絡直播課等形式，邀請法院法官、公安干警、律師等資源力量參與，有針對性開展分級分類培訓，按需精準施教，尤其是強化日常生活中常用法律知識的培訓力度。此外，建議將矛盾糾紛多元預防化解工作納入重點培訓內容，注重正面案例、負面案例講解，充分發揮激勵引導與警示教育的雙向作用。

結語

一線工作者的行為研究是觀察中國基層治理非常重要的一個窗口，因為他們所處的基層是一個充滿張力的世界。特別是在“人民至上”的新時代，基層工作者是“民有所呼，我有所應”最重要的政策執行者。一方面，他們的靈活自主性促成了諸多公共政策從制度文本到社會福利的實際落地；另一方面，他們的自由裁量權也導致了解決民眾訴求問題時的選擇性應付行為。已有研究更多關注基層工作者“政策執行者”的身份，無論是政策企業家，還是選擇性執行或政策異化。本文則從基層工作者日常工作實踐的小切口入手，通過觀察他們與民眾的互動，嘗試為基層解決民眾實際問題的瑣碎工作畫像。本文的創新點在于：一是將基層工作者視為政府回應的關鍵變量。本文認為對民眾訴求的回應研究過程不能簡單地放置在政府與民眾的二元互動關系上，需要將科層組織內部縱向政府之間的互動關系納入進來，置于高層級政府、基層政府領導、基層工作者與民眾之間的多層互動關系框架中。從這個角度而言，本文是對現有政府回應理論研究的一個有益的補充。二是就基層工作者的選擇性應付行為進行了類型化分析。雖然西方研究者將街頭官僚的自由裁量行為概念化為“應付”，但缺乏對應付行為的類型化研究，這可能是因為街頭官僚本身就是一個有爭議的、范圍寬泛的概念［43］。本文無意介入街頭官僚的概念范圍之爭，也并非單純與西方理論體系“接軌”或“對話”，而是聚焦于解決民眾訴求這一細分的基層工作者主體，研究他們的選擇性應付行為及其背后的邏輯。

根據伊斯頓的政治系統模型，并結合研究事實的發展過程，本文將基層工作者解決民眾訴求的應付行為歸結為聯系階段的程序依賴、轉換階段的策略空轉、輸出階段的避責建議三個方面，并從系統環境、訴求問題、轉換系統三個維度構建了分析框架來探究相關機理。特別需要指出的是，本文之所以界定為“選擇性應付”是因為基層工作者應付民眾訴求的行為不是普遍現象。因涉及問題性質與訴求表達方式的不同，基層工作者對民眾訴求的選擇性應付行為有嚴格的邊界限定。民眾訴求多是糾紛問題，其解決邏輯是在情、理、法之間取得平衡；若超出這個范圍，糾紛升格為沖突，問題性質和處理方式就完全不同。因為沖突涉及國家與社會之間的價值取向分化，所以基層工作者對沖突的應付行為不會被科層體系所允許。從這個角度而言，也有助于理解為什么中央政府層面一直強調要堅持和加強新時代楓橋經驗，因為“楓橋經驗不變的內核是依靠群眾就地化解矛盾”［44］，防范糾紛升格為沖突。因此，如何在真實的世界中探尋作為平凡人的基層工作者的行為邏輯，更好地理解基層行政與民眾生活的互動，顯得尤為重要。特別是在中國的基層土壤中，去建構有中國特色并且符合國情的基層工作者理論，將是未來研究的重點。

注釋：

① 已有不少文獻討論了街頭官僚在中國場景的適應性問題。本文認為，鑒于歷史及政治文化傳統的影響，在我國的行政實踐中，更習慣用“基層工作者”來指代街頭官僚；另一方面，本文研究的“基層工作者”群體范圍遠比街頭官僚的要小得多。本文所研究的對象是與民眾直接打交道的一線工作人員，所以選用“基層工作者”更恰當。

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The Occurrence Mechanism and Governance Strategies of

Selective Coping with Public Demand from Front-line Servants

Xin Fangkun

Abstract： Front-line servants are an important medium for observing grassroots governance and understanding the administrative system of China. Especially in the new era of “people first”， front-line servants are the basic link to achieve “responding to the public demand”. Researches mostly focus on coping behavior in the policy implementation of front-line servants. This article researches on their role as “problem solvers”. Coping behavior can be categorized from procedural output， strategic idling， and responsibility-avoiding suggestions. The causes of coping can be analyzed from territorial management environmental constraints， complex attributes of demand issues， and limited problem-solving capabilities. To address this issue， it is necessary to explore the establishment of a hierarchical and classified management system for addressing public demands， a system for equalizing the power and responsibility， and a long-term development mechanism for vocational ability education.

Keywords： Front-line Servants; Selective Coping; Public Demand; Governance Strategies

（責任編輯 方 卿）