差序同構：中國政府縱向職責體系的結構形態

摘 要：科學完善的縱向政府職責體系是構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系的重要支撐。中國政府縱向職責體系從外觀上看是“上下一般粗”的形態。事實上，經過歷次職能轉變、職責優化和政府機構改革，縱向政府職責體系開始呈現“差序同構”特征。漸次形成的職責體系圈層網絡，中央政府位于圈層中心位置，其職責要求作為原則性規則為地方政府所遵循，即“同構性”；不同于政府職責范圍自上而下逐漸遞減，地方政府履事責任的清晰度與行政鏈條長短呈正比，即“差序性”?？v向政府職責差序同構形態有利于確保黨和國家大政方針上下貫通、實現有限資源有效整合、滿足人民群眾利益訴求。

關鍵詞：政府職責；職責同構；差序同構；條塊關系；基層減負

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2024）05-030-（13）

本文系國家社會科學基金一般項目“推進基層政府減負的機制和路徑研究”（20BZZ038）、國家社會科學基金重大項目“縣鄉治理現代化的制度架構與運行機制研究”（23&ZD139）的階段性成果。

收稿日期：2024-06-04

作者簡介：黃洪凱 男（1996— ）華中師范大學中國農村研究院 政治科學高等研究院博士研究生

周振超 男（1975— ）西南政法大學政治與公共管理學院院長 城市治理與發展研究院執行院長教授 博士生導師

一、問題的提出

近年來，黨和國家持續聚焦政府職責體系優化，始終將其視作深化行政體制改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵舉措。從黨的十七大報告首次提出“健全政府職責體系”，到黨的十九屆四中全會將“優化政府職責體系”確立為“構建職責明確、依法行政的政府治理體系”的實現舉措，再到黨的二十大報告進一步提出要“轉變政府職能，優化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力”。政府職責體系、職能配置和機構設置不斷優化完善，政府行政效率顯著提升。然而，現實與中央提出的“構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系”的目標相比還有一定的差距。基于此，學術界和實務界展開了深入分析和實踐研究，以期解決政府職責模糊、權責不清、條塊分割等問題。

已有研究取得了豐碩的成果，為推動政府職責體系不斷完善提供了理論準備和路徑思考。相對而言，既有成果對政府職責體系現存問題和優化路徑的討論較為豐富，對政府職責體系應然邏輯的分析較多，缺少“是什么”這一實然邏輯的討論。在分析縱向政府職責體系存在的問題時，多數學者都會提到條塊分割、事權劃分不清、權責配置不均等內容，提出要理順條塊關系、合理劃分事權、打破職責同構等對策。打破傳統的機制結構容易，難點在于用何種新的結構體制來代替類似職責同構的結構形態，對這一關鍵問題的討論較少，已有研究仍具有較大研究空間。

本研究聚焦縱向政府職責體系，嘗試通過歸納中國政府縱向職責體系的結構特征，回答兩個關鍵問題：為什么職責同構形態能夠長期存在？中國政府縱向職責體系是簡單的上下一般粗嗎，如何深化和細化職責同構的已有概括和提煉？

二、文獻綜述

政府職責體系是學界關注的一個重要議題。已有研究圍繞關系、過程、特征等研究視角，探究優化政府職責體系的路徑思考，取得了豐碩的成果。

（一）縱向政府間關系的研究視角

從國家結構形式出發，一些學者將單一制與聯邦制的本質特征、內涵外延及兩種國家結構之間的聯系和區別進行分析，探討單一制國家結構下，縱向政府之間權力的集分關系?；趪鴥日g關系的視角，通過剖析中國地方各級政府及其部門之間的關系結構，有學者將中央政府與地方政府的關系視作國內政府間關系的中軸，認為央地關系直接決定縱向政府間關系的結構格局［1］REF_Ref171157910＼r＼h＼*MERGEFORMAT。另有學者側重縱向政府間職責和職能的研究，通過對政府職責優化和職能轉變的歷時性分析，強化服務型政府概念下政府職責的結構性導向，以期形成對縱向政府職責體系的價值把握［2］REF_Ref171157916＼r＼h＼*MERGEFORMAT。同時，有學者關注到數字技術迭代升級所釋放的強大能量對治理結構重塑和縱向政府職責體系完善的推動作用，利用數字技術能夠精準定位政府職責，刻畫政府過程。政府可以借助數字手段在數智化場景中明確履責主體，實現數字歸責［3］REF_Ref171157922＼r＼h＼*MERGEFORMAT，通過數字嵌入實現技術賦能與技術賦權［4］REF_Ref171157927＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

（二）政府職責轉變過程的研究視角

對于基層政府而言，有時只重視宏觀管理和經濟手段，忽視了行政行為中的微觀管理、具體服務和行政手段，基層政府改革存在忽略屬地特性而盲目附和上級政府的傾向［5］REF_Ref171157932＼r＼h＼*MERGEFORMAT。因此，政府職責轉變的內涵要延伸到政府履職盡責的具體方式和政府角色上，而并非對應該管什么或不該管什么的簡單規定［6］REF_Ref171157939＼r＼h＼*MERGEFORMAT。通過對全能政府與有限政府、有為政府與有效市場的關系分析，探究縱向政府職責體系的外部生態，發現縱向政府職能優化和職責體系調整的過程就是妥善處理政府、市場和社會有機互動的關系過程［7］REF_Ref171157946＼r＼h＼*MERGEFORMAT。還有學者聚焦基層鄉鎮政府職責，認為鄉政村治的板塊治理結構已經難以解釋新時代鄉村治理的現實樣態［8］REF_Ref171157953＼r＼h＼*MERGEFORMAT，基層政府職責面臨縱向延伸和橫向擴展［9］REF_Ref171157958＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

（三）縱向政府職責體系特征的研究視角

“職責同構”是中國縱向政府間職責體系的總特征［10］REF_Ref171157964＼r＼h＼*MERGEFORMAT。縱向政府之間并非簡單“命令-服從”的單一線性關系。通過職能轉變、職責調適、歷次政府機構改革和行政體制的不斷變革，政府組織體系逐漸走向成熟。然而，政府組織體系優化構建的復雜性與不確定性并存，是一個十分漫長而非一蹴而就的過程。職責同構是起點，但職責異構不會是目標?；诖?，有學者提出“職責旋構”［11］REF_Ref171157971＼r＼h＼*MERGEFORMAT“職責序構”［12］REF_Ref171157975＼r＼h＼*MERGEFORMAT“嵌套型異構”［13］REF_Ref171157981＼r＼h＼*MERGEFORMAT等概念，為中國政府縱向職責體系的演進提供思考。

（四）優化縱向政府職責體系的研究視角

中國在政府職責橫向劃分上已經取得很大進展，但在縱向劃分上缺少實質性變革成果［14］REF_Ref171157991＼r＼h＼*MERGEFORMAT。基于此，健全縱向政府職責體系的著力點在政府職能的調整，包括適度下放和調適性整合，具體可以從合理劃分政府間管理權限［15］REF_Ref171157996＼r＼h＼*MERGEFORMAT、實行政府權責清單制度［16］REF_Ref171158002＼r＼h＼*MERGEFORMAT等路徑展開。也有學者堅持整體性政府思維［17］REF_Ref171158008＼r＼h＼*MERGEFORMAT，探索政府職責系統嵌套的理論框架，主張通過職責聚類和清理實現科學確權和統籌協同［18］REF_Ref171158014＼r＼h＼*MERGEFORMAT，通過條塊關系協作互嵌［19］REF_Ref171158018＼r＼h＼*MERGEFORMAT，形成各級政府“協商-合作”的伙伴關系［20］REF_Ref171158025＼r＼h＼*MERGEFORMAT，進而構建縱向政府間科學合理的職責體系。政府機構改革是優化縱向政府職責體系的最直接方式，通過政府機構改革，賦予地方各級政府對職能機構設置必要的自主權［21］REF_Ref171158039＼r＼h＼*MERGEFORMAT，通過改革政府機構可以實現政府功能優化和職責重構［22］REF_Ref171158049＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

已有研究視角豐富、成果豐碩，限于篇幅難以窮盡?？v向政府職責體系伴隨社會經濟發展和政府機構改革而不斷完善。既有研究中，對中國政府縱向職責體系特征發展形態的探究較少。事實上，在職責同構、條塊分割的縱向政府間關系結構中，嘗試尋求不同層級政府職責合理的設置路徑是比較困難的。鑒于此，本研究基于關系和內容視角，探索縱向政府職責體系的結構形態，提出“差序同構”概念以期理解政府間關系及條塊關系，回答“職責同構”為什么能長期存在，解釋“職責同構”特征仍具有較強解釋力和生命力這一關鍵問題。

三、關系中的縱向政府職責體系：差序同構的結構支撐

“關系”在歷時維度影響縱向政府職責體系的建構是研究縱向政府職責體系的邏輯起點。在結構層面，關系是一種具有本土特性的交互形態和交往實踐；在問題意識層面，關系不僅是一個結構事實，還會在交互中產生系列問題。解釋問題需要從產生問題的源流著手，探究中國政府縱向職責體系的結構特征需要剖析和厘清內在的各種關系結構。

（一）職責-職能關系中的政府治理過程

明確政府職責和政府職能的內涵外延是討論縱向政府職責體系結構特征的基本前提。

1.政府職責體系建設以政府職能優化為抓手

“國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責”［23］，“履行組織、宣傳、凝聚、服務群眾職責”［24］REF_Ref171158067＼r＼h＼*MERGEFORMAT。根據黨和國家出臺的這些文件中關于政府職責的表述可以發現，政府職責是政府必須履行的基本義務，屬于政府職能中具有較強的可操作性，能夠橫向分解、縱向劃分，是比較“實”的部分［25］REF_Ref171158076＼r＼h。

完善政府職責配置是優化政府職責體系的基礎。政府職責體系是一個綜合性概念，是在遵循職責法定原則下，整個政府系統為了高效提供公共產品和公共服務，實現各級政府及部門之間的相互聯系和制約，完成促進國家政治、經濟、社會發展等目標，按照整體和部分之間的內在邏輯，在各級政府之間建立的權責關系系統和行政運行體系。從內容上看，政府職責體系是每個層級政府和條線部門必須完成的任務事項的總和，包括橫向和縱向職責體系兩個方面。

優化政府職責體系需要以轉變政府職能為切入口。政府職責體系建設關系國家治理體系和治理能力現代化，轉變政府職能和優化政府職責體系是中國政治體制改革的關鍵要素。政府職責是一個具象化概念，是基于職位、職務所要求的必須承擔的職能和履行的責任，體現權力和責任的統一。例如，在《推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中，將完善政府各項職能作為優化政府職責體系的具體內容。黨和國家聚焦社會經濟發展，為推進政府更好履職盡責，始終高度重視政府職責體系構建問題，通過政府機構改革、人事制度調整等系列措施完善政府職責體系。因此，提高政府行政效能，一般將“轉變政府職能、優化政府職責體系和組織結構”放在一起進行表述。

2.政府職能通過政府職責以具體解釋和實現

政府職能是國家機構活動的基本方向和主要方面，解決的是國家和政府應該做什么和不應該做什么的問題。政府職能從基本面上規定著政府機構、體制和過程等的總體設計。政府職能可以具體劃分為“功能”和“職責”兩個層次［26］REF_Ref171158102＼r＼h＼*MERGEFORMAT。“完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能”［27］REF_Ref171158108＼r＼h＼*MERGEFORMAT，“支持群團組織承擔公共服務職能”［28］REF_Ref171158113＼r＼h＼*MERGEFORMAT，這些是對政府職能的原則性表述。政府職能內涵豐富且復雜，但不是一個“筐”，不能將有關國家機器的一切活動，包括功能、職責等都解釋為政府職能［29］REF_Ref171158117＼r＼h＼*MERGEFORMAT。

政府職能是一個宏觀抽象的概念，也是一個包括政治職能、經濟職能、文化職能、生態職能等在內系統完整的體系，是憑借制度化權力，對各種社會關系進行調控，實現某一目標的活動。政府職能本身是一個歷史范疇。在不同歷史階段，政府職能的具體內容會伴隨社會發展而呈現較大差異。在實踐層面，政府職能轉變的關鍵就在于對政府職責體系和組織結構的優化。一般而言，政府職能規定著政府行動的基本方向、作用方式和主要任務。政府職能是宏觀層面的原則性闡釋，需要通過政府職責設置以具體解釋和實現，即抽象的職能需要通過具體的職責表現出來，履行職責是職能發揮的重要保障。

（二）差序-同構關系中的政府職責體系

1.“差序”：縱向政府間職責的差等次序

“差序”分析具有洞見啟發性。“差序”概念源自費孝通總結中國傳統社會結構特性所提出的“差序格局”，學界對這一概念進行了理論探源與詮釋、內涵周延與拓展［30］REF_Ref171158127＼r＼h＼*MERGEFORMAT。若單純將這一概念固定于某一學科或領域的研究中進行分析，將難以體現和發揮差序格局這一立體多維結構的經典性和功能性［31］REF_Ref171158132＼r＼h＼*MERGEFORMAT。本研究無意就差序格局本身內容做過多探討，而是運用差序格局這一啟發性闡釋，提煉“差序”概念于縱向政府職責體系研究中，以期用本土話語解釋中國縱向政府職責體系的結構形態。

差序是有中心而非無序分散的狀態?！安钚颉卑ā安睢焙汀靶颉眱蓪觾群梢灾醒胝氊熞幏稙橹行牡木哂猩炜s彈性的“差”，與以科層體制為路徑的具有等級剛性的“序”，共同構成。位于差序構成的圈子基點或中心的內容十分重要，充當對整個圈子的支配作用，這個圈子范圍的大小會根據中心勢力的強弱動態變化［32］REF_Ref171158154＼r＼h＼*MERGEFORMAT。中央政府的職責規定不會因為縱向圈層的延伸而愈推愈薄，體系性的職責規定是一以貫之的。政府職責體系的差序性結構是以原則性職責為中心基點，以縱向科層體制為路徑，不斷向外擴展至不同層級政府職責的配置方式，在縱向政府關系之間形塑出基于政府職責配置的同心圓式向外擴展的結構特征。

差序是有異同而非全然對立的狀態。所謂差序，即有差等、有差異、有等級的次序，不同層級政府的職責規范蘊含著不同的內涵和外延。縱向政府職責體系差序性的基本內涵是指中央政府和地方各級政府職責之間存在著因關系距離遠近的不同，而有差異性的結構模式。政府部門職責要求的原則性內容是自上而下一以貫之的，然而在基層治理實踐中存在一定的張力。這種張力主要體現在原則性職責規范與屬地實踐有限資源之間。行政層級越高，越靠近職責圈層的中心點，政府履事責任越抽象。需要說明的是，行政架構是固定不變的，變的是為維護和鞏固行政架構而做的事情，因此各級政府職責是彼此聯系、相互嵌套，而非對立和界限分明的。

2.“同構”：縱向政府間職責的類同構造

“同構”概念是對中國政府縱向職責體系的客觀描述，體現了各級政府在職責配置、職能安排和機構設置上存在類同的結構形態。各級政府都在管理大體相同的事務，然而同構不等于相同，政府間職責的同構特征并非縱向各級政府部門不失毫厘的如法炮制。地方各級政府表象上共同參與某一事項的治理實踐，實質上是以自身需要承擔的具體職責為基礎劃分一定的區別，每一層級的政府及其職能部門并非上一級政府的簡單摹刻或翻版。

縱向政府職責的“同構”特征是區別于“異構”而言的。地方各級政府遵循中央政府的原則性規定，結合屬地現實情況，確立政府職責、設置相關機構和科學配置資源。各級政府堅持歸口管理的領導方式，認真履行中央對地方政府機構和職能設置上需同中央保持一致的要求，以形成上級決策科學、基層執行堅決，上下貫通、部門協同、條塊暢達的良好局面。各級政府能夠通過及時溝通實現資源互通共享下的合作治理，避免職責異構或職責完全相同結構中，出現法定職責規定外的“灰色地帶”［33］REF_Ref171158164＼r＼h＼*MERGEFORMAT，產生條條管理權威缺失、基層政府缺乏活力等問題。在縱向政府職責“異構”情境中，基層政府難以有效承接和托住上級授權，容易出現基層政府治理資源充分下的治理無能、無效率的制度后果。因此“同構”是地方各級政府為了貫徹中央決策部署，確保中央政府規定的職責要求實現縱深推進而采取的必要措施。

在科層體制中，政府機構的數量和規模逐級減少，資源和權力隨之遞減。任務事項自上而下愈分愈細，屬地責任不斷強化，基層政府資源總量與任務事項總量的比率遠低于上級政府資源總量與任務事項總量的比值。基層政府承擔了許多超出自身職責規定的事項，管了很多不該管也難以管好的事項。

3.縱向政府間職責“差序”與“同構”的內在關系

有別于西方政府縱向職責體系結構特性所呈現的團體性和異構性，中國政府縱向職責體系的結構特性呈現差序性和同構性。西方典型國家政府職責體系的團體性特征蘊含有“同”的成分，中國政府職責體系的差序性特性包含了“異”的內容，只是西方政府職責體系是在以政府間職責有明確劃分的“異”的基礎上，存在部分職責相同或相近的因素。中國政府職責體系是在地方各級政府遵循中央政府職責原則性規定的“同”的基礎上，地方政府結合屬地需求所采取調適性措施以適應基層治理的行政實踐，貫徹執行中央意志是各級政府履職盡責的主基調。

差序性與同構性事實上并存，只是各有偏向，有差序性不一定是同構樣態，也可能是異構形態，但同構樣態中一定內含差序性。對中國政府而言，縱向職責體系結構的差序性寓于同構性之中，同構性中蘊含有差等次序，差序性通過同構性表現出來。各層級政府部門的職責設置都融入有屬地特性，部門職責既具有體系性和原則性同構，又具有內容性的差序結構。各級政府部門的職責設置并非自上而下縱向處于一個平面維度，而是以中央政府的職責規定為中心，層層遞推，在不同圈層上基于屬地特性和地方性知識，完成該層級政府部門的職責設置，實現差序和同構的有機融合。

四、實踐中的縱向政府職責體系：差序同構的表現形式

（一）差序同構：縱向政府職責體系的關系特征

“差序格局”是針對中國傳統社會結構基本特性研究提出的重要概念，以此區別于西方社會結構的團體格局，可將中國傳統社會結構比喻為將一塊石頭丟到水面上所產生的一圈圈波紋，以自己為中心，波紋所及之處和他人聯系成社會關系，波紋自內而外層層推及，越推越遠，越推越薄［34］REF_Ref171158184＼r＼h＼*MERGEFORMAT。受到“差序格局”概念的啟發，本研究將中國政府縱向職責體系的結構形態歸納為“差序同構”。

在縱向政府間關系的職責設置中，各層級政府職責并非界限分明、一定不能模糊的，也不是完全相同而不存在任何區分的。縱向政府職責體系的結構特性是原則性同構、內容性有差，呈現“差序同構”的樣態。不同于“差序格局”從中國所謂“私的毛病”出發而提出，這里縱向政府職責的“差序同構”形態是從政府職責體系“公”的目標出發而歸納形成。

縱向政府職責體系差序同構的結構特性首先表明政府職責體系蘊含有多個層次，從縱向維度上看，第一層是高層政府職責范疇。處于中心基點的是中央政府所規定的原則性職責，這些職責一般是針對國家整體治理而言的，具有宏觀性和抽象性，其所包含的原則性要求是地方各級政府需要遵循的核心職責，且包含中央政府專屬的職責內容，如國防、外交等。第二層是中層政府職責范疇。中層政府處于縱向政府職責體系的中間層級，從科層地位上看，中層政府連接高層政府和基層政府，發揮承上啟下的作用。中層政府的職責配置對照高層政府并結合屬地情況具體設置。中層政府嚴格遵循高層政府職責的原則性規定，在職能安排和機構設置上不僅對照高層政府的配置情況，還結合屬地現狀和基層政府的現實需求，實現政府職責的合理配置。第三層則是基層政府職責范疇。基層政府處于行政層級末端，也是政府職責體系的尾端環節，距離高層政府職責這個中心基點距離較遠，但直接面對社會公眾，是各類政策和政府職責的實際執行主體。政府職責是否能有效實施，制度優勢是否能轉化為治理效能的關鍵在基層政府。正所謂“基礎不牢，地動山搖”。較之于高層政府和中層政府，基層政府的屬地性更強，基層政府職責在對照上級政府職責設置，履行法定職責的基礎上，要提升原則性職責的可操作性和適應性程度。（如圖1所示）

（二）縱向政府間職責的差序同構

1.央地政府間職責的差序同構

在中國，地方政府的權力、責任和資源的分配由中央政府統籌安排，縱向政府間權力運作和職責設置是向上統一的。根據《中華人民共和國國務院組織法》第十五條規定，“國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作?！痹跈C構設置上，中央政府，即國務院，作為最高國家行政機關，由組成部門、直屬機構、辦事機構、部委管理的國家局等組成。地方各級人民政府，多是由組成部門、直屬機構、部門管理機構等部門組成，組成序列及機構名稱與中央政府機構類似，但在職責配置上存在一定的差異。

縱向政府職責體系在“同構”特征中，地方各級政府職責皆以中央政府的規定為核心，確保中央政府各項工作部署能在地方貫徹落實。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十九條規定：“全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院?！比绫?所示，地方各級政府的職責配置，實際上是經由中央政府職責的內容拓展與屬地調適而形成，受到中央政府職責規范的支配和影響。因此，地方各級政府的職責配置在很大程度上都依賴并取決于“差序”結構中處于中心基點位置中央政府的職責要求。

縱向政府職責體系在“差序”結構中，政府職責從中央政府到鄉鎮政府是一圈一圈逐級推出的。中央政府的職責規范一直處于中心地位，“譬如北辰，居是所，而眾星拱之”。漸次形成的政府職責體系圈層網絡中，中央政府位于圈層中心位置，其職責要求作為原則性規則需要為各級政府所遵循，地方各級政府職責要隨著中央政府職責的變化而做調整。各級政府部門處于固定的圈層波紋中，圈層波紋自中心向外推及的距離，意味著行政鏈條的長短差異影響中央政府與地方各級政府關系因子的多少。

2.地方政府間職責的差序同構

由“差序”所構成的地方各級政府職責在縱向政府職責體系中占據主導和引領地位。此時，某一層級政府職責便擴張成為下級政府職責設置的重要參考，對下級政府職責設置起到重要作用。

地方各級政府及其職能部門界限分明，又相互聯系。界限分明源自科層體制的制度規范。中央政府的組成部門是其職責規定所向外延伸形成圈子的中心和基點，這個圈子就是行政層級，圈層推及的范圍是固定的，到基層鄉鎮政府為止。圈子縱向輻射形成的波紋直接影響地方各級政府職能部門的職責配置。橫向上，由內向外每一個圈層波紋上的政府，處于同一行政層級?？v向上，自上而下每一個圈層上的政府，都處于不同行政層級，各級政府部門都會對標遵循中央政府各部委的職責規定，用同一套職責體系來設置自身職責。然而，不同層級的同類政府部門的職責設置所蘊含的內容不可能是完全相同的，在不同時空所呈現的行動也呈現差異性。伴隨行政層級的逐漸下沉，政府職責內容愈加細化和具體化，如圖2所示。

確權定責是各級政府的基本規定?；鶎诱幱诼氊熤行狞c的外部圈層，政府職責有著明確的制度化規定，不會存在距離中央政府越遠，政府職責設置受到上級政府部門影響越小的情況。處于行政鏈條末端的基層政府，既要做好日常工作，完成“規定動作”，又要妥善應對上級政府各項任務安排。此時，基層干部大多處于“一對多”的工作狀態，雖然身處于某一固定的崗位，且有著明確的職責規定，然而困囿于基層有限的人力資源，基層干部大多是“身兼數職”，很少有因為明確的職責界限劃分或業務分工等而回避的事項。權小、責大、事重成為基層政府的真實寫照，在這種權責利不對稱情境下，復雜繁多的治理事項逐漸將政府職責模糊化了。

基層政府實踐中職責橫向貫通并不意味著職責體系的斷裂，而是縱向政府職責的差等次序的現實表征?；鶎又卫聿⒎敲撾x政府職責規定的無章可循，對于職責邊界有明確規定的治理事項，或難以短時間劃分職責歸屬的治理問題，通常經過基層干部整合、理順、歸類后，交由縣級及以上政府部門分工處理，即“下去一籠統，上來再分工”的一種“統分結合”的治理模式［35］REF_Ref171158201＼r＼h＼*MERGEFORMAT，體現出政府履事責任對屬地知識的充分考慮，而非一種簡單的剛性分工和公式化治理。

（三）基層條塊間職責的差序同構

很多事項通過縱向科層鏈條層層發包，最終責任和壓力傳遞到基層政府，形成“上面千條線，下面一根針”“上面千把錘，下面一顆釘”的治理格局。無論是“千條線”還是“千把錘”，都是指在職能制基礎上形成的各級職能部門對基層政府的任務發包和責任傳遞，“一根針”和“一顆釘”則體現了基層政府在未能進行細致的職責劃分基礎上，所承擔的各種重任。這些表述形象地概括出基層政府與上級條塊部門之間的復雜關系。

基層政府面臨有限資源和無限任務的矛盾困境。但事實上，基層政府大多能按照上級要求，在規定時限內完成交辦的各項任務事項，并順利通過考核評估。政府職責縱向貫通到底是有效治理的重要原因。政府職責在縱向“一竿子插到底”模式下，上級政府原則性的職責要求被基層政府視作重點工作，基層政府不斷調整職責配置，通過調適性措施對有限資源進行結構整合與科學分配，針對不同任務事項，形成“工作專班”“工作突擊隊”“派駐工作組”等治理方式，實現部門重組和職責重塑。

各類工作專班和工作組是基層政府應對同構性職責安排的一種行動回應。上級政府部門既是任務發包方，也是績效責任督考方。針對某項中心工作，將關涉該項工作的干部統籌配置到相應的工作團隊，根據上級政府的職責要求，設置工作團隊的績效考核指標。一般而言，基層政府缺乏與上級政府就某項任務事項考核目標的議價空間，為了在規定時限內保質保量完成任務，基層政府在實際執行中有時會將職責要求不斷細化，避免簡單同構給基層政府帶來的負擔。例如，G縣農業農村局嚴格落實W市政府和部門要求，結合屬地情況，增加、細化了“指導全縣農業綜合執法，負責農業行政執法管理。組織查處種子、農藥、肥料、農產品、獸醫醫政、獸藥、獸醫器械、畜禽屠宰、飼料、添加劑、生鮮乳、漁政漁港、農機等市場的違法行為，督辦重大案件，維護市場秩序”等職責內容，形成基層條塊之間職責的差序同構，以提升治理效能。在基層實踐中，不僅存在多個部門與同一任務事項“多對一”的樣態，還存在一個政府部門與多個任務事項“一對多”的樣態。在“一對多”樣態中，該部門的干部不會總面對同一類型的任務事項，不會處于固定的工作團隊中，可能一個人身處多個工作團隊，同時要面對各類復雜事項，這有助于提升干部履職盡責的綜合能力。

五、制度中的縱向政府職責體系：差序同構的功能價值

縱向政府職責差序同構形態中的地方各級政府都有著明確的目標和共同意志，政府之間是相互聯系、協作互嵌的狀態。

（一）大政方針上下貫通的體制保障

單一制的國家結構形式下，堅持黨中央集中統一領導是確保黨和國家各項工作順利推進的根本保證。差序同構的政府職責體系能夠實現國家治理過程中黨和國家各項大政方針的上下貫通和縱向到底。例如，G縣農業農村局嚴格落實農業農村部和省市政府部門的要求，根據屬地情況，通過增加、細化等手段調適部門職責，契合治理需求。通過差序同構的結構形態，可以將黨和國家的各項部署及時、有效和完整地深入基層政府，暢通中央政府自上而下直插基層政府的渠道，強化中央政府的全局調控能力。

縱向政府職責的同構性強調的是“上下貫通”而非簡單的“上下一般粗”。“上下一般粗”形容的是從中央政府到基層鄉鎮，各級政府在職責配置、機構設置等方面相同的形態，下級政府照搬上級政府的模式塑造自身而忽視了對屬地情境的關注?！吧舷仑炌ā眲t是縱向政府職責體系依靠差序同構形態，保證中央政府自上而下政策指令和信息傳遞的暢通性，確保各級政府對中央政府的決策命令能“不打折扣”、扎扎實實地落實。

縱向貫通、對口的職責配置和機構設置是確保黨和國家對地方各級政府統一領導的制度保障。通過縱向政府間職責體系的差序同構，中央的政策要求和重要精神能夠及時在各級政府、各部門、各地區內傳達，用有差異的“同構”超越傳統無差異的“一般粗”，避免自上而下層層一般粗式的機械式傳遞，有利于確保各級政府認真履行黨和國家賦予的職責使命。

（二）有限資源有效整合的結構支撐

縱向政府職責差序同構的特征意味著各級政府在以中央政府為核心的圈層波紋中具有很強的關聯性。各級政府及其部門通過差序性合理設置機構和配置職責，同時在政策制定、行政執行、信息傳遞、結果監督和考核的全過程中，通過同構特征發揮治理過程的聯動性、整體性與協同性，整合有限資源。

差序同構的職責體系能夠整合有限資源，實現“集中力量辦大事”。依托政府職責差序同構特征，各級政府能夠突破常規科層組織結構的層級壁壘，在機構設置和職責配置上實現屬地資源的統籌，并通過政府縱向之間的聯動和組織機構再造，打破行政壁壘、整合跨層級資源，增強跨部門之間的協作配合，打破信息碎片化困境。差序同構的職責體系能夠整合有限治理資源形成治理合力。針對某一任務事項，各級政府可以通過府際聯動方式建立協作互動機制，成立“工作專班”“領導小組”“派駐小組”等專項工作組負責具體執行，探索“參與式聯動”機制賦能基層治理，推動執法力量向基層下沉，進而化解基層政府權責主體失衡、執法力量較弱、執法主體資格缺失等問題。

在縱向政府職責體系差序同構特征下，通過跨層級政府聯動的過程，權力和資源可以合理地在多元主體之間實現重新分配。例如，為了有效推進治理體系和治理能力現代化，實現精細化治理，各地政府不斷強化部門協同聯動，探索形成“吹哨報到”“一網統管”“一站式處理”等機制優化部門職責、調適資源配置結構，進而重塑條線部門和塊塊政府的復雜關系。將“條線”部門上的身份優勢、資源優勢充分運用于“塊塊”上，發揮“條”“塊”各自的比較優勢，實現各級政府及部門之間的聯動協同，推動條塊關系從分割博弈走向協作互嵌，提升應對突發公共事件與推動重點工作的治理能力。

（三）地方政府確權定責的重要保證

差序同構能夠實現政府職責有序配置。在誰承接、誰負責的首問負責制的剛性約束下，地方各級政府為規避問責風險，有時會將任務做模糊化處理，打包發給基層政府。政府職責差序化，縱向延伸了條線職能部門的功能覆蓋，明確各級政府的職責，清晰各級政府部門之間的職責邊界，讓基層條線部門不再簡單重復上級的職責配置和機構設置，同時主動實現條條與塊塊的協作互嵌，釋放條塊協作后的治理能量，確保治理事項能夠得到高效處理。

縱向政府職責體系的差序同構有助于實現清單制度在基層治理中的縱深推進?；鶎又卫硎马棌碗s繁多，不確定性強、涉及面廣，政府治理難度較大。簡單將政府職責對標上級政府的粗放模式難以有效適應治理需求和回應社會期盼。權責清單中明確了各級政府及其部門的職責，除清單規定的內容外，其他職責不得隨意向基層政府攤派要求，這既是清單制度的法定要求，也是政府職責差序同構特征的基本內涵。例如，C市明確規定，鄉鎮（街道）綜合行政執法隊伍統一行使鄉鎮（街道）權限范圍內的行政處罰以及與之相關的行政檢查和行政強制措施。要求建立健全執法事項清單，明確職責歸屬，將高頻率、易發現、易處理和基層管理迫切需要且能夠有效承接的事項賦權鄉鎮（街道），區縣綜合行政執法隊伍以派駐、包片等方式下沉執法人員力量，與鄉鎮（街道）統籌運行，實行“縣屬鄉用共管”，以鄉鎮（街道）管理為主。通過清單制度，貫徹依法定責和以責確權的理念，有助于根據各級政府的屬地特性差異，清晰劃分基層政府的職責歸屬，實現基層政府執法權主體的精準識別。通過差序同構的政府職責體系，有利于理順條塊關系，實現政府職責的動態調適和精準配置，充分發揮清單對規制政府行為的作用，厘清政府之間的權力和責任關系，使之成為各級政府的履職參照，進而提升基層政府的統籌協調能力。

（四）滿足群眾利益訴求的重要手段

中國的各級政府承擔經濟發展、社會穩定、環境治理、醫療保障等社會治理和公共服務的職責。基層政府職責簡單對標對表“事上”的設置原則難以契合屬地實際，不能很好滿足社會公眾的現實需求，治理績效成果有限。差序同構的政府職責體系能夠促進各級政府高效提供公共產品和公共服務，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，解決不平衡不充分發展的問題。

差序同構的政府職責體系能夠通過科學配置各級政府的職責、合理設置機構，強化黨政干部關于自己來自人民、根植人民和服務人民的行政理念，實現對人民群眾利益訴求的及時回應。C市落實矛盾糾紛調處服務群眾的觀念，縱向厘清司法、行政、信訪、民政等部門的職責事項，積極回應人民群眾的利益訴求，線上線下同時接受群眾報事、網上信訪及調解訴求，并將各類事項自上而下分流委派給相關部門、鎮街、村社、網格、小院進行分級管理、分類處理，執行首接首問負責制，切實解決人民群眾的困難和需求。差序同構特征的職責體系有助于科學確權定責，有利于暢通人民群眾的參與渠道，確保黨政干部都能嚴肅認真對待群眾反映強烈的問題，更好發揮公權力對維護廣大人民群眾根本利益和長遠利益的關鍵作用，解決人民群眾最關心、最直接、最現實的“急難愁盼”問題。

（五）減輕基層政府負擔的重要方式

差序同構的政府職責體系能夠縱向形成各級政府之間的責任分擔機制。地方各級政府必須遵循中央政府原則性的職責安排，對本級政府的機構設置和職責配置進行合理分類，通過縱向政府職責的差序同構，切實減少基層政府履責范圍的無序擴大等問題，保護基層干部的主動性和積極性，提升基層干部的責任意識和主動擔當6BWS2gYYPplNHujqkw0JF4m98Zu/sf4ZEY04WRShVSQ=精神。

差序同構的政府職責體系能夠實現各級政府屬地職責的科學配置?；鶎诱凇巴瓿缮霞壗晦k的其他任務”規定下，實際履責范圍被動擴大，政府職責差序同構是對這一問題的有效應對。在差序同構形態中，基層政府職責配置并不是對上級政府職責的完全照搬，而是基于屬地需要同基層治理場域的有機融合。原則性的職責要求楔入基層政府工作中，抽象的職責被分解后，精準分配到直接負責的部門和人身上，打破基層政府職責的模糊化，使履責事項清晰明了。

差序同構特征賦予政府職責設置的伸縮性。縱向政府間職責設置的差序同構形態，賦予政府部門職責設置的伸縮性功能。在基層政府，“七站八所”的職責事項可以很微觀和很具體，但到了中層政府和高層政府時，職能部門的職責范圍便會隨之擴大。富于伸縮的職責設置會根據縱向科層序列的變化而發生改變，此時政府職責被逐級分解到各級政府部門，形成場景管理的縱向任務鏈條，將模糊治理事項清晰化，為基層政府減負松綁。

六、結論與討論

研究中國政府間縱向關系，需要從政府職責著手，聚焦各級政府之間的職責規定、職能配置、機構設置等內容，分析中國政府之間縱向職責體系的結構形態。本文聚焦縱向政府間職責體系，提出“差序同構”概念，總結當代中國政府縱向職責體系的結構特征，進而解釋職責同構在當前政府過程和治理實踐中仍然具有較強解釋力和生命力的內在原因。

中國政府縱向職責體系從外觀上看是“上下一般粗”的形態，實際上，經過歷次職能轉變、職責優化和政府機構改革的不斷調適，縱向政府職責體系始終保持上下貫通，同時各級政府職責劃分明確、清晰有序。具體而言，中國政府縱向職責體系的結構特性呈現差序性和同構性，其中“同構”形態是堅持中國共產黨集中統一領導，確保黨和國家各項任務部署落實到地方政府的必要選擇?！安钚颉碧卣鲃t是地方各級政府確權定責，理順條塊關系，更好貫徹中央政府大政方針，提升政策屬地適應性，增強治理韌性，保證決策執行有力的必然結果。差序和同構事實上并存于縱向政府職責中，縱向職責體系結構的差序性寓于同構性之中，同構性中蘊含有差等次序，差序性通過同構性表現出來。

差序同構的政府職責體系可以調整各級政府在資源和權力分配中的關系，尤其能理順中央政府與地方政府的關系，平衡權力天平，具有獨特功能。包括：確保黨和國家大政方針上下貫通；有利于發揮治理過程的聯動性和協同性，將有限資源有效整合；有利于厘清地方各級政府及部門的職責歸屬，理順條塊關系；有利于暢通人民群眾的參與渠道，及時回應群眾利益訴求；有利于減少基層政府職責無序擴大，減輕基層政府負擔。

構建科學合理的縱向政府職責體系的過程是循序漸進而非一蹴而就的。本研究聚焦政府間關系的職責在縱向維度上的結構特性，并未過多分析橫向同級政府間關系的職責內容。在縱向立體結構上進行了分析，而缺乏對橫向平面政府職責結構的深入探究。橫向政府之間的平行距離對政府職責的影響是什么？當縱橫政府間關系發生交匯，同心圓的結構將演變成同心球模型，這樣立體動態空間中，政府職責會發生哪些變化？這些問題有待進一步研究。

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Differential Order and Isomorphism：The Structural Form of

the Vertical Governmental Responsibility System

Huang Hongkai/Zhou Zhenchao

Abstract： A scientific and perfect vertical government responsibility system is an important support for building a complete， scientific， standardized and8p0snB57NYXU7Bj4GuvfGX25WNe64FQiz7J1FX17dSA= efficient functional system of Party and state institutions.The vertical government responsibility system is “generally thick” in appearance.In fact， after the function transformation， responsibility optimization and government organization reform， the vertical government responsibility system began to show the characteristics of “differential order and isomorphism”.The central government is located in the center of the circle， and its responsibilities are required to be followed by local governments as a principle rule， that is， “isomorphism”. Unlike the top-down decline in the scope of government responsibilities， the clarity of local government performance responsibilities is proportional to the length of the administrative chain， that is， “differential order”.The differential order and isomorphism form of vertical government responsibilities is conducive to ensuring that the policies of the Party and the state are connected up and down， realizing the effective integration of limited resources， and satisfying the interests of the people.

Keywords： Government Responsibility; Responsibility Isomorphism; Differential Order and Isomorphism; Tiao -kuai Relationship; Grassroots Burden Reduction

（責任編輯 周 ?。?/p>