治理現代化背景下村民自治優化路徑研究

摘要：村民自治制度是我國鄉村治理的重要組成部分，充分體現了中國特色的基層民主。在治理現代化背景下研究村民自治的發展路徑對完善鄉村治理體系、推進鄉村振興具有重要意義。本研究聚焦發展現狀，總結湘潭縣村民自治實踐成效，同時發現湘潭縣村民群體自治水平有待提高、村黨組織戰斗能力有待加強、多元力量參與治理有待保障、村民自治制度體系有待完善。在治理現代化背景下通過提升村民主體自治能力、強化村黨組織領導作用、構建多元主體共治格局、完善村民自治制度體系等舉措提高村民自治水平。

關鍵詞：鄉村治理；村民自治；治理現代化

農村是國家組成的最基本單元，其發展關系到國家的建設和社會的進步，沒有穩定的農村社會就沒有穩固的國家政權和穩定的社會秩序。二十大報告指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。黨中央歷來高度重視“三農”問題，關心鄉村發展建設，實行村民自治，是實現農村社會治理現代化的必然要求。

1 治理現代化與村民自治的價值耦合

村民自治制度是我國鄉村治理的重要組成部分，充分體現了中國特色的基層民主，對于推進我國的社會主義民主建設、構建鄉村治理模式有著重大的現實意義[1]。十九大提出了加快農村建設現代化進程的重要舉措。治理現代化是新時代下貫徹新思想、開啟新征程，推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

《村組法》以立法形式確定村民自治的地位，由此村民自治在全國范圍得到極大推廣，但是隨著鄉村社會實踐的深入，人們發現村民自治的實際效果并沒有人們預想中的理想狀態。進入新時代，黨中央對鄉村有效治理提出了“要加快構建鄉村治理體系，實現鄉村治理現代化”的更高要求。農村社會在城鎮化進程中發生持續性變革，鄉村治理現代化為陷入發展困境的村民自治帶來了機遇和突破，同時，也對村民自治制度提出了新問題，如何根據當前農村社會的復雜情況推動村民自治制度的完善與創新，既是鄉村治理現代化對農村提出的挑戰，也是實現鄉村治理現代化的重點任務。

2 湘潭縣村民自治實踐成效

湘潭縣歷史悠久、人文鼎盛，是湖湘文化的發祥地。縣轄14個鎮，321個行政村。在縣委領導，縣人大和政府努力下，湘潭縣鄉村建設有序發展，村民自治水平不斷提高，取得顯著成效。湘潭縣榮獲全國農村創業創新典型縣、全省實施鄉村振興戰略先進縣等表彰。2021年，轄下的中路鋪鎮柳橋村成功入選為第二批全國鄉村治理示范村。

2.1 建章立制護航民主選舉

農村權力運作基于擁有權力的村民群眾按照一定規章程序進行的權力轉授行為，因此，民主選舉是實現村民自治的前提。村民委員會能否通過民主選舉產生，是衡量其實現與否的一個重要指標[2]。如何保證村民能夠選舉出最能代表人民意志，且具有管理村級事務能力的村委會成員是湘潭縣委、縣政府一直重視的問題。湘潭縣在貫徹落實《組織法》《中華人民共和國村民委員會選舉法》的基礎上，認真聽取和貫徹落實上級講話精神，成立以縣委書記為組長的換屆工作領導小組，制定有關換屆選舉工作的規章制度。為肅清換屆紀律，縣政府特頒布有關防止和查處村委換屆拉票賄選的規定，規范村民選舉行為。同時實行“舉行換屆工作培訓——深入開展換屆選舉工作調研——科學制定換屆選舉工作方案——全面清理干部任期財務狀況——科學委派換屆選舉監督人員——認真組織換屆選舉活動”的一整套換屆工作流程，切實為村委會選舉保駕護航。

2.2 完善機制促進民主決策

為切實做到民主決策，湘潭縣主要從規范民主決策程序入手。第一步，開展深入調查收集民意，了解村民真正關心的事情，將其列入民主決策范圍內。第二步，由村黨組織領頭，召開干部會議或小范圍村民代表會議，討論并制定初步解決方案。第三步，廣泛征求村民對初步方案的意見，以提高村民參與的積極性。第四步，再次召開干部會議、村民代表會議，根據村民意見反復斟酌、修改和完善解決方案，力求做到平衡所有集體的利益，必要時可以進行專家咨詢。第五步，進行公開張榜，若公示期內村民無其他意見則開始實行最終方案，若還有村民提出異議，也應聽取意見及時完善。第六步，選出主要負責人，負責實施方案并對之后的結果、審查負責。

2.3 多元方式助力民主管理

一是村黨組織領導。湘潭縣十分重視黨組織對村民自治的領導作用。中路鋪鎮持續深化基層黨組織領導作用，通過“黨建引領社會治理百千萬工程”“三亮三聯三帶”等活動，構建四級網絡工作機制。建立健全有效的黨與群眾的聯系和服務機制，探索形成黨員主聯、群眾互助、黨群共治的新格局[3]。二是民間組織參與。民間自治組織是由村民自主組成的組織，它的產生和發展，在很大程度上緩解了村委會的工作壓力，為鄉村治理做出重要貢獻，也是村民自治的一種形式。正因為這些積極作用，湘潭縣鼓勵并引導民間組織的成立。如烏石峰村在村干部的鼓勵下，組織成立了道德評議會、禁毒禁賭會、紅白理事會。

2.4 陽光透明增強民主監督

一是實行村務公開制度。村務公開是推行民主監督的基礎。湘潭縣民政局按照統一標準制作的村務公告欄在茶恩寺鎮17個村安置使用，新的公告欄劃分明確，整齊規范，包括干部簡介、財務目錄、項目建設、惠民政策等板塊。中路鋪鎮為讓村民更好地進行村務監督，開展“村務三拓展”工作。二是拓展村民監督渠道。楊嘉橋鎮在縣委、縣政府的領導下，要求各村均成立村務監督委員會，并依法依規對村委會工作實施監督。射埠鎮在各村設置“民情意見箱”，并采取“專人定期查看梳理，專人定期整改回復，專人定期督促督辦”三舉措，密切聯系群眾。

3 治理現代化背景下村民自治現實困境

3.1 村民群體自治水平有待提高

鄉村治理的有效展開和村民自治的正常運作離不開村民主體發揮作用。調查發現，由于自身自治意愿不強，政治文化素質不高，村民群體的自治能力薄弱。村民自治意愿代表著村民群體是否愿意主動參與農村社會治理，當村民自治意愿低，自治動力不足時，就會對本村事務漠不關心，也不會行使自身的自治權、知情權、監督權等權力。政治文化素質即村民對自治相關法律、規定的認知和思想價值觀念，只有了解并接受權力才能更好地行使權力。為此，必須加強村民的思想道德教育，增強村民主體意識、參與意識。

3.2 村黨組織戰斗能力有待加強

基層黨組織在鄉村治理過程中發揮領導核心作用，為確保村民自治的健康運行，必須將黨的領導貫穿于社會基層治理的全過程，增強黨的政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力[3]。村黨組織的戰斗能力由三個重要方面決定。一是干部素質問題。受制于學識學歷等因素，當前基層干部的整體素質仍不高，黨組織難以選拔合適的人才充實黨員隊伍，鄉村基層自治陷入人才缺失困境。二是工作作風問題。部分基層干部消極怠工，導致村黨組織在基層社會治理中存在缺位，無法領導基層村民自治。三是思想作風問題。我國農村社會長期存在的官本位、人情主義等思想影響著基層黨組織建設和鄉村治理能力。基層黨組織未能密切聯系群眾，使鄉村基層黨組織的建設不能跟上村民自治的現實要求。

3.3 多元力量參與治理有待保障

農村環境的改變要求在村民自治過程中按照不同領域培育相應的自治組織并進行管理和監督。研究發現各地在基層治理過程中，都積極發展多元力量，提倡更多社會組織參與，但未建立明確的保障體系。民間自治組織能夠代替村委會行使一部分自治權，分擔一定的職責。而鄉賢群體和宗族勢力，也能依托自身的資源優勢，在農村公共決策、項目運行、制度建設等方面產生積極影響，促進農村政策向基層落地、代表農民群眾傳達公共訴求。但在沒有明確的制度規定下，這些外部力量也可能阻礙村黨組織、村委會的正常工作，強勢的宗族勢力甚至會反過來掌控村委會等組織，使農村社會成為一言堂。

3.4 村民自治制度體系有待完善

完善的制度體系是村民自治長效發展的保障，是村民自治實踐進一步深化的前提。其中民主選舉制度作為核心制度，保障村民能夠選擇自己的代言人，是村民行使自治權的一個重要標志。當選舉制度不完善，如選舉程序不規范，選舉監督機制不強時，民主選舉的權威性、公信力就大打折扣，嚴重阻礙村民自治的后續運作。另外還有村務信息公開制度、農村基層信訪機制等，都是村民參與自治，表達利益訴求的重要保障。

4 治理現代化背景下村民自治的優化路徑

4.1 提升村民主體自治能力

一是發展鄉村文化。提高“兩委”干部、農民群眾的文化水平，培養政治參與意識，是鄉村文化建設的重點。文化建設對增強民主意識、識別偽民主、抵制賄賂等都起到了積極作用。二是提升村民的政治素養。要提高村民對自身政治角色的認同，強化其自治意愿。要加強村民自治的教育，增強村民對《村民委員會組織法》的了解，提高村民在村民自治、民主法治、道德修養等方面的認識，及時總結、反思，通過持續的民主實踐提升村民參與自治的能力。

4.2 強化村黨組織領導作用

黨組織自身強大的戰斗力是有效領導鄉村治理的根本保障，只有打造一支素質夠高能力夠強專業夠硬的村黨組織隊伍，將基層黨建和農村自治緊密結合，才能增強村黨組織的引領力，更好推進鄉村治理現代化。要開展理論學習、思想教育和業務培訓等活動，提升黨員政治修養和工作能力。同時發揮模范作用，組建黨員志愿服務隊，帶動廣大村民參與農村社會治理。

在賦予基層黨組織更多權力的同時也要做好規范工作。必須完善黨內外監督機制，避免干部權力變質，確保村黨組織在制度的范圍內引領村民自治。必須完善民主協商制度，明確村級重大事項必須進行民主協商，避免“一肩挑”成為“一人言”。必須實行定責問責制度，制定清晰的責任清單為問責提供依據，實行三級問責模式，村黨組織書記要接受來自上級部門、村黨組織和村民（村民監督委員會）的監督，避免出現領導不作為現象。

4.3 構建多元主體共治格局

培育和巧用民間組織。除了建立必要的經濟類組織外，還應鼓勵和扶持以共青團、婦聯為代表的群眾組織，包括養老院、社工組織、道德評議會、紅白理事會在內的社會組織，形成黨和政府、社會組織、自治村民三方聯動機制，共建鄉村治理協同制度。

激勵和善用鄉賢力量。鄉賢群體具有建設鄉村的資源和治理鄉村的能力，是農村自治中一股不可忽視的力量，因此要動員他們加入自治組織，更好地發揮他們的價值。一要建立專門的鄉賢組織。積極培育鄉賢理事會、鄉賢議事會等組織，制定準入標準，建立運行機制，完善管理制度，打造“一村一會”模式，讓鄉賢群體依托組織載體參與農村公共事務管理。二要提供鄉賢參與治理的途徑。積極推進“鄉賢發展基金”“鄉賢回鄉扶持計劃”等舉措，引導鄉賢以投資、資助等方式助力本村社會發展，促進家鄉建設。三要鼓勵引導鄉賢到村任職，提升村民自治程度，推動農村治理體制和治理能力現代化。

4.4 完善村民自治制度體系

健全村級議事協商制度。建立紅白理事會、村民議事會等村民自治組織，健全村級議事協商制度，形成多層次基層協商格局。要通過村民議事會、村民理事會、村民監事會等載體，積極引導農村開展村民說事、民情懇談、百姓議事等各類協商活動。

推進村規民約治理機制。村規民約是村民共同意志的表達，通過制定村規民約，可以規范村民行為，調解村民矛盾，樹立良好的鄉風民風。在村規民約的實施過程中，除了村民的積極參與、自覺履行之外，還必須建立健全的激勵和制約機制。評選模范村民、文明家庭，選樹正面典型，進一步激活農村道德力量，弘揚崇德向善、互幫互助的社會風尚。要加強監督、檢查村規民約的落實，建立健全獎懲制度、強化監督職能、建立村民理事會及其他村民執約小組，積極探索建立星級評比、積分制等群眾監督模式，對于履約較好的村民給予物質補貼或榮譽獎勵，對于嚴重違約的村民進行張榜通報，形成相互監督、共同守約的良好氛圍。

實施村級事務公開制度。一是完善村務、財務“兩公開”，使政務公開規范化、透明化。二是大力推行村務網上監督平臺，利用 QQ、微信公眾號等互聯網平臺，實現村務實時公開。三是要完善符合村務管理的會計制度，實行審計制度，明確審計范圍，加強對農村集體經濟組織的審計。

健全村民自治監督體制。第一，加強基層紀檢監察機關與村民委員會之間的聯系與協調，確保村民自治組織依法履行其職責。在紀檢監察機關的幫助下，開展村民委員會的日常監督工作，確定監督內容和程序，實現監督規范化。第二，利用信息化手段，推進“互聯網+監管”，建設智能化綜合監管平臺，實現村務“一碼公開”、業務流程“一網通辦”、舉報投訴“一鍵直達”等，為監督工作注入科技力量，為基層監管賦能信息化。

5 結語

村民自治制度自實施以來一直承擔著鄉村治理和基層民主建設的雙重責任。新時代有新要求，近些年村民自治的發展已經陷入了瓶頸期，如何在治理現代化背景下再次激活農村社會的活力，使村民自治合乎鄉村治理現代化的要求是一個重要課題。文章深入湘潭縣村民自治實踐現狀，發現當地村民群體自治水平有待提高、村黨組織戰斗能力有待加強、多元力量參與治理有待保障、村民自治制度體系有待完善。對此，有針對性地提出提升村民主體自治能力、強化村黨組織領導作用、構建多元主體共治格局、完善村民自治制度體系優化等舉措，完善鄉村治理體系，進而實現鄉村治理現代化。

參考文獻

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[2] 李元勛.中國農村村民自治研究[D].北京：中共中央黨校，2019.

[3] 劉平.國家治理現代化視域下村民自治實踐路徑探析[J].中文科技期刊數據庫（全文版）社會科學，2021（12）：91-93.