公共管理“注意力分配”研究應該注意什么

摘 要：注意力分配是近年國內公共管理研究的熱點之一，且相關研究呈現明顯的研究偏好。從比較視角檢視此種傾向可以豐富和擴展該領域的研究多樣性。通過比較分析發現，國內外相關研究在思維方式、關注焦點、方法運用、變量操作等方面存在差異。總體而言，國外注意力分配相關文獻呈現出多樣性特征，主要把注意力分配作為結果變量來看；國內研究則集中于政府官員的注意力分配，分析注意力分配對其行動的影響，但對注意力分配變量性質的認知卻不統一。對于該領域今后的研究，建議著重注意以下議題：注意力的適應性功能、行為主體的“幻想”對注意力分配的牽引作用、行為學習與模仿效應對注意力分配解釋力的消解，以及注意力損耗等現象。

關鍵詞：注意力分配；思維方式；研究方法；變量關系；公共管理

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2024）05-085-（14）

本文系國家社科基金重大項目“新時代縣域社會治理能力建設研究”（18ZDA108）的階段性成果。

收稿日期：2023-12-30

作者簡介：蘇 尋 男（1989— ）深圳大學管理學院博士后

馬衛紅 女（1977— ）深圳大學管理學院教授 通訊作者

近年來，“注意力分配”概念常被學者們用于對中央與地方政府如何制定政策、領導人或官員對公共議題關注程度的變化、公務員的日常工作安排等現象的描述或解釋，還被用來分析基層行政人員如何執行政策等。稍加溯源可發現，“注意力分配”是個舶來概念。國內學者做“注意力分配”研究時，經常引用國外心理學、經濟學、管理學等學科關于“注意力”的研究文獻。相關研究文獻普遍認為，“注意力分配”研究的關鍵起源人物主要是管理學者西蒙（Herbert Simon）和奧卡西奧（William Ocasio）、公共管理學者瓊斯（Bryan D. Jones）和鮑姆加特納（Frank R. Baumgartner）。在公共管理學中，“注意力分配”的主要內涵指向處于復雜環境中的公共管理主體關注特定的公共問題，以便將有限的精力和資源投入解決該問題的活動中。

從相關文獻的發表來看，國內外“注意力分配”研究在最近幾年都有顯著增長。原因可能在于公共管理者的注意力分配在很大程度上決定了政策實踐的方向，這關乎重要的社會問題有沒有得到恰當的解決，因而反映到理論層面對公共管理者在有限理性的約束下如何決策問題的學術關注。比較國內外文獻可以發現，盡管它們引用幾乎相同的經典文獻，卻有著明顯不同的研究偏好。國內研究熱衷于用“注意力分配”來描述或解釋政府行為，而瓊斯之后的國外文獻多在議程設置的框架下開展多樣化的“注意力分配”研究。國內外“注意力分配”研究為何呈現出差異化圖景？在研究內容、研究方法等方面具體存在哪些異同？通過比較分析，對未來的注意力分配研究可以獲得哪些建設性思考？為了回答這些問題，本文首先追溯了注意力分配研究的起源；其次對國內外“注意力分配”研究的興起做概要速描；然后重點分析國內外相關研究的異同；最后，探討未來研究可以重點關注以及需要注意的問題。

一、“注意力分配”研究溯源

作為專業術語，公共管理學中的“注意力分配”概念與特定的研究主題聯系在一起。對“注意力分配”概念的溯源既是理解概念所指稱實質的基礎，同時也有助于了解這一概念如何跨學科流動到管理學尤其是公共管理學科的。

（一）“注意力”概念的心理學本源

“注意力分配”一詞的核心是“注意力”。根據詞源學研究，“注意力”概念來自拉丁文“attentio animi”，有“思緒指引”之意。該詞最早見于西塞羅（Cicero）的寫作中，后來“attentio”逐漸被獨立使用①。笛卡爾（René Descartes）、洛克（John Locke）、休謨（David Hume）、貝克萊（George Berkley）等近代重要思想家都曾涉及注意力或類似的概念，但他們沒有把它當作一項重要的主題專門研究。

19世紀后半葉，特別是70年代，注意力才成為“主體性的現代化過程中一個全新的對象”［1］。此后，注意力成為心理學研究的一項重要主題，指向個體意識聚焦于特定事物的能力。約翰·杜威（John Dewey）、威廉·卡本特（William Carpenter）、泰奧迪勒·里博（Théodule Ribot）、雷蒙·烏爾（Lemon Uhl）、詹姆斯·薩利（James Sully）、威廉·詹姆斯（William James）等諸多心理學家涉獵注意力研究領域。19世紀晚期，注意力已經成為心理學知識積累的核心。原因是心理學研究依賴于一個行為主體的存在，而注意力則成為觀察、分類和測量其行為和心理指標的必要概念［2］。

約翰·杜威為理解注意力的本質提供了一種光學的形象描述：“當我們注意時，我們集中心智，就像凸透鏡聚集光線一樣，把平均分配到各方向的光和熱匯聚到一點。”［3］杜威模型強調了注意力是人在充滿各種刺激物的環境中展現的聚焦能力。隨著社會發展，信息逐漸成為最重要的刺激物。索恩蓋特（Warren Thorngate）是心理學界較早關注信息增長影響個體心理的學者。在《注意力研究》（“On Paying Attention”）一文中，索恩蓋特基于英文“pay attention to”短語中蘊含的隱喻，提出“注意力正是我們為了獲得信息所付出的東西”［4］。在“付出”或“支付”（即“Pay”）概念中隱含著分配有限資源的意思，而卡尼曼（Daniel Kahneman）則使用“分配”（“allocate”及“allocation”）概念明確表達了“注意力”的稀缺性。他用“分配性政策”（Allocation Policy）一詞表明一種從多個事項中篩選出某個待處理事項的機制［5］。至此，在心理學中“注意力”與“分配”這兩個概念被聯系到了一起。

（二）“注意力分配”研究與現代組織

赫伯特·西蒙是公認的現代管理學中注意力分配研究的拓荒者。他對注意力這一概念的理解主要基于心理學家威廉·詹姆斯（William James）和愛德華·托爾曼（Edward C. Tolman）的研究成果［6］。他在傳承心理學注意力意義的同時也超越了局限在個體意義上的注意力敘述，思考它與現代組織之間的關聯。

西蒙認為注意力分配是理解組織行為的突破口。他把注意力分配與組織中的決策活動聯系到一起，同時揭示了現代組織中各層級、部門的注意力是組織行為的基礎。這種認識把決策者的個體認知能力與他所在的組織結構關聯到一起。這些看法奠定了管理學，特別是組織管理學中研究注意力分配的基礎。

在西蒙看來，管理者的注意力問題一方面與組織的縱向結構相關——決策層級規定了相應人員的職權、職能［7］，高層次決策者更加注意宏觀環境條件，低層次決策者的注意力則聚焦于具體的“現場”環境［8］；另一方面，組織的橫向分工同樣意味著成員的注意力被限制在特定的工作任務上［9］。他由此得出結論：組織會剝奪個人的部分決策自主權，代之以組織的決策制定過程［10］。

西蒙之后有較大影響力的是奧卡西奧的注意力基礎觀（Attention-Based View）理論。他拓展了西蒙的注意力分配理論，聚焦于解釋企業行為。他的中心論點是企業行為是該組織引導和分配決策者注意力的結果。決策者做什么取決于他們把注意力聚焦于哪些議題和答案上。后者又取決于在具體情境中組織的規則、資源和關系如何將各種議題、答案和決策者分配到特定的溝通渠道和程序中［11］。相較于西蒙，奧卡西奧更加強調企業的組織環境對注意力配置的影響，他建構了一種理解組織行為的注意力分配機制。

二、“注意力分配”研究的興起

公共管理學領域的“注意力分配”研究的興起是21世紀以來的現象。在Web of Science網站使用關鍵詞“attention”在公共管理領域搜索，可以得到超過7000篇國外的研究文獻，但是直接研究注意力或把注意力當作關鍵變量研究的文獻不到30篇。這些文章的作者分布在美國、丹麥、澳大利亞、比利時、挪威、德國、韓國、法國、荷蘭、瑞士、以色列、阿根廷等多個國家。在中國知網用關鍵詞“注意力分配”搜索，可以得到相關文章163篇，逐個排除不是直接研究注意力分配的文章后共計獲得95篇樣本。從國內外相關研究的發表年份來看，2014年之后尤其是2019年后注意力分配研究得到學術界更多關注（見圖1）。

圖1 注意力分配研究論文歷年篇數趨勢圖

資料來源：作者自制。

（一）國外注意力分配研究

國外公共管理學關注注意力分配問題的主要是對政治議程設置的研究。科布（Roger Cobb）和埃爾德（Charles Elder）在《美國政治參與：議程確立的動力學》（1972）一書中開啟了對議程設置問題的討論［12］。該研究表明議題進入系統議程的先決條件之一，就是問題得到社會廣泛關注［13］。安東尼·唐斯（Anthony Downs）的文章《生死沉浮：議題關注的周期》（1972）中提出“議題關注周期”（issue-attention cycle）這一關鍵詞，為公共管理學正式引入了“注意力”這一術語。該研究關心的是公眾對議題的注意力現象，而且尚未把“分配”與“注意力”一詞明確聯系在一起［14］。

真正開啟公共管理學注意力分配研究的是鮑姆加特納（Frank R.Baumgartner）和瓊斯（Bryan D.Jones）［15］。他們延續了科布、埃爾德以及唐斯的政治議程設置傳統，注意到在美國政策議程中政府精英的注意力分配維持了政策的局部均衡［16］。該研究的注意力主體包含媒體、國會、公眾、聯邦機構、地方政府等多種政策議題參與者。在《美國政治中的議程與不穩定性》（1993）中，他們第一次明確使用“注意力分配”這一短語搭配［17］，而且，瓊斯在《再思民主政治中的決策制定：注意力、選擇和公共政策》（1994）一書中把“注意力”一詞體現在書名中，提升了注意力分配作為研究議題的顯示度。他們的“注意力”概念也得益于心理學，特別是受到索恩蓋特和卡尼曼的研究啟發［18］。

雖然瓊斯和鮑姆加特納把“注意力”概念提升到專業術語的高度，但是他們無意把注意力分配研究發展成為一個獨立的研究領域，而是把它應用到議程設置研究中，在之后的十多年時間里都是如此。直到2006年，Green-Pedersen和Wilkerson才明確以政治注意力為因變量，檢驗了議題本身的特性是如何影響它在議程設置過程中獲得高水平的關注［19］。

此后，國外公共管理學陸續出現更多的注意力分配研究，但僅僅形成了一個十分模糊、分散的領域，并且始終屬于議程設置研究的一部分。這些文獻也一直沒有被正式冠以“注意力分配”研究之名。

（二）國內注意力分配研究

國內“注意力分配”的概念出現在20世紀80年代。1984年《社會》雜志發表了一篇題為《注意力分配的科學和藝術》的短文（只是一頁紙的短文，沒有引用任何文獻），用隨筆的形式說明個人在日常生活中提升注意力分配能力的重要性［20］。20世紀90年代出現了使用“注意力分配”概念的心理學研究。2000年，鄭江淮在一篇研究企業家創新問題的文章中使用了“注意力配置”概念［21］。同年，汪丁丁在經濟學研究中使用了相同的概念［22］。2002年，童中賢在《論注意力在領導活動中的功效》一文中使用了“注意力分配”的概念［23］。

在本研究樣本中，較早涉足政府注意力分配問題的是領導學研究。除了童中賢以外，張銳在2007年發表的《行政首長如何妥善分配注意力》也討論了領導者的注意力分配問題［24］。其后，曹大友和熊新發在2008年發表《組織因素對公共部門管理者注意力分配的影響研究》一文。他們的實證研究發現，公共組織中標準化程度越高，管理層次越多，管理者在既定時間內具體的工作目的數量就越多，其注意力焦點變動速度越快［25］。一些學者延續了曹大友和熊新發的研究思路，即把政府注意力分配作為組織結構結果，探索層級制關系視角下官員和政策執行者的注意力變化特征。其中一類研究把“領導高度重視”看作科層運作的注意分配方式［26］，著重研究國家領導人對不同議題的關注變化［27］，以及不同層級的官員優先關注的議題類型及其注意力特征［28］。易蘭麗和范梓騰則發現地方政府在回應中央政府政策信號時更加偏好政策的經濟屬性而不是行政或社會屬性［29］。

張永軍和梁東黎的研究指出，晉升激勵誘導官員把注意力更多配置在經濟發展問題上，使得教育、醫療、社會保障等其他議題被忽視［30］。此后，很多文章把政府注意力分配問題聚焦在議題的選擇上。李文軍與朱穩根的文章用關鍵詞詞頻回顧了人民日報對公共服務型政府建設的報道，以此展現中央政府對該議題的注意力變化［31］。此種關注某個議題注意力變化的研究逐漸流行。有學者描述了農業綠色發展政策的歷史關注變化［32］；有的學者以歷年政府工作報告回顧中央政府對科技人才創新創業［33］、公共就業等議題的注意力變化［34］；還有學者研究了城市基層治理的注意力變化［35］。

近年來越來越多的學者嘗試探索影響科層結構中政府注意力分配的因素或機制。如代凱提出科層規則、官僚利益和外部壓力的交互作用導致政府注意力分配變化，繼而改變政府行為模式［36］。孫雨發現上級政府利用調整委托方、任務模式、監督機制和激勵機制來改變任務情境，強化地方政府對某項議題的注意力［37］。曾潤喜和朱利平證實了晉升激勵與地方官員環境注意力分配的影響關系［38］。陳那波和張程驗證了議題屬性和來源以及決策執行類型對省級領導注意力分配的影響［39］。

三、國內外“注意力分配”研究的比較

縱觀國內外注意力分配的相關研究，可以發現它們在思維方式、關注焦點、方法運用、變量操作、素材獲取等方面存在差異，并且思維方式的差異決定了其他差異的產生。

（一）思維方式的差異

從注意力分配的溯源可知，心理學的主要貢獻是指出信息增長會影響個體的心理，個體必須在復雜的信息環境下篩選出必要的信息或排列出需要優先處理的事項。這成為國內外注意力分配研究共同的基本假設。但是它們對現代組織理論的知識吸納有著明顯的不同。

西蒙和奧卡西奧的研究從組織環境和組織結構的視角強調了行動者的注意力分配不只是個體心理現象、而是會受到組織結構以及其他環境因素的影響。國外公共管理的注意力分配研究基本上延續了西蒙和奧卡西奧的研究思維和理論假設，在議程設置研究中關注不同主體的注意力，進而分析他們的注意力如何成為“政治注意力”（Political Attention）的一部分。而且有些研究認為政治注意力的主體有時候是模糊的，所以“分配”概念中蘊含的以主體存在為前提的“選擇性”意義很難成立。這在一定程度上解釋了為什么國外注意力分配的研究中實際上很少出現“分配”這一謂語。國內公共管理學者的注意力分配研究雖然也以心理學和現代組織理論為學術源頭，但是與國外同行不一樣的是，這些研究形成了一個清楚且集中的思維：關注政府及其官員主體，注意力主體明顯且清晰。這使得“分配”一詞擁有明確的主體。

另一方面，國外學者在議程設置研究中對注意力與行為之間的分界并不清晰，除了針對官僚機構注意力的研究，議程設置研究通常不以某個組織為主體，而是著重分析彼此之間的互相影響和牽制。這意味著國外公共管理的注意力分配研究并沒有繼承現代組織理論中對注意力與行為之間關系的基本假設。后者清楚地界定了注意力是環境和組織結構與行為間的中介變量。這一點在后文討論測量注意力變量時更加明顯：現代組織研究中測量注意力的一個重要途徑就是用實際支出作為注意力的代理變量，國外公共管理學者同樣也會用支出水平衡量注意力水平。反觀國內研究，很多研究暗示注意力與行為之間有可觀察的清晰界限，這表現在用注意力分配預測行為。

（二）研究關注主體的不同

國內外注意力分配研究的一元和多元的研究思維的根本差異決定了他們研究不同的主體。國外公共管理學中的“注意力分配”研究關注國會、公民、媒體、政府等多種主體的心理和行動，大致可以歸納為三個類別。

第一類研究檢驗了議程設置理論能否解釋不同政治體制下的各類主體的注意力分配狀況，擴展了議程設置研究的解釋范圍。Green-Pedersen和Wolfe最早開展此類研究。他們發現美國的政治系統以多場所（venues）為特征，對內外政策競爭者開放，能就新議題快速生成注意力；歐洲議會政體則是單場所系統，以政黨為議題政治化的主導機制，注意力制度化程度更高［40］。Lam和Chan探討了中國香港［41］，Breeman等探討了荷蘭［42］政治制度安排下的注意力分配特征。

第二類研究深入探討了議程設置中注意力生成的原理和機制。如Halpin發現在議程環境中，絕大多數角色（包括媒體、關鍵群體、公民運動群體和公務人員）沒有直接監視社會事件的能力，他們只是根據自己在政策環境中接受的信號強烈程度做出與之相應的回應，繼而推動少數熱點議題形成“浪潮”（bandwagons）［43］。

第三類研究關注特定主體的注意力，尤其是媒體、官僚機構和議會。此類研究不僅討論這些主體在議程設置中的注意力分配及其影響，如Barkemeyer等人統計并描述了媒體對可持續發展議題的注意力變化［44］，Oliver等人分析了事件的強度和時長對媒體注意力的程度和情緒的影響［45］，Matus和Bernal探討了美國媒體對化學危險品、對化學風險的科學認知的關注與政策變遷之間的關系［46］，Bevan比較了哪些社會角色會影響英國官僚機構注意力分配［47］，Bertelli和Sinclair研究了媒體注意力如何影響政府取消某些行政機構［48］；一些針對官僚機構的研究討論它們如何響應政策制定者發出的注意力信號［49］；還有一些研究分析了媒體注意力對議會注意力的影響［50］。

相比之下，國內文獻雖然已經認識到政府行為是官員注意力、媒體注意力和公眾注意力交織互動的結果［51］，但大部分文獻幾乎只關注政府單一主體的注意力（見表1）。注重政府的注意力分配及其行為之間的關系，也更傾向于研究官僚組織結構中的注意力分配問題，而不是像國外學者那樣在更大的環境中理解政治、政策與行政現象。其研究的主體多是中央或地方政府、領導人或官員、政策制定者或執行者。樣本中只有1篇研究媒體注意力的文獻，并且它選擇的是《人民日報》這一高層官媒［52］。這類媒體在議程設置中的作用并不是反映公共輿論，而是中央政府的政策宣傳工具，本質上體現的依然是政府注意力。

（三）定量與定性研究方法的運用

在研究方法上，國外偏重定量研究，國內則綜合采用定性和定量分析（見表2）。Beem生動地敘述了澳大利亞大堡礁海洋公園管理局（GBRMPA）通過在國際舞臺施展影響，反過來吸引國內政策主體注意力，最終改變澳大利亞海洋保護政策的過程。通過這一案例，Beem發現官僚機構的國際聲譽增長會增強其國內的政治影響力，其注意力變化會將專業知識帶入新的關注領域，并促成政策變化［53］。可惜的是，國外注意力分配文獻較少使用這一方法，而是更多地采用定量分析。其優點在于能夠更加精準地展示議題受關注程度的變化，同時也有助于建立和檢驗數量化的模型、發現影響注意力分配的因素或是注意力程度對政府行動的影響。如Mortensen量化了美國國會對不同議題的注意力以及相關議題的聯邦支出，在此基礎上發現兩者之間的數量關系［54］，另外，還有少量研究將定量和定性方法相結合，如You等人檢驗了能源基礎設施項目所在縣的人口特征對選址沖突的注意力水平（主體包括官員、非營利組織工作人員和公民）的解釋程度，并對16個項目進行43次半結構訪談。訪談材料一方面用于檢驗量化研究中注意力水平的測量結果，另一方面進一步了解受訪者對沖突因素的主觀看法［55］。

國內研究采用質性方法和量化研究的數量都比較多。質性方法如章文光和劉志鵬用四個案例說明地方政府如何規避或者爭取上級政府注意力［56］。武晗和王國華對40個案例進行定性比較分析政府決策中焦點事件的失靈問題［57］。王惠娜和馬曉鵬分析了某市制革工業區整合重組過程中政府注意力分配對政策執行的影響機制［58］。

2012年后，定量方法開始得到應用，既用于精確地展示政府或其成員的注意力變化，又用于證明相關變量間的關系。文宏和趙曉偉是較早使用定量研究文獻探究變量關系的學者［59］。陳那波［60］和張程［61］以領導注意力分配為因變量，以議題類型、議題來源等為自變量，探究兩者之間關系；陶鵬和初春展示了多層級黨政領導在環保議題上的傳播效應［62］；趙繼娣等人還引入了離散選擇實驗的方法測試影響城管執法人員在街頭巡查、處理訴件時的選擇優先任務的因素［63］。

國內文獻有很大一部分屬于單個議題的跨時間分析，多議題跨時間分析和多議題跨領域研究較少，但近幾年有攀升趨勢，典型的如秦曉蕾等人根據國務院公報研究了21項政策議題的歷年分布變化，同時還分析了這些政策議題變化對公眾關注議題的回應性關系［64］。這表明國內研究正從簡單化的描述性研究轉向更具有理論價值的解釋性分析研究。

（四）注意力作為因變量抑或自變量

在國外研究的第一類中，政治結構被當作決定政治注意力特征的因素。Green-Pedersen和Wolfe就美國和丹麥的對比研究以及Lam和Chan對中國香港的研究都建立在這一假設基礎之上。第二類研究實際上也采用了這一假設，認為參與到議程中的媒體、關鍵群體、公民運動群體和公務人員都只是議程環境中的信息接受者，他們對議題的注意力受政治結構的支配。第三類針對特定主體的注意力研究更加關注不同主體之間的關系，如政策制定者與官僚機構之間的相互影響，影響官僚機構注意力的其他社會角色及其機制。

從變量關系的角度來看，第三類研究中有關官僚機構的文獻還可以進一步區分為兩種。一種把官僚機構的注意力當作因變量，自變量是政策制定者或者其他社會角色所發出的議題信號［65］。國外學者也有少數研究把官僚機構的注意力當作自變量，因變量是它們為影響議題做出的行動［66］。但總體上此類研究不是主流選擇。

與國外研究傾向于將政治注意力視為因變量不同，國內研究既會將政府注意力當作自變量，討論注意力對行為的影響，也會將其視為因變量，討論影響注意力的因素（見表3）。一方面，政府注意力與政府行為有著直接聯系，特別是領導者或上級部門的注意力是決定政府行為的關鍵變量。基于這一假設誕生了眾多描述政府注意力變化的文章。也有少量文章驗證了這一假設中的變量關系，如王惠娜和馬亮研究了政府注意力可分別通過環保法治、環保投入兩個中介變量影響環境治理效果［67］。另一方面，國內學者也注意到影響領導注意力的組織因素或其他社會主體的行動，如劉軍強和謝延會發現議事協調機構過多導致領導注意力的分散［68］。此外，還有文獻展示了更全面的因果聯系，將注意力分配視為焦點事件、媒體這一自變量與政府決策這一因變量之間的中介變量［69］。

由于強調政府對社會的重大影響，國內研究專注于用“注意力分配”的概念解釋政府行為。國內對官僚機構的研究重點在于描述政府對不同議題的關注程度變化，也試圖解釋政府注意力分配的組織原因。國內研究更加重視政府注意力的組織結構問題，采用了不同的視角，如激勵機制、合法性獲得機制、注意力爭奪機制等。例如，賴詩攀的研究提供的政策建議是上級政府應降低經濟發展方面的激勵水平，卻沒有涉及組織權力結構本身的問題［70］。后者是影響基層政府注意力的更深層次的要素。回避組織結構的問題，使得國內“注意力分配”的組織途徑研究被束縛在既有政治結構下。

（五）變量操作化規范程度

對于定量研究，對注意力變量進行操作化是關鍵步驟。心理學常使用紙筆作業測驗、軟件測試以及生物信號反饋等多種方法測量個體注意力的廣度、穩定性、轉移等指標。紙筆作業測驗是最基礎的注意力測試方法，典型如D2注意力測試，要求測試者用任意順序劃掉測試題中的字母D，通過計算個體完成測試的時間和正確率判斷個體注意力水平［71］。心理學家還借助測量設備更客觀和直接地測量與注意力相關的身體器官表征，如用眼動儀測量個體的視覺注意力［72］，又如通過比對測試者在靜息狀態、觀看電影狀態和完成設定的任務時的核磁共振成像測量注意力的持續、分散以及工作記憶能力［73］。相較于心理學，現代組織研究更多地用間接方式測量管理者和組織的注意力，主要測量組織對某一事項的實際資源配置作為代理變量，如Durand使用企業研發投資相對于行業平均研發支出比率、企業收集市場信息支出與競爭對手的差額、對員工能力的投資與同行業其他公司平均支出的差額等計算組織在預測和規劃方面的注意力水平［74］；Ferreira用員工食品和膳食支出、養老金和退休計劃支出、社會保障支出、醫療保健和教育支出以及員工人均培訓支出代表組織對員工福利和津貼的注意力水平［75］。一些研究也使用文本分析的方式測量管理者對事項的關注程度，但重視注意力的分散性和事項優先性問題，也就是管理者在同一時間面對多個事項容易分散注意力，而只聚焦于其中少量事項更容易將注意力轉化為組織行動，為此，Eklund等人用到赫芬達爾測量法測量注意力的廣度和聚焦程度［76］。

在鮑姆加特納和瓊斯之前的公共管理領域學者，就已經研究如何量化注意力程度，如沃特（Spencer R. Weart）不僅用每年核電相關的文章占總文章的比例衡量媒體注意力水平，還根據文章標題的性質編碼［77］。鮑姆加特納和瓊斯使用了兩種指標衡量媒體注意力，包括注意力水平（某議題報道量與文章總數的比值）、注意力性質（議題報道的基調是正面、負面還是中性的，以及在總基調下議題相關的因素，包括經濟金融、政府行為、問題嚴重性等）。他們對國會聽證的分析則使用了三種指標，包括關注水平、基調以及議定場所。對于聯邦執行機構的行動，他們用監管或執行相關事務的部門雇員數量、每年頒布的規章數量或是部門支出等指標衡量［78］。

此后的研究有一些用相對簡單的方法量化注意力水平。如May等人對注意力程度的編碼基于相關材料（包括機構發布的立法和指南）的題目內容，用某議題占總數的百分比表示關注程度［79］。即便如此，國外文獻中很難見到只用相關議題材料的絕對量變化（無論是涉及的篇目數量還是同一類材料中關鍵詞詞頻）來表示注意力水平的變化。大多數研究設計了更復雜的指標展現注意力的不同維度。如Green-Pedersen使用了三項指標：（1）事件注意力（Issue Attention），用以衡量某議題占總政治議程的比率；（2）注意力復雜性（Attention Complexity），用以描述該議題下子議題的注意力分配集中或分散的程度；（3）注意力實質（The Substance of Attention），用以衡量對該議題的關注側重于哪個或哪些實質性內容［80］。

國內研究普遍使用了簡單的指標設計。在單議題跨時間分析中，最為流行的量化方式是用關鍵詞占比表明政府對某項議題關注程度。這類文章通常展示兩種指標，一種是針對該議題的注意力強度，另一種是該議題內部不同方面的注意力指向［81］。這一方法在多議題跨時間分析中也被普遍采用。例如，文宏和趙曉偉仍以含關鍵詞的句子數占文本句子總數百分比衡量政府對基本公共服務各方面的注意力程度，研究材料只限于樣本省份的總計42篇政府工作報告［82］。另一方面，研究領導注意力的文獻把領導批示作為衡量領導注意力的指標。例如，陶鵬和初春從領導公開批示中發現對不同議題的注意力分配特征［83］。張程則通過分析領導對“市長信箱”信件訴求的批示，探索影響官員決策注意力的影響因素［84］。但是，批示本身只是領導工作的一部分，是對自下而上信息的反饋，只能在一定程度上反映領導對議題優先程度的考量，是否能作為注意力的操作化指標仍值得商榷。那些引起領導者思考的重大議題則不一定體現在批示當中。這種簡單的量化還有一些其他問題，如張程把無批示的項目賦值“0”，表示定序變量“領導注意力強度”為最低水平。但是領導不批示不一定意味著他不關注這一項議題，也可能表明他在當時很難作出決斷。

值得注意的是，近兩年國內學者開始使用更加科學、全面的測量技術。曾潤喜和莫敏麗專門研究了政府注意力的測量問題，提出用政策文本詞匯、句段和主題等測量政策文本維度；用書面指令、主體政治行為和時間分配等測量決策主體的偏好維度；用政府回應、財政分配、議程設置、舉辦工作會議等測量政府組織行為維度［85］。張楠等人使用大數據技術抓取大規模的網站數據，并用潛在狄利克雷分配（Latent Dirichlet Allocation， LDA）概率主題建模方法建構政府網站內容主題概率矩陣，來描繪政府對不同主題的注意力分配差異［86］。這種測量方式也值得關注。

（六）研究素材的渠道來源

在材料方面，無論是質性研究還是定量研究，國外文獻都使用了大量媒體或公共部門的公開資料。例如鮑姆加特納和瓊斯的研究使用的材料包括：《讀者期刊指南》《紐約時報索引》以及電子媒體索引用等媒體信息，關于國會決策的《國會信息服務摘要》，有關聯邦執行機構行動的政府預算、規章、雇員信息，關于公眾輿論的蓋洛普民意調查等。［98］May等人的研究也使用了大范圍的材料，包括《聯邦公告》（The Federal Register）中刊發的《統一議程》（“The Unified Agenda”），聯邦應急管理局和國土安全部下屬辦公室發布的一系列指導文件，國會記錄，總統的演講和聲明，以及一些重要的立法、行政命令和決策指南［99］。Beem的質性研究除了使用公開和內部資料，還對在職和前員工進行訪談以充實研究材料［100］。

國內描述性研究所用的材料相對單調。雖然它們涉及各級政府工作報告、工作規劃、決策者批示文件或其他政策文本，但是絕大多數文章只單獨使用某個政府文件。最為廣泛使用的是國務院歷年政府工作報告。分析政府注意力形成機制的文章也有不少使用了單一來源的材料。例如陶鵬和初春僅從“中國重要報紙全文數據庫”中得到領導批示的相關報道［101］，張程只用某個城市網絡問政平臺中的“市長信箱”中的領導批示回應信息［102］。可喜的是，近期一些文章嘗試使用更豐富的材料，如孫雨用到政府文件、政府網站、媒體報道、地方年鑒、地方志以及對工作人員訪談所獲一手資料［103］，或是建立更大規模的數據庫，如張楠等人利用大數據技術，抓取省市兩級政府門戶網站170萬篇、10億文字量的文本數據［104］。

四、“注意力分配”研究的未來展望

比較分析發現，國內公共管理領域“注意力分配”的研究與國外有著明顯不同。首先，國內外“注意力分配”的研究思維上存在顯著差別，主要表現為多元論還是一元論的假設。國外學者從多元論出發思考注意力分配問題，國內學者偏好政府一元論主體的注意力分配研究。其次，在研究主體的關注度方面，國外學者注重不同主體如政府、公民、媒體等的注意力分配及其相互作用，并考察這些因素對議程設置的綜合影響。國內研究則主要以政府或領導者為關注主體，尤其強調政府注意力分配對其行為的影響。再次，國外研究多將政治注意力視為因變量，而國內研究既會將政府注意力當作自變量，討論注意力對行為的影響，也會將其視為因變量，討論影響注意力的因素，體現出對注意力與行為結果之間關系判定的猶豫不決。最后，國內研究主要集中在單個議題的跨時間分析上，對于多議題跨時間分析和多議題跨領域研究關注度不夠。在研究方法上國內研究普遍存在簡單化傾向，包括指標設置單調、研究材料不夠豐富。

總的來講，國內注意力分配研究相較于國外同行的研究，既有不足、也有特色和優勢。從比較分析中對未來拓寬研究空間有如下啟示。首先，有意識地突破政府管理的視角限制，從公共管理實踐的真實環境出發，關注公眾、媒體、政府、企業及其他組織等各類主體在新形勢下如何影響公共問題的建構與走向，乃至如何影響結果的處置。目前，豐富的自媒體、便利的網絡政務平臺以及傳統的政黨、人大、政府、政協與群眾溝通的渠道等都是不同的參與者影響政府注意力分配的重要途徑。其次，檢視注意力與政府行為或組織結構各種要素的變量間關系，從理論上解決注意力與行為之間關系性質的判定，而不是總在試錯一樣將各類型的變量關系假設檢驗一番。需要注意的是，研究中不要把政府結構與政治結構混為一談。政治結構通常高度穩定，但是政府的組織結構可以不斷優化。如何通過重構或改善組織的信息流動渠道、提升處理信息的能力以及決策能力，在決策環境中的刺激物（包括議題和潛在的答案）如何進入組織的注意力架構等等都是“注意力分配”研究值得重視且與組織結構有關的問題。

綜合來看，國內外“注意力分配”現有研究，對以下幾個問題都缺乏足夠思考，未來研究可能需要有所關注。第一，注意力具有適應性功能，可以自我強化，先前關注的議題、經驗感受，尤其成功的、為公共管理者帶來良好聲譽的議題會引導他們繼續關注該議題。這樣一來，公共管理者關注某個議題就很難說是這個議題本身重要、決策環境的影響，還是他們先前的注意力分配體驗在起作用。當前的國內外注意力分配研究在這一問題上尚缺乏思考。

第二，注意力分配會受到行為主體“幻想”的牽引，公共管理實踐領域的環境復雜，因而取得工作績效的可預期路徑常常存在較大的不確定性，行為主體可能會猜測或幻想某種可行路徑、進而傾注較多注意力。如此情況下，也就難以解釋注意力與某些任務的重要性是否關聯以及是否受到所謂外在政治的、結構的因素影響。未來研究應當注意甄別此種注意力分配是受客觀因素的影響，還是行動者自身的想象。

第三，同類行為主體的行為相似性會降低“注意力分配”的解釋力。如果一個組織形態或者一種環境下某種行為普遍存在，這極有可能是模仿、制度、組織結構或相似學習機制導致的結果。此時，“注意力”仍然可以作為一個可觀測變量嗎？它是不是已經被模仿、制度、組織結構、學習機制等變量替代？“注意力分配”還有解釋效力嗎？

第四，注意力的損耗問題值得關注。注意力損耗是指行為主體由于關注先前的活動而造成對后續活動的關注能力暫時下降的現象。注意力資源是有限的，在日常的多任務環境下需要使用同一來源的注意力資源。當A事項得到關注，自然會減少B事項能動用的注意力資源。因此，某種任務得到關注的程度不高可能是行為主體的注意力分配失敗，而不能證明這項任務的重要性程度較之被關注的任務低。在這種情況下，如何解釋公共管理者的注意力分配受制于重要的議題和事項？

總之，縱觀國內外注意力分配研究文獻，雖說近年來有興盛趨勢，但仍存在一些令人擔憂的問題。最主要的問題是注意力分配研究能否成為一個獨立的研究領域而存在，只關注政府主體是否足夠解釋注意力現象及其結果。如果注意力分配可以發展為一個有價值的研究領域，那么如何從理論層面突破注意力與行為的關系認知，以及如何較為準確地測量注意力。盡管此領域的研究疑點甚多，不能否認的事實是，注意力分配研究的確有它獨特的吸引力，也有很大的學術探索空間，期待未來研究能建立新的領地。

注釋：

①相關論述參見：Charles E. Spearman， Psychology Down the Ages， New York： Macmillan，1937， p.VII。轉引自Daniel E. Berlyne， “Attention，” in Edward C. Carterette， Morton Friedman， Handbook of Perception （Volume I）： Historical and Philosophical Roots of Perception， New York and London： Academic Press，1974， p.126。

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What Should Be Paid Attention to in the Study of “Attention

Allocation” in Public Management？—A Comparative Analysis

of Domestic and International Studies on Attention Allocation

Su Xun / Ma Weihong

Abstract：Attention allocation is one of the hot spots of domestic public management research in recent years， and related research shows obvious preferences. Examining such tendencies from a comparative perspective can enrich and expand the diversity of research in this field. Through comparative analysis， it is found that there are differences between domestic and foreign studies in terms of mindset， focus of attention， methods， variable manipulation， and material acquisition. Generally speaking， the literature on attention allocation in foreign countries is characterized by diversity， and mainly focuses on attention allocation as an outcome variable; while domestic studies focus on the attention allocation of government officials， and most of them take attention allocation as an independent variable to analyze the determining effect of attention allocation on their actions. For future research in this area， it is recommended that attention be paid to the following topics： the adaptive function of attention， the pulling effect of the actor’s “fantasy” on attention allocation， the dissolution of the explanatory power of attention allocation by behavioral learning and imitation effects， and the phenomenon of attentional depletion.

Keywords：Attention Allocation; Mindset; Research Methods; Variable Relationships; Public Administration

（責任編輯 方 卿）