新時代基本公共服務實現均等化的發展理路與創新方向

摘 要：基本公共服務實現均等化是中國式現代化發展和國家治理的重要目標，也彰顯出“中國之治”的本土屬性特征，對其價值取向、政策發展脈絡、推進邏輯與發展趨勢的深度研究，有助于客觀把握改革取得的成效及現實問題，明確改革深化的方向和重點。基于“價值—制度—效能”分析框架，系統闡述新時代基本公共服務均等化政策演進，從以民生需求為價值導向的均等化全面深化改革，推進到以增加制度供給促進均衡協同發展，進而邁向以治理效能驅動均等化高質量發展階段。基本公共服務均等化在價值實現、制度體系完善、水平提升與效能彰顯等方面取得重要成就，形成價值-制度-效能的整體性治理經驗與特色。面向高質量發展要求，其創新方向應聚焦高質量發展、高效能治理與高品質民生，凝聚共識、植根本土、共建共享與創新探索中國特色基本公共服務實現均等化的現代化發展路徑。

關鍵詞：基本公共服務均等化；發展理路；創新方向

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2024）05-070-（15）

本文系國家社會科學基金青年項目“空巢老人生活質量的多維脆弱性評估與社會支持政策研究”（23CRK006）的階段性成果。

收稿日期：2023-09-15

作者簡介：張曉杰 女（1979— ）上海行政學院社會學教研部副教授 碩士生導師

王桂新 男（1953— ）復旦大學社會發展與公共政策學院 復旦大學人口所教授 博士生導師

李安琪 女（1993— ）上海行政學院社會學教研部/復旦大學國際事務與公共關系學院 博士后

公共服務供給不充分不均衡帶來社會公平正義問題是世界各國經濟社會發展面臨的普遍問題，中國面臨著同樣的挑戰。我國于2006年首次提出基本公共服務均等化概念，自此以保障和改善民生為著力點，并與經濟社會發展水平、發展理念、發展階段相適應，開始推行一系列基本公共服務均等化政策體系，促使均等化在價值目標、內容體系、運行機制、制度發展等方面不斷健全和完善。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央謀劃布局，推動基本公共服務均等化由制度建設向服務質量不斷提升的方向發展，并在增進民生福祉、促進社會公平正義、全面建成小康社會與扎實推進共同富裕，以及促進人的全面發展和社會全面進步等方面發揮著重要作用。黨的十九大明確將“基本公共服務均等化基本實現”作為基本實現社會主義現代化的目標之一；黨的十九屆五中全會把“全體人民共同富裕邁出堅實步伐”作為2035年國民經濟和社會發展遠景目標之一，進一步將基本公共服務均等化作為實現共同富裕的重要路徑。黨的二十大報告明確提出“到2035年基本公共服務實現均等化”的發展目標。這表明，實現基本公共服務均等化是中國式現代化發展和國家治理的重要目標，也彰顯著“中國之治”的本土屬性特征。本研究以“價值—制度—效能”為研究視角，聚焦黨的十八大以來基本公共服務均等化的政策演進與重要成就，闡述推進中國特色基本公共服務均等化的發展理路、本土經驗與創新方向，為進一步推動基本公共服務均等化的高質量發展提供參考。

一、文獻綜述與分析框架

（一）文獻綜述

2002年“公共服務”進入我國政策語境，近二十年公共服務體系建設的主線是促進基本公共服務均衡發展。國家明確提出“基本公共服務均等化”概念近十六年以來，在“為何均等化、何為均等化與如何均等化”［1］［2］三個方面不斷創新實踐，推動基本公共服務均等化向縱深方向發展。

對“為何均等化”問題的研究主要聚焦于基本公共服務均等化的價值取向和目標追求。從價值取向來看，推進基本公共服務均等化不僅是全面建設服務型政府的內在要求與維護社會公平正義的迫切需要，也是有效緩解社會矛盾、促進公平與效率統籌兼顧、改善城鄉區域協調發展的現實所需［3］，更是增進人民福祉與改善人民生活品質的重大舉措，持續推進基本公共服務均等化是促進社會公平正義、扎實推動共同富裕的應有之義［4］。從目標追求來看，核心在于實現城鄉、區域和群體間基本公共服務的機會均等［5］，進而更關注公平與均衡、普惠與均等、便捷與可及的目標達成［6］。

在“何為均等化”這一問題上，研究則側重于均等化的核心內涵與界定標準［7］，以及一系列制度體系的建構。主要提出以下觀點：其一是起點均等，強調各地方政府提供基本公共服務的財力條件大體相當，重點建構人均財力均等化制度［8］；其二是過程均等，強調基本公共服務的機會均等，重點是建構基本公共服務制度公平體系［9］［10］；其三是結果均等，強調基本公共服務產出均等化，重點建構居民享受基本公共服務結果水平基本相當的制度［11］；其四是底線均等，強調保障基本領域的基本公共服務水平相當，重點建構基本公共服務底線均等制度［12］［13］；其五是獲得感知均等，強調基本公共服務人人可獲得的感知感受均衡，重點是建構基本公共服務均等化政策目標達成的公眾獲得感與滿意度機制［14］［15］，形成居民對服務供給水平與質量等客觀結果的縱向充分性感知［16］與橫向平衡性感知［17］，消解基本公共服務的不充分不平衡現實難題。以上五個維度對“均等化”做出了全面的內涵闡釋。

而對于“如何均等化”問題，則基于均等化內涵界定探討其實現機制與實現程度問題，從供給體系、保障體系、運行機制、質量評估與績效評價等方面，基于技術設計與指標建構進行深入研究［18］［19］［20］，一個顯著研究趨向是以人民至上為價值導向，探討公共服務均等化制度體系如何轉變為治理效能［21］［22］，從而驅動均等化高質量發展問題［23］。

上述對基本公共服務均等化的價值目標、制度體系研究不斷深入，有助于我們理解實現基本公共服務均等化的內在邏輯。但這些研究更多聚焦于基本公共服務均等化的價值（為何）、內涵（何為）以及實踐機制（如何）這三個層面上。當下以高質量發展為目標推進基本公共服務實現均等化，是中國式現代化發展提出的新要求，如何完整呈現新時代均等化發展的價值向度、政策脈絡、內在機理與創新趨向，并嵌入其整體性治理效能視角和維度，這一相關研究較為鮮見。基于此，本研究以“價值-制度-效能”為整合分析視角，從三個維度闡述實現基本公共服務均等化的內在機制、發展理路與創新方向，以深化對基本公共服務均等化的中國特色認知，推動其在中國式現代化方向上的深度實踐。

（二）“價值-制度-效能”分析框架

從學術研究路徑來看，已有研究更多聚焦于闡釋其價值取向、現實內涵、邏輯機理、實現程度評價等問題的探討，大致形成了“價值—制度”的二維框架。而如何全面系統地闡述均等化的“政策演進→制度改革集成→治理效能”創新發展全景式路徑，從整合性視角來進一步呈現均等化的政策推進脈絡、發展成就與發展理路，這需要建構一個更為清晰的分析框架。

從基本公共服務均等化改革實踐來看，均等化是一個歷史性、經濟性、社會性和政治性的命題，是國家治理的重要目標［24］。黨的十八大以來，基本公共服務均等化成為踐行“以人民為中心”的發展價值理念，保障改善民生的重要制度安排，實現了從“普惠化”“均等化”到“優質化”的跨越式發展［25］。新發展階段，我國社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，實現基本公共服務均等化作為“美好生活需要”的重要內容，其內在邏輯與實現機制愈加呈現“價值—制度—效能”整體性治理框架特征，如圖1所示。

“價值—制度—效能”分析框架的重點在于系統全面理解推進基本公共服務均等化的中國之治，包含著以人民為中心的價值取向、以均衡可及制度供給為指向、以效力與優質共享的治理效能為導向等三個方面不可或缺的內容。從價值取向來看，基本公共服務均等化關乎人民群眾最基礎的公共需求、關乎社會公平正義，不僅是回應與響應人民群眾對美好生活向往的需求期待，也是國家治理體系現代化的重要組成部分。黨的二十大報告提出“必須堅持人民至上”“站穩人民立場、把握人民愿望、尊重人民創造、集中人民智慧”的價值立場，因此，以人民為中心、人民立場與人民至上成為實現基本公共服務均等化的基本價值歸宿。從制度體系來看，基本公共服務均等化歷經制度基本成型、全面深化改革、均衡協同發展、高質量發展等階段，以人民為中心建構多元協同供給體系、保障體系、運行體系與質量監管體系等整體性制度，致力于解決“是否所需、是否充足、是否便捷、是否均衡”等供給難題。從治理效能來看，基本公共服務均等化依賴于制度供給、制度執行與多元共治，以協同化、智慧化與全周期為導向，提升供給效能、效力與優質共享能力，進一步追求基本公共服務均等化帶來人民群眾獲得感與滿意度全面提升的治理效能。“價值—制度—效能”這一內在邏輯框架，相互支撐、相互嵌入、相互轉化，構成了基本公共服務實現均等化“中國之治”的本土規律與特色路徑。

二、新時代基本公共服務均等化發展的政策演進

黨的十八大以來，在推動基本公共服務均等化與服務型政府建設、社會建設有機聯系的基礎上，注重“健全基本公共服務體系”，將基本公共服務均等化納入國家治理領域，在推進國家治理體系和治理能力現代化框架下實現公共服務供給方式創新、體制改革、機制優化和能力提升，加快推進基本公共服務均等化的全面深化改革、均衡協同發展與高質量發展。

（一）以民生需求為價值導向推進基本公共服務均等化全面深化改革

從2012年至2015年這一時期，以“解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題”為價值追求，從改革方向、頂層規劃、實踐指向等方面層層遞進，來推動基本公共服務均等化的全面深化改革。從改革方向來看，2012年，黨的十八大報告首次提出“到2020年基本公共服務均等化總體實現”［26］，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，明確了全面深化改革的方向。從頂層規劃來看，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》作為國家首部基本公共服務規劃落地，提出“基本公共服務是由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務”，“把基本公共服務制度作為公共產品向全民提供”［27］，重點是建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，提出基本公共服務的服務范圍、服務對象、保障標準、支出責任和覆蓋水平等內容，從而明確“基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是機會均等，而不是簡單的平均化和無差異化”。這標志著均等化從基本理念轉化為具體可操作的政策措施，各地紛紛出臺相應實施計劃，細分具體項目與任務，明確相關落實責任單位，推動基本公共服務均等化扎實落地。

從實踐指向來看，2013年黨的十八屆三中全會提出“推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化”［28］，要以民生為切入點，以公平可及、群眾滿意、優質均衡為目標，重點聚焦于基本公共服務的可及性、滿意度與優質均衡。2015年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出要以保障和改善民生為切入點，增強基本公共服務供給的及時性、有效性、多樣性和共享共建水平，以此推動基本公共服務均等化。“增加公共服務供給，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，提高公共服務共建能力和共享水平”，“健全城鄉發展一體化體制機制，推進城鄉要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化”［29］，發揮基本公共服務均等在區域協調發展、城鄉協調發展、貧困地區脫貧中的重要作用。

（二）以增加制度供給促進基本公共服務均衡協同發展

“十二五”時期，盡管初步建立起基本公共服務體系，但發展不平衡不充分問題仍未破題，因此2016年至2019年這一時期，基本公共服務均等化的核心指向是以制度供給要素促進均衡協同發展，注重國家層面基本公共服務清單制度、標準體系、財權事權分擔制度、預算績效管理與質量標準等健全與完善。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中指出，要健全國家基本公共服務制度，完善服務項目和基本標準，強化公共資源的投入保障，提高共建能力和共享水平；建立國家基本公共服務清單制度，創新公共服務提供方式，讓人民群眾享受高效便捷優質服務，實現全體人民邁入全面小康社會。2017年國家《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》根據“到2020年基本公共服務均等化總體實現”目標［30］，將“十三五”基本公共服務建設任務聚焦于均等化與均衡化，按照公共性、普惠性、均等化目標進一步完善基本公共服務項目和基本標準，提高共建水平和共享能力。黨的十九大進一步提出“履行好政府再分配調節職能，加快推進基本公共服務均等化”［31］，到2035年基本公共服務均等化基本實現，助推全體人民邁向共同富裕。

隨著均等化范圍、重點任務與目標的明晰，如何進一步完善標準化體系、相應的財權事權分擔方式與績效管理成為均等化發展的重要議題。為此，2018年1月印發的《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》科學界定了中央與地方權責，確定基本公共服務領域共同財政事權范圍，規范中央與地方支出責任的分擔方式。十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中強調要完善公共服務管理體制，“健全公共服務體系，推進基本公共服務均等化、普惠化、便捷化，推進城鄉區域基本公共服務制度統一”［32］。針對公共服務領域出現的“重數量、輕質量”問題，2018年9月中共中央、國務院印發的《關于全面實施預算績效管理的意見》指出，全面實施預算績效管理是提升公共服務質量的重大舉措。2018年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》中強調以標準化促進基本公共服務均等化、普惠化和便捷化。“力爭到2025年，基本公共服務標準化理念融入政府治理，標準化手段得到普及應用，系統完善、層次分明、銜接配套、科學適用的基本公共服務標準體系全面建立；到2035年，基本公共服務均等化基本實現，現代化水平不斷提升”［33］。十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出“健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民”［34］，以制度建構、制度運轉、制度創新推動基本公共服務實現均等化。

（三）以治理效能驅動基本公共服務均等化高質量發展

當前經濟發展已由高速增長邁向高質量發展階段，以治理效能推進基本公共服務均等化高質量發展更加迫切。2020年，我國GDP總量突破100萬億元人民幣，人均GDP超過一萬美元，進入中等偏上收入國家行列，居民恩格爾系數為28.2%，已在聯合國設定的20%～30%富足標準內，這預示著我國正由小康邁向富裕階段。但收入基尼系數為0.465，表明社會發展出現明顯分化，貧富差距拉大［35］。這對推動基本公共服務均等化從數量均等向可及性和質量均等化發展提出新要求。十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“十四五”時期“基本公共服務均等化水平明顯提高”，到2035年“人均國內生產總值達到中等發達國家水平，中等收入群體擴大，基本公共服務實現均等化，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小”［36］，其核心是推進基本公共服務均等化的高質量發展。“十四五”規劃《綱要》提出健全國家公共服務制度體系，加快補齊基本公共服務短板，著力增強非基本公共服務弱項，努力提升公共服務質量和水平。黨的二十大報告在“增進民生福祉，提高人民生活品質”主題下，鮮明提出“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕”。

以高質量發展理念為引領，《“十四五”公共服務規劃》提出“健全完善公共服務體系，推動公共服務高質量發展，增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感”［37］。在基本公共服務標準體系建設上，對義務教育、就業社保、醫療衛生、養老服務、住房保障等重點領域，提出采取針對性更強、覆蓋面更廣、作用更直接、效果更明顯的舉措，促進公共服務資源向基層延伸、向農村覆蓋、向邊遠地區和生活困難群眾傾斜，加快補齊短板弱項，縮小區域、城鄉、人群之間差距。“十四五”時期人民群眾公共服務需求呈現多樣化多層次特點，緊緊圍繞國家治理體系與治理能力現代化，統籌考慮基本公共服務、非基本公共服務、生活服務，使三者有機銜接又各有側重，分類提出發展重點和政策舉措。同年4月國家發改委等21個部門發布《國家基本公共服務標準（2021年版）》，以服務對象作為分類標準，規定了國家基本公共服務具體保障范圍和質量要求，明確每五年動態調整高質量發展標準，扎實推動公共服務高質量發展。

綜上所述，從《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》（2012年）到《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》及《“十三五”國家基本公共服務清單》（2017年），再到《“十四五”公共服務規劃》及《國家基本公共服務標準（2021年版）》，相繼明確了基本公共服務均等化的目標、范圍、標準體系、質量要求和主要任務，并深入開展了一系列探索實踐，以“價值—制度—效能”三維架構推動了均等化由全面深化改革與均衡協同發展，逐步邁向高質量發展階段。

三、新時代基本公共服務均等化發展取得的重要成就與發展理路

新時代基本公共服務均等化在價值實現、制度體系完善、水平提升與效能彰顯等方面取得了重大進展，探索形成了“價值—制度—效能”三個維度的整體性治理經驗。

（一）新時代基本公共服務均等化發展取得的重要成就

1.基本公共服務均等化思想價值強化實化

基本公共服務均等化思想與“社會大同”“兼愛天下”“不患寡而患不均”的傳統文化一脈相承，其價值取向不僅在于消除貧困、改善民生，讓改革發展成果更多更公平惠及人民，還在于促進機會平等、縮小貧富差距、實現社會公平正義和共同富裕。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持“以人民為中心”理念，提出實現均等化的目標要求，從人民群眾最直接最現實最迫切的利益出發，建立和完善基本公共服務制度，聚焦區域差距、城鄉差距和群體差距，以就業、教育、社保、醫療、住房等具體公共服務為重點，將公共財政政策轉向為全體人民提供均等化基本公共服務上，合理劃定政府間事權與財政支出范圍，不斷把均等化思想具體化。

與此同時，基本公共服務均等化內涵不斷豐富，與全面建成小康社會、實現共同富裕融為一體，推動城鄉與區域基本公共服務一體化，縮小不同群體之間的相對差距，增進民生福祉。黨的十八大以來，平均每年1000多萬人口脫貧，提前十年實現了《聯合國2030年可持續發展議程》的減貧目標；城鄉、區域與不同群體居民收入持續縮小，特別是城鄉居民收入比近十年持續下降，從2.99下降到2.56；到2020年，全國社保卡持卡人數13.35億人，占全國人口的95%；全國城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險參保人數9.98億人，參保率達到90%；基本醫療保險人數13.6億人，參保率達95%［38］。基本公共服務均等化程度不斷提高，形成了世界上人口最多的中等收入群體［39］。

2.基本公共服務均等化制度體系日益完善

我國基本公共服務均等化的持續推進，很大程度上源于一系列合理有效的制度安排。除了自然地理因素外，導致地區之間、城鄉之間、群體之間基本公共服務非均等化的主要根源在于制度設計不合理或體制設計缺位。“實現基本公共服務均等化，關鍵在于強化政府責任，加快制度創新，逐步建立起適合我國國情的公共服務體制”［40］。

基本公共服務體制機制與法制是均等化制度的核心內容，其中體制涉及戰略規劃、供給標準、供給權責分工與事權財權匹配等一系列制度安排；而機制則與需求收集、服務供給、服務評價的質量管理過程緊密相關，包括需求機制、供給機制與監督機制；法制則是保障體系有效運作的堅實基礎，保障公民享有基本公共服務權利。從均等化發展歷程可以看出，國家基本公共服務的三部規劃、標準體系的指導意見、財政事權與支出責任的改革方案等陸續推行，不斷完善基本公共服務體制；在運行機制方面，針對義務教育、養老保險、醫療救助等出臺專門的政策文件，并在資金保障、供給方式創新、政府購買服務、質量管理行動方案等方面推出一系列制度性文件；在法制方面，除《教育法》外，2013年開始實施的《老年人保障法》拓展了均等化的法治效力，保障公民享有基本公共服務權利。

新時代基本公共服務均等化被納入國家治理現代化發展議題，均等化運行機制與治理機制不斷完善。構建現代財政機制、加大均等化財政支持力度、完善轉移支付制度設計、動態監測公共服務投入資金使用成效，這一系列改革構成了均等化實現機制的核心。此外，優化均等化運行機制成為提升人民群眾獲得感的關鍵，包括動態調整范圍與邊界，適時關注均等化水平與人民群眾獲得感之間的變化，改善均等化治理水平。同時“建立基本公共服務均等化評價指標體系”被作為重要的改革舉措。《關于推動高質量發展的意見》中明確提出“基本公共服務滿意度指標”是衡量高質量發展的核心指標之一，均等化實現程度是“建立城鄉區域協調發展指標”和“建立健全共享發展指標等分領域指標”的重要內容［41］。

3.基本公共服務均等化水平提升與效能彰顯

通過數據分析基本公共服務均等化的實踐進路，可以較為直觀地呈現近二十年，特別是十八大以來基本公共服務均等化水平提升趨勢。選取2000～2020年間我國31個省（自治區、直轄市）級行政區域的基本公共服務發展歷時數據①，構建指標體系，運用熵權TOPSIS方法計算變異系數，以變異系數數值變化來對基本公共服務均等化變動情況進行定量分析②，結果發現：

第一，基本公共服務省域間總體差距不斷縮小。從指標體系的權重大小本身可以直接反映各項基本公共服務的差異情況，指標權重大則意味著該項服務水平差距顯著，以此判斷其均等化程度高低。如表1所示，指標體系包含基礎教育、醫療衛生、養老服務、居住改善、社會保障、勞動就業、文體水平、基礎設施、環境保護等九個一級指標，三十個二級指標。從一級指標的權重來看，養老服務、居住改善、文體水平和基礎教育等方面均等化程度提升明顯，相比較而言， 醫療衛生、社會保障、環境保護和基礎設施等均等化發展略有滯后。

再以基礎教育、醫療衛生、社會保障、勞動就業和基礎設施等核心公共服務均等化的二十年發展態勢為視角，如下圖2所示，根據2000～2020年變化趨勢，可以看出社會保障的均等化水平最高；而醫療衛生的均等化在2011年后提升明顯；基礎教育均等化水平提升最為明顯，由2004年最高值降低到2020年最低值；勞動就業與基礎設施的均等化水平總體較低，但也呈現逐步提升趨勢。

第二，聚焦十八大以來基本公共服務均等化發展狀況，如圖3所示，社會保障的均等化水平最高，2016年之后略有波動，但總體上高于其他領域；基礎教育、醫療衛生、勞動就業、基礎設施和環境保護的均等化水平穩步提升，基礎教育和勞動就業均等化水平提升最為顯著，相比較而言醫療衛生和環境保護的均等化水平緩慢。社會保障作為基本公共服務均等化的核心，十八大以來隨著覆蓋范圍擴大和待遇水平穩步提升［42］，對均等化程度正向影響顯著。可見，近二十年基本公共服務均等化程度不斷提高，近十年均等化成就最為顯著，這與黨中央高度重視、基本公共服務均等化體制機制完善緊密相關。

第三，基本公共服務的不均等化程度持續下降。通過各指標“最大差異值”的變化來分析不均衡程度，該值越大表明越不均衡。如圖4所示，二十年間基本公共服務的“最大差異值”持續穩步下降，黨的十八大以來下降最為明顯。從各領域來看，社會保障和基礎設施的不均衡程度改善顯著，黨的十八大以來達到歷史低點區間；環境保護呈現振蕩變化；醫療衛生與基礎教育的不均衡水平依然較高，二十年間兩項指標改善較為有限。進一步聚焦十八大以來的發展趨勢，如圖5所示，總體上2010～2019年基本公共服務均等化水平持續改善，與上文分析提出的2016～2020年處于均衡協同發展階段相一致。近十年間，社會保障、基礎設施和勞動就業的不均衡狀況改善顯著，接著依次是環境保護、基礎教育和醫療衛生。

綜上可見，基本公共服務均等化整體水平不斷提升，黨的十八大以來均等化發展程度最為顯著，其中與人民群眾最關心最直接最現實利益相關的社會保障、勞動就業、基礎教育、醫療衛生和基礎設施等均等化程度持續改善。新時代以習近平同志為核心的黨中央不斷順應人民群眾的愿望和期待，更加注重均衡性轉移支付與均等化感知水平提升，構建普惠均衡的公共服務體系，提高服務質量，不斷提升獲得感和滿意度，均等化的治理效能得以彰顯。

（二）基本公共服務均等化的發展理路

習近平新時代中國特色社會主義思想對基本公共服務均等化事業具有奠基性價值與指導性作用［43］。基本公共服務實現均等化實質上是植根于現實國情，遵循中國特色社會主義制度蘊含的深層機理，并不斷適應經濟社會發展環境與國家戰略轉換，積極探尋人民中心價值意蘊、制度建構與效能提升的現代化發展之路。

1.堅持黨的全面領導，系統規劃全面推進基本公共服務均等化

堅持黨的全面領導、總攬全局、協調各方的核心作用，并基于中國現實與發展水平制定階段性發展規劃，“從無到有、由有到優，從部分領域試點到全面推進，從注重服務數量到注重服務質量”［44］，全面推進基本公共服務均等化。中國特色的基本公共服務是“建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務”；中國特色的基本公共服務體系是“指由基本公共服務范圍和標準、資源配置、管理運行、供給方式以及績效評價所構成的系統性、整體性制度安排”；中國特色的基本公共服務均等化是“指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化”［45］。可見，基本公共服務均等化的本質內涵是黨立足現實國情建設的一整套制度體系。“基本”與“大致均等”具有典型建構特征，服務內容和范圍既受制于經濟社會條件的影響，又兼具邊界開放與適時演化的特性，其均等化呈現從總體實現到基本實現再到實現的階段性發展，蘊含著中國獨有的政策特色，彰顯了人口規模巨大的中國式基本公共服務均等化發展的本土規律。

2.以人民為中心，建構基本公共服務均等化制度體系

我國推進基本公共服務均等化歷程，是堅持以人民為中心的發展理念，不斷解決人民群眾最直接最現實最迫切的問題，回應人民群眾期盼的歷史過程。“人民”兩字具有基礎性、根本性的地位和作用。黨的十八大以來，以人民群眾所需所盼為導向推行基本公共清單制度，這既是國家推進治理體系與治理能力現代化建設的重要制度創新，也是基本公共服務全面深化改革的重要制度保障。

首先，以清單形式落實基本公共服務均等化。基本公共服務清單涵蓋八個領域八十一項服務內容、指導標準、支出責任和牽頭責任部門。清單是各級政府最應優先保障的內容，既利于政府履行基本公共服務職責，也利于引導群眾福利預期，通過服務清單細化，提出基本公共服務的覆蓋面、供給水平和質量標準，使民眾實實在在獲益，提升獲得感。其次，以清單明確基本公共服務國家標準，對于發展落后區域，實質是提升當地發展指標，以此促進區域和城鄉基本公共服務均等化。最后，探索法治保障路徑，清單服務項目均源自相關領域的法律法規，形成了穩定的資金保障渠道。此外對服務對象、內容與標準、支出責任與主責單位等要件進行標準規范，以上都極大地促進基本公共服務制度化、法治化發展。

3.以權責統一的行政效能為基礎，創新基本公共服務均等化運行機制

黨的十八大以來，不斷探索基本公共服務均等化的標準化、市場化、社會化與智能化機制，促使均等化制度體系的治理效能得以彰顯。

一方面確立標準化機制。推行國家基本公共服務標準是實現均等化的基本路徑，明確全體公民能夠公平可及地享受何種水平的基本公共服務［46］。“以標準化手段優化資源配置、規范服務流程、提升服務質量、明確權責關系、創新治理方式，確保基本公共服務覆蓋全面、兜住底線、均等享受，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”［47］。其一，建立基本公共服務質量標準體系，并將公共服務支出情況作為各地方高質量發展的重要衡量指標。《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》中提出構建涵蓋國家、行業、地方和基層服務機構四個層面的標準體系，規定了幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶以及優軍服務保障、文體服務保障等九個方面保障范圍和質量要求，并進一步明確具體舉措和重點任務。《國家基本公共服務標準（2021年版）》明確“已有國家統一標準的基本公共服務項目，各地區要按照不低于國家標準執行，而對于暫無國家統一標準的服務項目，各地區要按照國家有關要求和本地區實際情況明確相關標準，納入本地區具體實施標準”。其二，合理劃分財權事權與支出責任。分別出臺基本公共服務領域、醫療衛生領域和教育改革領域的《中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，明確政府兜底職能與央地支出責任劃分，制定中央與地方共同財政事權的國家基礎標準。其三，創新標準實施機制。通過標準信息公開共享，推行標準實施監測預警、水平動態有序調整和結果反饋等機制，以政府購買公共服務形式創新試點示范。這些做法既有利于保障和改善基本民生，也有利于均等化制度的集成化。

另一方面，以市場化、社會化與智能化建構中國特色多主體協同供給格局。黨的十八大以來，更加注重引入市場化和社會化機制，推廣政府和社會資本合作模式、引入社會組織與志愿服務，構建多主體協同供給格局。2012年民政部和財政部聯合發布《關于政府購買社會工作服務的指導意見》，2013年國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，有力推動了政府購買社會組織公共服務創新，吸納更多主體參與供給，滿足人民群眾多元化公共服務需求。2014年的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，進一步鼓勵和引導社會投資基礎設施和公共服務項目，整合社會資源，增強供給能力，促進公民參與提升公共服務的供給質量和服務效果。

此外，依托新興信息企業的技術優勢，構建基本公共服務數據開發、儲存、使用和共享信息網絡平臺，促進供給智能化與精準化，以此推動均等化。以2019年5月31日上線試運行的“國家政務服務平臺”為例，以數據共享為支撐，一體化提供公共服務。利用新一代數字化技術優勢，推動基本公共服務資源在更大范圍內共享，實現不同地區居民實際享受的基本公共服務水平趨于大體一致［48］。

四、基本公共服務實現均等化的創新方向

面向高質量發展階段，基本公共服務發展不平衡不充分的問題仍較突出，與人民群眾的美好生活需求與期待尚有差距，推動公共服務高質量發展成為社會發展領域的新命題、新戰略［49］。基于均等化的歷史成就和中國實際，以“價值—制度—效能”為支撐，推動基本公共服務均等化邁向高質量發展、高效能治理與高品質民生，這既是適應社會主要矛盾發生根本性轉變的必然要求，也是增進民生福祉，“讓現代化建設成果更多公平惠及全體人民”［50］的重要途徑。

（一）凝聚共識，以全體人民共同富裕的中國式現代化為價值取向

黨的二十大報告進一步明確將“基本公共服務實現均等化”列為2035年遠景目標之一。中國式現代化的特征之一是“全體人民共同富裕的現代化”，即“堅持以人民為中心的發展思想，自覺主動解決地區差距、城鄉差距、收入分配差距，促進社會公平正義，逐步實現全體人民共同富裕，堅決防止兩極分化”［51］。“促進基本公共服務均等化”成為“扎實推動共同富裕”的六條路徑之一［52］。

從“十四五”乃至更長時期來看，基本公共服務均等化的戰略重點，仍要針對收入分配差距拉大趨勢尚未根本扭轉、相當規模的城鄉相對貧困人口和低收入人口等現實問題，從全面建成小康社會到基本實現社會主義現代化，再到全面建成社會主義現代化強國的長遠戰略安排，夯實基本公共服務均等化的基礎性地位。一是以扎實推動共同富裕為頂層驅動力。“富裕”與“共享”是戰略布局的重點，十八大以來取得的基本公共服務均等化成就取決于全面改革與制度創新，而如何更科學、更好地“共享”是其助推器；二是以縮小基本公共服務的城鄉、區域和群體三大差距為核心驅動力；三是以基本公共服務領域治理體系與治理能力現代化為行政驅動力，發揮法治引領和標準規范對推動基本公共服務均等化的重要作用［53］。

（二）植根本土，探索符合中國實際和特色的均等化高質量發展制度體系

習近720976e68804cac137862fc770970e79平總書記強調“高質量發展就是能夠很好地滿足人民日益增長的美好生活需要的發展”［54］。其本質內涵是以滿足人民日益增長的美好生活需求為目標，實現高效率、公平性與可持續的發展［55］。對于均等化高質量發展的基本要求是提高公共服務的質量和標準，更高要求是發展方式轉變與體制機制創新，形成與政治經濟社會發展需要相適應、相配套，與高效、公平和可持續發展目標相契合的體制政策環境。一方面要統籌推進不同領域、不同層次、不同類型基本公共服務多元化需求，更好地滿足人民群眾多層次、多樣性美好生活需要；另一方面是注重推動民生事業與社會事業系統集成協同高效，完善清單化與標準化動態調整機制，從而促使“服務供需更加匹配、資源配置更趨合理、供給主體更趨多元、服務內容更加豐富、供給競爭更加充分、服務方式更加便捷以及運行保障更加高效”［56］。

針對基本公共服務在城鄉、區域與群體間的不平衡不充分等突出問題，推動均等化高質量發展：一是體現在制度建構上，要加快城鄉基本公共服務制度一體化設計、一體化實施，推動城鄉基本公共服務供給內容與服務標準的統一銜接［57］，持續提升城鄉基本公共服務均等化、優質化水平；二是體現在制度運轉上，以均等化為目標，優化與農業轉移人口市民化掛鉤的轉移支付制度，完善橫向援助補償機制，進一步加大對貧困地區、民族地區、邊疆地區和特殊困難地區的財政投入，建立定向援助、對口支援、區域合作等長效機制，促進高質量協調發展；三是體現在制度創新上，建立農業轉移人口流出流入協調機制，完善大規模流動人口在常住地享有便捷化、均等化的公共服務體制機制，創新實現基本公共服務常住人口全覆蓋。

（三）共建共享，努力以人民為中心創造高品質民生的系統集成路徑

任何社會變革，都離不開人民的參與，離不開人民的智慧和力量。基本公共服務均等化的高質量發展是一項復雜性系統工程，要堅持人民立場和人民主體地位，努力以人民為中心，從人民群眾普遍關注、反映強烈，同時又在實踐中反復出現的問題背后查找體制機制弊端，找準均等化發展的著力點和突破口，以回應“人民期盼更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活”［58］的美好向往。著力促進教育、就業、醫療、社保、住房等方面基本公共服務的共建共享集成化路徑，讓人民在不斷共享改革發展成果中享有高品質民生。

一是聚焦基本公共服務差異化較大的領域，關注基本公共服務內部結構失衡問題，在強化投入的同時更加關注政策工具優化與改進，識別施策重點，補短板、強弱項，提質增效。勞動就業、醫療衛生和環境保護等方面是當前均等化相對薄弱環節，結合實際需求加大投入，探索將上述領域基本公共服務的達標程度納入當地政府考核體系，精準推進均等化發展。二是針對基礎教育領域仍存在一定的顯著差異問題，應繼續加大教育投入力度，以教育優先發展、促進教育公平和按需布局教育資源為出發點，辦好人民滿意的教育，驅動教育不斷向優質均衡的高質量方向發展。三是對于均等化程度較高的社會保障和基礎設施領域，面向老齡化程度不斷加深，以及暢通國內大循環發展格局的需要，適時提高服務標準，更好地回應新變化新要求。

（四）創新實踐，在解決重大現實問題中推進均等化的高效能治理

當前我國基本公共服務均等化水平穩步提高，質量和效能逐步彰顯。面向人民美好生活向往與高品質服務需求，均等化面臨著均衡可及供給與服務質量優化的雙重考驗。這既要保障兜底的基本公共服務實現全覆蓋，使民生成果惠及每一個人，強化人民獲得感，同時又要追求基本公共服務的品質化，兼顧人民對服務便捷可及、敏捷與個性化新需求，提升人民獲得感、幸福感、安全感和滿意度［59］。基本公共服務均等化并不意味著低質量的公共服務，在保證數量的同時，更應強調高質量；在供給普惠的同時，更應注重精細化；在實現供給標準化的同時，更要注重人性化和個性化，實現“人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”發展目標。

如何將均等化已有的制度優勢轉換為治理效能，成為高質量發展的重要實踐命題。高效能治理作為均等化高質量發展的重要牽引力，有助于帶動基本公共服務領域新一輪制度創新、機制變革與工具優化。以“精細化管理”“精準化治理”“全周期管理”“全面治理”為抓手，把涉及人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，包括社會保障、收入分配、醫療衛生、教育等方面的制度建設轉化為治理效能。高效能治理的動力源于新一代信息技術的快速發展，大數據、物聯網、5G、云計算、人工智能與區塊鏈技術在公共服務領域廣泛應用，比如政務服務“一網通辦”應用已彰顯高效、便捷、一體化公共服務的顯著優勢，大力提高了公共服務便利共享水平與均等化水平。尤其在應對新冠肺炎疫情方面，數字化信息技術的廣泛應用能高效捕捉風險，研判公共服務體系是否足夠敏捷、具備韌性，能否化解矛盾，從而進一步協整公共服務需求，協同供給便利化、智能化、人性化與共享性服務。“互聯網+公共服務”的新技術賦能，有助于進一步提升公共服務需求的識別能力與測算水平［60］，推動線上線下融合互動，支持高水平公共服務機構對接基層、邊遠和欠發達地區，為人民群眾提供更加智能、更加便捷、更加優質的公共服務［61］，以公共服務數字化改革為突破口，聚焦人民關切的實際問題，開啟新一輪均等化全面深化改革的新征程。

注釋：

①相關指標數據來自中國統計年鑒（2001-2021年）、各省（自治區、直轄市）統計年鑒數據（2001-2021年）、《中國衛生健康統計年鑒2001-2021年》。

②對于基本公共服務均等化水平評價的指標體系，定量分析的具體公式與應用方法部分內容，請參見張曉杰.快速城市化過程中基本公共服務均等化研究［M］.上海三聯書店，2013.12：49-153.

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The Development Logic and Innovation Direction of

Achieving Equalization of Basic Public Services in the New Era：

Based on the Analytical Framework of Value-Institution-Effectiveness

Zhang Xiaojie / Wang Guixin / Li Anqi

Abstract： The equalization of basic public services is an important goal of Chinese-style modernization and development and national governance， and also highlights the local attributes of “China’s governance”. In-depth research on its value orientation， policy development， promotion logic and development trend will help to objectively grasp the effectiveness of the reforms and the real problems， and clarify the direction and focus of the deepening of the reforms.Based on the analytical framework of “value-system-efficacy”， this paper systematically elaborates on the policy evolution of the equalization of basic public services in the new era， from deepening the comprehensive reform of equalization oriented by the value of people’s livelihood needs to promoting balanced and synergistic development by increasing the supply of the system， and then moving towards governance effectiveness-driven reform. It will then move towards the stage of high-quality development of equalization driven by governance effectiveness. The equalization of basic public services has made important achievements in the realization of value， improvement of the institutional system，enhancement of the level and demonstration of effectiveness，forming the holistic governance experience and characteristics of value-institution-efficacy. Facing the requirements of high-quality development， the direction of innovation should focus on high-quality development， high-efficiency governance and high-quality people’s livelihood， and explore the modernized development path of equalization of basic public services with Chinese characteristics through consensus-building， rooting in the local community， sharing and innovation.

Keywords： Equalization of Basic Public Services; Development Logic; Innovation Direction

（責任編輯 矯海霞）