西寧市構建林（草）長制管理體系的探析

摘要：實施林長制是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大戰略部署，是貫徹落實習近平生態文明思想的重大制度創新，是提升森林草原濕地生態系統功能、推動林草高質量發展的制度保障、重要舉措。西寧市立足“三個最大”省情定位和“三個更加重要”戰略地位，把全面推行林（草）長制作為貫徹習近平生態文明思想的生動實踐，緊緊圍繞“做實林（草）長制、實現林（草）長治”目標，通過構建林（草）長制組織體系、責任體系、制度體系，設立市、區縣、鄉鎮、村社四級總林（草）長、副總林（草）長1 559名，按級別劃分森林草原濕地資源保護修復和管護責任，壓實各級黨委政府保護發展森林草原資源的主體責任，全面推進林草治理體系和治理能力現代化建設。

關鍵詞：林（草）長制；制度體系；林草治理體系

2021年，青海省林長制工作啟動以來，西寧市各級各部門把全面推行林（草）長制作為貫徹習近平生態文明思想的生動實踐[1]，堅決扛起森林草原濕地資源保護發展的政治責任，牢固樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，立足青?！叭齻€最大”省情定位和“三個更加重要”戰略地位，以國家公園示范省建設為引領，以林（草）長制為抓手，強化組織領導、健全工作機制、明確部門職責、加強督查考核，建立以“黨委領導、政府主導、行業監管、部門協作、社會參與”的林（草）長制發展機制[2]，形成了上下銜接、職責明確、保障有力、運行有效的林（草）長制組織體系和責任體系。

1 西寧市林（草）長制體系建設情況

全面建成市、縣（區）、鄉（鎮）、村四級林（草）長制組織體系，全市1 559名林（草）長、全市4 903名林草生態管護員劃分管理片區，梳理管護事項，明確管護流程，壓實林（草）長責任，以“林草長制”促進“林草長治”，形成全市上下齊抓共管、全域覆蓋的林（草）長制工作新格局。全市森林覆蓋率達37.4%，草原綜合植被蓋度61.28%（圖1）。

林（草）長制工作成效顯著，全面建成林（草）長制組織、責任、制度和督查考核體系，林（草）長制引領作用有效發揮，森林草原濕地、野生動植物等資源得到有效保護，生態環境質量持續改善，森林資源總量和質量雙提升，全市高質量發展和生態文明高地中心城市建設的綠色本底不斷擴展，生態環境質量持續改善。全市森林覆蓋率由2020年的36%增長到37.4%，提高了1.4個百分點；草原綜合植被蓋度由60.26%增長到62.28%，提高了2.02個百分點。實現森林覆蓋率與草原綜合植被覆蓋度雙增長、生態穩定性與可持續性雙增強。

1.1 構建林（草）長制組織體系

西寧市高度重視林（草）長制工作，成立西寧市全面推行林（草）長制工作領導小組，設立西寧市林（草）長辦公室，明確領導小組和林（草）長工作職責，制定《西寧市全面推行林（草）長制工作方案》。優化完善林（草）長會議、林（草）長巡查、督查考核等運行機制，出臺《西寧市林（草）長會議制度》《西寧市林（草）長制督辦制度》等6項制度辦法，為全面構建“黨政同責、屬地負責、部門協同、源頭治理、全域覆蓋”的林草資源保護發展長效機制提供了堅實的制度保障，林（草）長制從“全面建立”轉向“全面見效”[3]。

1.2 建立林（草）長制基礎數據庫

全面推行林（草）長制，梳理總結近年林草工作取得的成績，完善森林草原資源類、項目建設類、執法類三大類別20小項基礎檔案，構建了以國土三調林草濕數據庫為基礎的林（草）長制基礎數據庫，全面掌握區域內林草濕資源現狀及相關責任人員，實現市、縣區、鄉鎮（街道）、村（社區）四級林草濕數據資源服務的管理共享，為生態文明建設目標評價考核提供科學依據，為推動林草濕治理體系和治理能力現代化提供信息服務。

1.3 健全生態環境執法司法協同保護機制

堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，探索林（草）長+”工作協作機制，制定《西寧市“林（草）長+檢察長”工作協作機制的實施意見》《西寧市“林（草）長+警長+檢察長+法院院長”聯動工作機制》等4項聯動機制，加強與生態環境、公安、法院等部門間的協作，強化行政處罰與刑事司法、檢察監督、司法審判有效對接；掛牌成立湟水國家濕地公園生態環境司法保護基地和濕地保護公益訴訟檢察工作站，建立濕地生態環境保護聯席會議機制、司法建議和監察建議制度等；創建全省首個大通北川河源區國家級自然保護區生態警務室，全省率先開展生態損害賠償工作，形成逐級定責、履責、督責、問責環環相扣的責任鏈條，變林草“獨唱戲”為多部門“大合唱”[4]。

1.4 完善防災治理體系

強化森林災害防控治理，嚴密構筑聯防聯控責任體系，完善《西寧市森林草原防滅火指揮部工作規則》《西寧市森林草原防滅火指揮部應急響應啟動結束流程圖》，建立資源管護和護林防火“市、縣、鄉（林場）、村、護林員”五級“雙護”責任體系，對7.13萬hm2重點林區劃分3 523個責任單元，實行掛圖作戰，完成草原有害生物防控232萬畝、林業有害生物防治12.67萬hm2，建成林火視頻預警監控中心和松材線蟲病監管平臺監測預警，無人機監測巡護防治，不斷織牢“人防+技防”一體化防控網絡，連續37年無重特大森林草原火災和20年無重大林草蟲害發生，林草災害防控體系不斷完善。

1.5 生態資源有效保護

科學劃定落實生態護林員管護范圍，明確全市4 903名生態管護員管護責任，開展林區護林防火、隱患防范化解等工作。加強林草資源用途管控，嚴格落實草畜平衡、禁牧休牧監管。建立打擊野生動植物非法貿易聯席會議制度，開展森林督查、“清風行動”等專項行動，全鏈條打擊破壞林草生態資源和非法經營野生動植物及其制品等違法犯罪行為；收容救護野生動物45種796頭（只），完成世界首例野生荒漠貓救護截肢放歸和首次救護猞猁佩戴衛星定位器放歸監測，全國唯一繁育成活國家一級保護動物雪豹，高山兀鷲、兔猻等國家二級保護動物人工繁育實現國內零的突破。布設森林、草原、濕地監測點36處，建成湟水國家濕地公園、北川河源區國家級自然保護區生態定位監測系統。堅持把全面推行林（草）長制與黃河流域生態保護和高質量發展[5]、“三北”工程六期規劃等工作結合起來，持續植綠增綠，完成國土綠化11.866萬hm2，草原生態保護7.81萬hm2。合理布局城區增綠增景，新增園林綠地面積168.3 hm2，新建及改造公園游園6個、街頭及道路綠地64處，積極爭取青藏高原國家植物園建設項目落地西寧，構建分布均衡、功能完備、結構穩定的森林草原濕地生態系統。

2 經驗與成效

2.1 林長制改革促進林長治

林（草）長制實施以來，全市各級林（草）長辦充分發揮牽頭抓總作用，黨委和政府保護發展森林草原資源的主體責任，推動林（草）長制由全面建立向全面見效轉變，在“林和草”上精準發力，在“長”上履職盡責，在“制”上探索創新，以最嚴格制度、最嚴密法治實現了山有人管、林有人造、樹有人護、責有人擔，解決了保護發展森林等資源力度不夠、責任不實等問題，形成了一套富有特色的改革推進和保障體系，提升了森林和草原等生態系統功能，筑牢生態安全屏障，逐步實現林長制到林長治的轉變。

2.2 生態資源得到有效保護

通過實施林（草）長制，建立了森林草原資源網格化管理體系，確保每塊林地、草地都有四級林（草）長和監管員、生態管護員負責管理，規范管理程序，全面促進巡護管理，加強林草資源的保護管理，嚴守生態保護紅線。同時，制定林草資源保護發展規劃，嚴格森林采伐限額管理，加強天然林、公益林和基本草原保護，加強森林草原生態修復，完善森林生態效益補償制度，逐步實現森林資源的可持續發展，加快推進林（草）長制體系建設。

2.3 生態管護員社會職責增強

制定《生態護林員考核獎懲管理辦法》，強化生態管護員責任，實行網格化管理，開展林業草原法律法規等培訓，增強責任意識；加強日常巡護，對管護區內發生的火情火災、有害生物、亂砍濫伐、亂征濫占、亂捕濫獵、亂采濫挖等破壞資源，以及毀壞有關宣傳牌、圍欄等管護設施的行為，及時報告，能制止的及時予以制止、核實反饋。林（草）長制實施后，生態管護員受到鄉鎮、村委的多重管理，在資源管護、社會治安等方面充分發揮應有的作用，展現出生態管護員的組織性、紀律性和社會責任感。

2.4 森林草原災害有效防控

積極探索林草有害生物防控管理新機制，健全市、縣區、鄉鎮（街道）、村（社區）四級監測預警體系，完善林草有害生物防治“雙線”目標責任制，強化松材線蟲病、草原鼠害等重大林草有害生物防控工作，實行調入松木及其制品復檢率、監測調查覆蓋率達到100%。全面提升林草有害生物防控能力，建設無公害綜合防治示范區。

2.5 森林草原防火

嚴格落實森林草原防火工作責任，明確轄區政府、林草主管部門和有林單位三級責任，自上而下構筑起嚴密的森林草原防火網格化管理體系。堅持森林草原防滅火一體化建設，建立部門協同、信息共享、聯防聯控的管理體制，強化火災預防，推進火災風險普查，完善防滅火應急預案及基礎設施設備，構建林火信息指揮系統、火險預測預報系統、火情瞭望監測系統、撲火機具裝備系統、森林消防隊伍系統、森林草原防火阻隔系統的六大林草防火系統，實現源頭管控和科學施救的有機統一。

3 存在的問題分析

3.1 林（草）長制體制機制建設需持續發力

各縣（區）均已出臺林（草）長制會議、督察、信息等相關配套制度，但在執行過程中，存在形式化、模式化，推進落實不到位等問題，協作部門之間聯動管理機制有待加強，各級林草長壓力傳導機制需進一步完善，林草長制督查考核、林草資源信息共享以及林草長、生態管護員巡護監測信息化管理體系建設有待加強。

3.2 任務壓實力度有待加大

部分鄉鎮、村對林（草）長制工作重要性還存在認識不足，重視不夠。有的林（草）長對肩負的責任認識不清，履職不到位，在推行林長（草）制工作中也是重形式、輕落實，把林長制當成“冠名制”而不是“責任制”。各個鄉鎮（街道）缺少負責林草管理的單獨機構，現有人員難以組建推深做實林（草）長制工作的專業隊伍。

4 對策及措施

4.1 壓實林（草）長制管護責任

牢牢抓住黨政領導負責制這個牛鼻子，持續細化完善林（草）長制四級管理體系，將林（草）長制納入地方黨委政府巡視巡察工作內容，嚴格落實責任主體、責任人和責任牌，確保各級林（草）長職責定位明確、重點任務明確、履職方式明確，做到重要工作親自安排、重大問題親自研究、重點環節親自協調、重大事項親自督辦，推動林（草）長制由“冠名制”向“責任制”轉變。

4.2 優化林（草）長制管護機制

制定《西寧湟水國家濕地公園管理辦法（暫行）》等，將林長制和林草生態建設納入制度化、法治化軌道，真正做到以“制”明“責”、以“制”促“治”，構建生態保護法治體系。嚴格落實“林（草）長+警長+檢察長+法院院長”“林（草）長制+

河湖長制”等資源管護聯動機制，加強部門協調配合，積極推動信息聯通、工作聯通和矛盾糾紛聯排聯防聯調。強化林草濕行政執法、刑事司法與公益訴訟的銜接，與公安、生態環境等部門聯動開展問題梳理、線索移交、行刑銜接等工作，嚴厲打擊各類破壞林草濕資源違法犯罪行為，推進林草治理體系和治理能力現代化建設。

4.3 加強信息化體系建設

搭建智慧林長信息化平臺，構建林（草）長制考核評價體系及護林員巡林感知APP，建設林草濕資源管護、生態修復科學決策、林（草）長責任制考核、林草濕政務管理服務為一體的“西寧市林草長綜合監測管理系統”，提升林草濕資源監測監管水平。推進“互聯網+”森林草原防火、森林管護等信息化建設，實施青海省西寧市森林火災高風險區綜合治理工程等項目，逐步完善“林火視頻預警監控+無人機+護林員”的“空、天、地、人”一體化防控網絡，提升林草信息化水平。

4.4 完善考核獎勵機制

堅持以績效促工作，以績效促實績，發揮督查考核“指揮棒”作用，進一步細化林（草）長履職情況納入各級黨政領導班子年度經濟社會發展考核指標體系（高質量發展、生態文明建設等）和自然資源資產離任（任中）審計制，細化考核評價辦法和細則，建立“三單一函”制度，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價和自然資源審計的重要參考依據。堅持正面激勵與反向約束相結合，對成績突出的林（草）長及各級黨委政府進行表揚獎勵，對林草濕生態環境損害明顯、責任事件多發地區的林（草）長和相關負責人（含調離、提拔、退休），按照黨政領導干部生態環境損害責任追究等規定，進行嚴肅問責追究。

參考文獻

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[5] 王輝.構筑生態屏障、譜寫綠色輝煌——臨夏州以林長制推動林草事業高質量高標準發展[J].甘肅林業，2022（5）：14-15.