戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)：國(guó)家審計(jì)創(chuàng)新發(fā)展的時(shí)代課題

【摘要】習(xí)近平總書記指出， “發(fā)揚(yáng)‘功成不必在我、 功成必定有我’的精神， 堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底”。在現(xiàn)實(shí)情況中， 有些新任領(lǐng)導(dǎo)干部為了在任期內(nèi)快速做出政績(jī)從而變更所在單位的戰(zhàn)略規(guī)劃， 輕易“換賽道”導(dǎo)致前任政策“爛尾”， 嚴(yán)重影響黨和國(guó)家事業(yè)的順利發(fā)展。為此， 本文根據(jù)新時(shí)代新征程國(guó)家審計(jì)的新使命， 圍繞我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度安排中開展戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)的現(xiàn)實(shí)需求、 制度要求和理論依據(jù)， 剖釋在領(lǐng)導(dǎo)干部換屆的情況下對(duì)地方各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門及國(guó)有企業(yè)等單位戰(zhàn)略規(guī)劃的連續(xù)性和穩(wěn)定性進(jìn)行審計(jì)的必要性， 透視國(guó)家審計(jì)現(xiàn)有實(shí)踐的不足與戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)的先進(jìn)性， 提出推動(dòng)國(guó)家審計(jì)向戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)轉(zhuǎn)型的相關(guān)建議， 以保障貫徹“一張藍(lán)圖繪到底”的戰(zhàn)略思想。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì)；領(lǐng)導(dǎo)干部換屆；政策連續(xù)性；戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)

【中圖分類號(hào)】F239" " " 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A" " " 【文章編號(hào)】1004-0994（2024）20-0003-6

黨的十八大以來(lái)， 習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)干部干事創(chuàng)業(yè)要樹立正確政績(jī)觀， 干部要有“功成不必在我”的精神境界、 “功成必定有我”的歷史擔(dān)當(dāng)。在學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想主題教育工作會(huì)議上， 習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)， “各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子要牢記黨和人民囑托， 發(fā)揚(yáng)‘功成不必在我、 功成必定有我’的精神， 堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底， 對(duì)已有的部署和規(guī)劃， 只要是科學(xué)的、 切合新的實(shí)踐要求的、 符合人民群眾愿望的， 就要堅(jiān)持， 一茬接著一茬干”。在二十屆中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上， 習(xí)近平總書記對(duì)全國(guó)審計(jì)工作提出了具體要求， 強(qiáng)調(diào)中央審計(jì)委員會(huì)工作要“聚焦全局性、 長(zhǎng)遠(yuǎn)性、 戰(zhàn)略性問(wèn)題， 加強(qiáng)審計(jì)領(lǐng)域戰(zhàn)略謀劃與頂層設(shè)計(jì)， 進(jìn)一步推進(jìn)新時(shí)代審計(jì)工作高質(zhì)量發(fā)展， 以有力有效的審計(jì)監(jiān)督服務(wù)保障黨和國(guó)家工作大局”。在新時(shí)代新征程中， 國(guó)家審計(jì)工作要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)， 貫徹“一張藍(lán)圖繪到底”的戰(zhàn)略思想， 開展戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)， 增強(qiáng)審計(jì)工作的戰(zhàn)略性和全局性， 以更好地發(fā)揮審計(jì)在推進(jìn)黨的自我革命中的獨(dú)特作用。

一、 “一張藍(lán)圖繪到底”、 戰(zhàn)略規(guī)劃與正確政績(jī)觀

習(xí)近平總書記歷來(lái)高度重視戰(zhàn)略規(guī)劃工作， 堅(jiān)持用中長(zhǎng)期規(guī)劃指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展， 強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立正確政績(jī)觀。習(xí)近平總書記在廈門工作期間， 領(lǐng)導(dǎo)制定了《1985-2000年廈門經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略》， 該戰(zhàn)略成為廈門之后制定發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)政策的重要依據(jù)； 于1992年在福州主持制定了“福州3820”戰(zhàn)略工程， 分3年、 8年、 20年設(shè)置了不同階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、 步驟與措施等， 為福州繪就了發(fā)展藍(lán)圖； 于2002年針對(duì)福建長(zhǎng)汀水土流失嚴(yán)重的問(wèn)題提出了建設(shè)“生態(tài)省”的戰(zhàn)略構(gòu)想， 由此福建省成為全國(guó)生態(tài)“優(yōu)等生”， 在生態(tài)環(huán)境質(zhì)量上領(lǐng)先全國(guó)。習(xí)近平總書記在調(diào)任浙江省之后， 全面系統(tǒng)地闡釋了浙江發(fā)展的“八個(gè)優(yōu)勢(shì)”， 提出了指向未來(lái)的“八項(xiàng)舉措”。在習(xí)近平總書記“八八戰(zhàn)略”思想精神的指引下， 浙江實(shí)現(xiàn)了從經(jīng)濟(jì)大省向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、 從對(duì)內(nèi)對(duì)外開放向深度融入全球、 從全面小康向高水平全面小康的躍升， 開辟了中國(guó)特色社會(huì)主義在浙江省發(fā)展的新境界。黨的十八大以來(lái)， 習(xí)近平總書記發(fā)表了系列重要講話， 提出了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家、 全面深化改革、 全面依法治國(guó)、 全面從嚴(yán)治黨的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出， “到二〇三五年， 全面建成高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制， 中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加完善， 基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化， 為到本世紀(jì)中葉全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”。沿著習(xí)近平總書記的足跡， 總能看到其在堅(jiān)持“大戰(zhàn)略管全局、 管長(zhǎng)遠(yuǎn)”的戰(zhàn)略思想。

習(xí)近平總書記指出， “我們對(duì)于時(shí)間的理解， 不是以十年、 百年為計(jì)， 而是以百年、 千年為計(jì)”“堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底”。這是新時(shí)代新征程對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部提出的最新要求。戰(zhàn)略規(guī)劃包括地方各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門、 紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、 法院、 檢察院、 事業(yè)單位和人民團(tuán)體、 國(guó)有企業(yè)及其他相關(guān)單位等的總體發(fā)展規(guī)劃、 產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃等的制定、 執(zhí)行與評(píng)價(jià)等方面。合理的戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)與所在單位的具體發(fā)展條件相適應(yīng)且在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)發(fā)生重大變化， 戰(zhàn)略規(guī)劃的長(zhǎng)期性、 全局性特征決定了地方各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門、 國(guó)有企業(yè)等單位的發(fā)展戰(zhàn)略從制定、 執(zhí)行到顯現(xiàn)治理成效需要一定的時(shí)間， 保持發(fā)展戰(zhàn)略的穩(wěn)定性、 確保戰(zhàn)略部署能夠得到一以貫之的落實(shí)和執(zhí)行對(duì)各單位的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。在改革發(fā)展過(guò)程中， 許多工作都是牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程， 很難一蹴而就， 甚至不可能在一任之內(nèi)完成。以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興需要沿著清晰的戰(zhàn)略規(guī)劃， 堅(jiān)定不移地持續(xù)推進(jìn)。上至國(guó)家整體戰(zhàn)略規(guī)劃， 下至各地區(qū)、 企事業(yè)單位及職能部門的發(fā)展規(guī)劃， 都是中華民族千秋偉業(yè)藍(lán)圖實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)， 離不開一代代人的接續(xù)奮斗。這就需要地方各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門及國(guó)有企業(yè)等單位的領(lǐng)導(dǎo)干部樹立“前人栽樹后人乘涼”的政績(jī)或業(yè)績(jī)觀和“功成不必在我”的執(zhí)政或治理理念， 保持戰(zhàn)略穩(wěn)定與戰(zhàn)略定力。

二、 國(guó)家審計(jì)開展戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)的邏輯必然性

保證科學(xué)合理的戰(zhàn)略規(guī)劃能夠得到一以貫之的執(zhí)行和落實(shí)是堅(jiān)持“一張藍(lán)圖繪到底”的關(guān)鍵， 因此， 有必要對(duì)地方各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門及國(guó)有企業(yè)等單位的戰(zhàn)略規(guī)劃的穩(wěn)定性和連續(xù)性進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。作為新時(shí)代新征程推進(jìn)黨的自我革命的獨(dú)特力量， 國(guó)家審計(jì)理應(yīng)在確保戰(zhàn)略規(guī)劃得到一貫執(zhí)行方面發(fā)揮重要作用。

1. 現(xiàn)實(shí)邏輯。以地方各級(jí)黨委和政府為例進(jìn)行分析。央地分權(quán)的中國(guó)特色治理制度安排使得地方政府能夠充分參與到經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中， 帶動(dòng)著中國(guó)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展（周雪光，2017）。由于地方干部掌握著行政統(tǒng)籌、 資金分配、 政策執(zhí)行等方面的自由裁量權(quán)， 他們有能力統(tǒng)籌各項(xiàng)資源并按特定的工作思路開展工作（杜娟和朱旭峰，2023）， 因此， 政府行為模式在很大程度上取決于官員的個(gè)人偏好和意識(shí)， 政府行為本質(zhì)上體現(xiàn)的是官員的動(dòng)機(jī)（周黎安，2017）。在這種情況下， 地方官員無(wú)疑在地方治理與地區(qū)發(fā)展實(shí)踐中扮演著非常重要的角色。

地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略從制定、 執(zhí)行到顯現(xiàn)治理成效需要一定的時(shí)間， 提前終止政策會(huì)導(dǎo)致前期投入的資源被浪費(fèi)， 戰(zhàn)略反復(fù)變化也會(huì)導(dǎo)致資源配置扭曲與財(cái)政效率降低。因此， 保證一項(xiàng)政策的連續(xù)性對(duì)于地區(qū)發(fā)展是十分關(guān)鍵的， 有助于取得成果、 實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。但在我國(guó)地方治理實(shí)踐中， 政策不連續(xù)性現(xiàn)象始終存在， 重要原因在于地方官員的人事調(diào)動(dòng)和周期性換屆。由于地方干部在治理實(shí)踐中發(fā)揮著一定的主觀性， 因此， 各地、 各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部可以因地制宜采取一些發(fā)展政策。通過(guò)改善地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 打造新產(chǎn)業(yè)、 激發(fā)創(chuàng)新活力等， 各級(jí)地方官員按照國(guó)家統(tǒng)一部署規(guī)劃來(lái)統(tǒng)籌資源配置、 制定地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略， 最終實(shí)現(xiàn)政治議程。然而， 出于政績(jī)考核的需要， 部分地方官員為了快速升遷， 渴望在短期內(nèi)做出與前任不同的業(yè)績(jī)。為此， 新任官員可能有強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)擺脫前任標(biāo)簽、 “換賽道”， 具體體現(xiàn)在轉(zhuǎn)變工作思路和發(fā)展策略、 使用不同的政策工具等方面。同時(shí)， 中央通過(guò)權(quán)責(zé)下放等一系列制度安排賦予了地方官員在政策工具選擇和財(cái)政資金分配等方面的決策空間， 使得地方官員有能力按照自主意識(shí)實(shí)現(xiàn)中央的政策意圖。因此， 無(wú)論是從動(dòng)機(jī)還是從能力來(lái)看， 新任地方官員都可能會(huì)選擇與前任完全不同的發(fā)展理念， 大改以前的發(fā)展戰(zhàn)略， 導(dǎo)致前任政策“爛尾”。

相關(guān)研究表明， 這種官員更替導(dǎo)致的政策不連續(xù)性將會(huì)從多方面影響政府治理的效果， 包括導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)（周黎安，2007）、 產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的不可持續(xù)（劉勝等，2016）、 財(cái)政效率降低（楊海生等，2015）、 地區(qū)經(jīng)濟(jì)振蕩（楊海生等，2014）、 資源配置扭曲、 公共服務(wù)質(zhì)量不高、 社會(huì)福利大幅降低等（周黎安，2007；左才等，2020）。這種地方發(fā)展戰(zhàn)略的頻繁變更最終將會(huì)阻礙國(guó)家治理能力和治理水平的提升。因此， 站在國(guó)家審計(jì)視角， 對(duì)地方各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門及國(guó)有企業(yè)等單位的戰(zhàn)略規(guī)劃變更現(xiàn)象進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督和審查， 對(duì)于保證相關(guān)單位發(fā)展穩(wěn)定性、 實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)是十分必要的。

2. 制度邏輯。我國(guó)國(guó)家審計(jì)制度的根本特征是中央審計(jì)委員會(huì)制度。根據(jù)中央審計(jì)委員會(huì)工作規(guī)則等制度安排， “做到應(yīng)審盡審、 凡審必嚴(yán)、 嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)， 努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、 全面覆蓋、 權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系， 更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用”。中央審計(jì)委員會(huì)制度決定了我國(guó)國(guó)家審計(jì)的政治屬性和政治地位， 賦予其監(jiān)督地方各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門及國(guó)有企業(yè)等單位領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)的責(zé)任和義務(wù)， 及時(shí)遏制領(lǐng)導(dǎo)干部的不當(dāng)政績(jī)觀、 保障戰(zhàn)略規(guī)劃的穩(wěn)定性是國(guó)家審計(jì)肩負(fù)的一項(xiàng)政治使命。《審計(jì)法》（2021）第二十八條規(guī)定， “審計(jì)機(jī)關(guān)可以對(duì)被審計(jì)單位依法應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)的事項(xiàng)進(jìn)行全面審計(jì)， 也可以對(duì)其中的特定事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)”。這賦予了國(guó)家審計(jì)開展戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)的職責(zé)。

2019年中共中央辦公廳、 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）第三條指出， 經(jīng)濟(jì)責(zé)任是指“領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間， 對(duì)其管轄范圍內(nèi)貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策、 決策部署， 推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展， 管理公共資金、 國(guó)有資產(chǎn)、 國(guó)有資源， 防控重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)”。由于主要領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)制定與國(guó)家戰(zhàn)略相適應(yīng)的單位發(fā)展策略、 落實(shí)方案和配套措施， 因此， 單位戰(zhàn)略的制定與實(shí)施過(guò)程便自動(dòng)記錄著其履責(zé)的軌跡， 針對(duì)單位戰(zhàn)略規(guī)劃開展審計(jì)是國(guó)家審計(jì)檢查和評(píng)價(jià)其經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的職責(zé)所在。《規(guī)定》第十七條、 第十八條和第十九條對(duì)地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部、 黨政工作部門等單位領(lǐng)導(dǎo)干部以及國(guó)有企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員執(zhí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行了說(shuō)明， 審計(jì)內(nèi)容涵蓋“本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、 執(zhí)行和效果情況”“本部門本單位重要發(fā)展規(guī)劃和政策措施的制定、 執(zhí)行和效果情況”以及“企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、 執(zhí)行和效果情況”。這些要求直接指出， 要對(duì)地方各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門及國(guó)有企業(yè)等單位的戰(zhàn)略規(guī)劃情況執(zhí)行審計(jì)。應(yīng)當(dāng)看到， 對(duì)戰(zhàn)略決策的審計(jì)不僅僅局限于評(píng)價(jià)戰(zhàn)略決策的正確與否， 更重要的是識(shí)別和揭示決策腐敗行為。相較于決策錯(cuò)誤， 決策腐敗是指“一把手”以權(quán)謀私， 為了個(gè)人利益而犧牲國(guó)家和人民的利益。相較于其他腐敗， 決策腐敗的影響范圍更廣、 跨度更寬。因此， 盡管現(xiàn)有制度并未明確指出要識(shí)別和遏制決策腐敗行為， 對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行全方位的審計(jì)應(yīng)該是國(guó)家審計(jì)的題中之義。

3. 理論邏輯。經(jīng)濟(jì)管理理論與實(shí)踐表明， 戰(zhàn)略的影響是全局的、 長(zhǎng)期的， 因此對(duì)戰(zhàn)略進(jìn)行檢查是最基本的、 必要的。審計(jì)理論和實(shí)踐表明， 戰(zhàn)略審計(jì)的重要性和必要性已在社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)中得到證實(shí)。戰(zhàn)略對(duì)單位、 地區(qū)乃至國(guó)家的發(fā)展至關(guān)重要， 因此， 作為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量， 國(guó)家審計(jì)有必要對(duì)地方各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門及國(guó)有企業(yè)等單位的戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行全面監(jiān)督。

委托代理理論是現(xiàn)代組織治理的邏輯起點(diǎn)， 也是解釋組織治理問(wèn)題的核心理論。委托代理關(guān)系起源于“專業(yè)化”， 是指委托方委托具有專業(yè)能力的代理人為其服務(wù)， 并向其授予相應(yīng)的權(quán)利， 而代理人根據(jù)其提供的服務(wù)享受一定的報(bào)酬。在理想狀態(tài)下， 代理人應(yīng)按照委托方的意愿行事， 但是由于信息不對(duì)稱、 道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇等的存在， 代理人可能會(huì)為獲取自身利益而犧牲委托方的利益， 由此導(dǎo)致委托方和代理人之間發(fā)生利益沖突， 從而產(chǎn)生委托代理問(wèn)題（Jensen和Meckling，1976）。監(jiān)督代理人行為是緩解委托代理問(wèn)題的有效手段之一。保障政府有效履行公共受托責(zé)任， 監(jiān)督公共部門及其官員的行為， 需要依賴獨(dú)立的第三方進(jìn)行定期檢查和評(píng)價(jià)， 國(guó)家審計(jì)制度安排由此產(chǎn)生（唐忠良，2013）。因此， 在國(guó)家治理中， 國(guó)家審計(jì)是依法監(jiān)督和制約權(quán)力運(yùn)行的重要手段。《規(guī)定》突出了制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要目標(biāo)， 全面保障領(lǐng)導(dǎo)干部受托責(zé)任的履行是國(guó)家審計(jì)的分內(nèi)之事。由于各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門及國(guó)有企業(yè)等單位在制定與國(guó)家戰(zhàn)略相適應(yīng)的地區(qū)及單位發(fā)展策略和措施上具有極大的自由裁量權(quán)， 各單位、 地區(qū)戰(zhàn)略的制定與實(shí)施過(guò)程便自動(dòng)記錄著各級(jí)單位與黨政部門履責(zé)的軌跡， 因此， 針對(duì)單位及地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃開展審計(jì)是檢查和評(píng)價(jià)其代理責(zé)任履行情況的內(nèi)容之一， 開展戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)是基于代理理論視角對(duì)國(guó)家審計(jì)提出的內(nèi)在要求。

從戰(zhàn)略管理理論視角來(lái)看， 國(guó)家審計(jì)亦有必要開展戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)。第二次世界大戰(zhàn)后企業(yè)所處社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的劇烈變化引發(fā)了對(duì)戰(zhàn)略管理的需求， 20世紀(jì)70年代末的企業(yè)并購(gòu)浪潮導(dǎo)致戰(zhàn)略管理的重要性再次凸顯， 管理層對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃到戰(zhàn)略實(shí)施的全過(guò)程承擔(dān)受托責(zé)任。以戰(zhàn)略受托責(zé)任為對(duì)象的戰(zhàn)略審計(jì)也應(yīng)運(yùn)而生（廖洪和陳波，2005）。管理學(xué)家將戰(zhàn)略審計(jì)視為戰(zhàn)略管理的一部分， 要求對(duì)管理層履行戰(zhàn)略受托責(zé)任的全過(guò)程進(jìn)行檢查， 包括如何評(píng)估企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境、 如何調(diào)用企業(yè)內(nèi)部資源、 如何完善組織管理結(jié)構(gòu)以及如何控制戰(zhàn)略決策風(fēng)險(xiǎn)等， 旨在幫助管理層履行戰(zhàn)略受托責(zé)任， 服務(wù)于企業(yè)戰(zhàn)略管理和價(jià)值創(chuàng)造（梅丹，2004）。戰(zhàn)略管理理論對(duì)戰(zhàn)略審計(jì)的重視揭示了基于整合觀、 過(guò)程觀對(duì)戰(zhàn)略進(jìn)行全面、 全程評(píng)估監(jiān)督的必要性。作為監(jiān)督各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門及國(guó)有企業(yè)等單位受托責(zé)任履行的權(quán)威機(jī)構(gòu)， 國(guó)家審計(jì)理應(yīng)圍繞戰(zhàn)略受托責(zé)任對(duì)各單位戰(zhàn)略管理的全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)， 包括地區(qū)環(huán)境分析、 發(fā)展規(guī)劃審查、 戰(zhàn)略執(zhí)行監(jiān)督等， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏離國(guó)家大政方針的行為， 警惕戰(zhàn)略變更下的投機(jī)行為， 為實(shí)現(xiàn)國(guó)家“藍(lán)圖”提供保障。

從內(nèi)部審計(jì)現(xiàn)有理論與實(shí)踐來(lái)看， 現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)的地位已經(jīng)從內(nèi)部控制層次提高到治理層次， 工作內(nèi)容由經(jīng)營(yíng)管理審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略審計(jì)（張偉，2004）， 工作重點(diǎn)也轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)組織戰(zhàn)略進(jìn)行審計(jì)。作為企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的一項(xiàng)活動(dòng)， 戰(zhàn)略審計(jì)側(cè)重于評(píng)價(jià)戰(zhàn)略制定的科學(xué)性和適當(dāng)性以及監(jiān)督戰(zhàn)略執(zhí)行效率和效果。基于管理目的和治理目的的戰(zhàn)略審計(jì)需要分析管理層如何應(yīng)對(duì)和把握內(nèi)外部環(huán)境、 面臨的機(jī)會(huì)與威脅以及企業(yè)自身的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)， 并在此基礎(chǔ)上制定并選擇戰(zhàn)略計(jì)劃、 實(shí)施戰(zhàn)略計(jì)劃與評(píng)估戰(zhàn)略效果（密斯雨和范偉紅，2016）。內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐中開展戰(zhàn)略審計(jì)可以確保企業(yè)戰(zhàn)略制定的科學(xué)性和準(zhǔn)確性， 持續(xù)監(jiān)督和評(píng)價(jià)戰(zhàn)略實(shí)施情況使其與戰(zhàn)略計(jì)劃相吻合， 最終達(dá)到不斷完善企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和公司治理機(jī)制的目的。從完善組織風(fēng)險(xiǎn)管理和提高治理能力的功能和定位來(lái)看， 國(guó)家審計(jì)之于國(guó)家相當(dāng)于內(nèi)部審計(jì)之于企業(yè)， 這為國(guó)家審計(jì)推進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)的必要性提供了佐證。對(duì)國(guó)家治理而言， 防止出現(xiàn)戰(zhàn)略性失誤是降低風(fēng)險(xiǎn)、 保障資源合理分配、 實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的根本所在。因此， 為提高我國(guó)治理水平和治理能力， 就要充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃的監(jiān)督功能， 防止在執(zhí)行和落實(shí)的過(guò)程中可能出現(xiàn)的任何戰(zhàn)略性偏離現(xiàn)象。

從社會(huì)審計(jì)的理論與實(shí)踐來(lái)看， 以系統(tǒng)觀和戰(zhàn)略觀為指導(dǎo)思想的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式已成為社會(huì)審計(jì)的主流（陳漢文，2009；陳漢文和韓洪靈，2019）。從社會(huì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型來(lái)看， 審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)取決于重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)與檢查風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)人員首先需要識(shí)別和評(píng)估重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)， 并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估結(jié)果設(shè)計(jì)和執(zhí)行審計(jì)程序， 進(jìn)而降低檢查風(fēng)險(xiǎn)， 從而將審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的低水平。而重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)分為財(cái)務(wù)報(bào)表層次的重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)以及認(rèn)定層次的重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。前者涉及財(cái)務(wù)報(bào)表整體， 是由企業(yè)頂層戰(zhàn)略及其風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的； 后者則涉及具體交易、 賬戶及披露。因此， 為充分識(shí)別和評(píng)估重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)， 尤其是報(bào)表層次的重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)， 審計(jì)人員必須了解企業(yè)戰(zhàn)略， 對(duì)企業(yè)戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)有充分的認(rèn)識(shí)。從社會(huì)審計(jì)業(yè)務(wù)流程來(lái)看， 現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)由兩大部分組成： 一是實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序， 識(shí)別和評(píng)估重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)， 其中， 首要的便是了解客戶及所處環(huán)境， 包含對(duì)客戶戰(zhàn)略及其風(fēng)險(xiǎn)的充分了解。二是實(shí)施進(jìn)一步審計(jì)程序， 包括控制測(cè)試和實(shí)質(zhì)性程序， 目的是測(cè)試內(nèi)部控制的有效性、 識(shí)別和評(píng)估認(rèn)定層次的重大錯(cuò)報(bào)風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論是從審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型還是從審計(jì)業(yè)務(wù)流程來(lái)看， 了解和評(píng)估企業(yè)戰(zhàn)略都是社會(huì)審計(jì)執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)的起點(diǎn)。社會(huì)審計(jì)這種以戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)為起點(diǎn)的審計(jì)技術(shù)路線可為國(guó)家審計(jì)有效開展審計(jì)工作提供借鑒。通過(guò)“自上而下”的審計(jì)方式， 審計(jì)人員可以從戰(zhàn)略層面掌握被審計(jì)單位的整體情況， 了解高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和審計(jì)重點(diǎn)， 進(jìn)而提升審計(jì)工作的效率和效果。因此， 為提高國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家大局的能力， 審計(jì)機(jī)關(guān)可以借鑒系統(tǒng)觀和戰(zhàn)略觀的指導(dǎo)理念， 汲取現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)模式的優(yōu)勢(shì)， 以戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)為起點(diǎn)， 了解戰(zhàn)略制定、 戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換、 戰(zhàn)略執(zhí)行過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)， 以此推動(dòng)國(guó)家審計(jì)工作的有序開展。

三、 國(guó)家審計(jì)現(xiàn)有實(shí)踐對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)的重視程度不夠

在中央審計(jì)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下， 我國(guó)國(guó)家審計(jì)工作取得了歷史性成就、 發(fā)生了歷史性變革， 審計(jì)范圍由資金、 項(xiàng)目逐漸拓展至國(guó)家政策、 政治， 審計(jì)方法不斷完善， 監(jiān)督能力持續(xù)提升。不過(guò)， 應(yīng)該看到， 現(xiàn)有國(guó)家審計(jì)實(shí)踐在監(jiān)督地方各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門及國(guó)有企業(yè)等單位戰(zhàn)略規(guī)劃制定、 執(zhí)行與成效方面的重視程度略顯不足， 服務(wù)“一張藍(lán)圖繪到底”的能力有待提高。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是中國(guó)特色國(guó)家治理下權(quán)力運(yùn)行制約監(jiān)督體系中的重要組成部分（綦好東等，2022）， 主要是通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)責(zé)任人權(quán)力的制約和監(jiān)督。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是財(cái)務(wù)收支審計(jì)、 項(xiàng)目審計(jì)與績(jī)效審計(jì)等的有機(jī)結(jié)合， 其職能和優(yōu)勢(shì)在于能夠有效制約和監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行， 尤其是在監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行和落實(shí)相關(guān)政策、 保障治理效能等方面發(fā)揮著獨(dú)特作用。盡管經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)開始注重審計(jì)的宏觀性和系統(tǒng)性， 審計(jì)內(nèi)容涵蓋重大經(jīng)濟(jì)方針政策、 地方發(fā)展規(guī)劃等， 審計(jì)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)?zhàn)略規(guī)劃和執(zhí)行進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)、 監(jiān)督， 但是， 其思路和視野依然局限于被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)過(guò)程， 關(guān)注的是單一領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運(yùn)行情況， 忽視了官員換屆、 不同責(zé)任人之間的履責(zé)行為和業(yè)績(jī)的關(guān)聯(lián)度。也就是說(shuō)， 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任行為進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督的涵蓋期間是基于單個(gè)責(zé)任主體， 未能解決或關(guān)注到由于官員換屆導(dǎo)致的審計(jì)區(qū)間連續(xù)性問(wèn)題， 這就導(dǎo)致對(duì)前任與后任開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過(guò)程中出現(xiàn)斷點(diǎn)。因此， 即使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)內(nèi)容涉及戰(zhàn)略規(guī)劃， 但是在時(shí)間區(qū)間的連續(xù)性上， 其對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行審計(jì)仍然存在疏漏之處。

重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)以國(guó)家重大政策為中心， 從宏觀上確定審計(jì)主題與工作規(guī)劃， 突出了其戰(zhàn)略導(dǎo)向與大局意識(shí)。由于政策落實(shí)需要制定具體的戰(zhàn)略措施、 發(fā)展規(guī)劃和資金使用安排等， 因此， 審計(jì)人員需要下沉至地區(qū)與各級(jí)執(zhí)行主體， 結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、 項(xiàng)目審計(jì)、 績(jī)效審計(jì)等， 分階段、 分層次對(duì)政策落實(shí)情況進(jìn)行全周期跟蹤審計(jì)（魏強(qiáng)等，2022）。從橫向來(lái)看， 審計(jì)人員圍繞不同國(guó)家政策開展審計(jì)工作， 由點(diǎn)到線再到面， 從中央政策方針到地區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃， 輻射范圍由宏觀到微觀， 彰顯國(guó)家審計(jì)的宏觀管理職能。從縱向來(lái)看， 國(guó)家審計(jì)以政策周期安排審計(jì)范圍或?qū)徲?jì)區(qū)間， 審計(jì)工作能夠做到跨年度或跨干部任期， 保證了審計(jì)政策區(qū)間的連續(xù)性。重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)可以遏制、 發(fā)現(xiàn)并糾正地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部在落實(shí)中央政策方針時(shí)出現(xiàn)的戰(zhàn)略偏離意圖或行為， 確保地方政府準(zhǔn)確無(wú)誤地執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃。但是， 應(yīng)當(dāng)看到， 重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)解決的是中央政策方針與地方戰(zhàn)略規(guī)劃之間的一致性和配套性問(wèn)題， 關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)干部制定的發(fā)展規(guī)劃是否符合國(guó)家整體戰(zhàn)略方針、 是否與國(guó)家政策相一致， 以及戰(zhàn)略規(guī)劃落實(shí)的效果如何， 忽視了對(duì)不同官員轉(zhuǎn)變地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃行為的審查。由于不同官員針對(duì)同一項(xiàng)國(guó)家重大戰(zhàn)略在選取政策工具、 制定發(fā)展規(guī)劃和具體落實(shí)措施上具有很大的自由裁量權(quán)， 不同地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃可能都與國(guó)家整體發(fā)展方向相一致、 相銜接， 但是， 由官員換屆導(dǎo)致的地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)變可能暗含著官員的不當(dāng)政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)行為， 為地區(qū)乃至國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)負(fù)面影響。因此， 確保單位發(fā)展規(guī)劃的連續(xù)性， 與確保單位發(fā)展規(guī)劃和中央政策方針相一致同樣重要， 重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)側(cè)重于后者， 而忽視了前者。

績(jī)效審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的業(yè)務(wù)之一， 是對(duì)被審計(jì)單位或領(lǐng)導(dǎo)干部在履責(zé)過(guò)程中使用資源的經(jīng)濟(jì)性、 效率性和效果性進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)（寧波市審計(jì)學(xué)會(huì)課題組，2014）。績(jī)效審計(jì)側(cè)重于審查責(zé)任人執(zhí)行某一戰(zhàn)略或項(xiàng)目的過(guò)程和結(jié)果， 偏向在事后對(duì)責(zé)任人的履職行為進(jìn)行評(píng)價(jià)。同時(shí)， 也要注意到績(jī)效審計(jì)大多圍繞微觀項(xiàng)目對(duì)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)， 難以從整體、 長(zhǎng)期評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況， 且績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)針對(duì)單個(gè)責(zé)任主體， 類似經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)， 審計(jì)涵蓋的時(shí)間區(qū)間不具備連續(xù)性， 難以捕捉到地方戰(zhàn)略規(guī)劃變更中的問(wèn)題。

財(cái)務(wù)審計(jì)貫穿于國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)的始終， 這符合國(guó)家審計(jì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的首要和基本職能定位。財(cái)務(wù)審計(jì)循著資金流轉(zhuǎn)線路， 對(duì)被審計(jì)單位分配和利用財(cái)政資金的效率和效果進(jìn)行評(píng)價(jià)， 監(jiān)督范圍從項(xiàng)目到政策， 可以同時(shí)在微觀和宏觀方面發(fā)力。但是， 由于財(cái)務(wù)審計(jì)主要跟蹤資金流轉(zhuǎn)， 且在事中或事后對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督， 并不能在事前對(duì)資金流轉(zhuǎn)的源頭即戰(zhàn)略規(guī)劃進(jìn)行系統(tǒng)審查。此外， 財(cái)務(wù)審計(jì)方法也存在缺乏戰(zhàn)略性思維和審計(jì)不具連續(xù)性等問(wèn)題。

總之， 現(xiàn)有國(guó)家審計(jì)實(shí)踐的工作思路和重點(diǎn)更多聚焦于從橫向維度監(jiān)督、 評(píng)價(jià)單一責(zé)任主體戰(zhàn)略規(guī)劃的執(zhí)行效率及效果， 較少關(guān)注縱向維度上不同任期領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行路徑選擇的差異， 也較少關(guān)注對(duì)官員更替導(dǎo)致的單位或地區(qū)發(fā)展規(guī)劃變更的審查和監(jiān)督。這使得國(guó)家審計(jì)服務(wù)于國(guó)家治理的職能尚未得到充分的發(fā)揮， 也難以保障我國(guó)“一張藍(lán)圖繪到底”治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、 國(guó)家審計(jì)開展戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)的政策建議

基于現(xiàn)實(shí)邏輯、 制度邏輯、 理論邏輯與現(xiàn)有國(guó)家審計(jì)實(shí)踐的分析， 本文認(rèn)為， 為推進(jìn)新時(shí)代審計(jì)工作高質(zhì)量發(fā)展， 國(guó)家審計(jì)應(yīng)向戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)的審計(jì)對(duì)象主要是地方各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門及國(guó)有企業(yè)等單位戰(zhàn)略規(guī)劃的變更行為。戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)本質(zhì)上是對(duì)新任黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員變換地區(qū)發(fā)展重點(diǎn)、 主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、 發(fā)展思路等宏觀層面的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃這一履職行為進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)， 審計(jì)工作重點(diǎn)為前、 后任官員對(duì)同一單位戰(zhàn)略規(guī)劃的差異， 并對(duì)后任官員采取有別于前任的戰(zhàn)略規(guī)劃的客觀原因和主觀動(dòng)機(jī)進(jìn)行審查。相對(duì)于現(xiàn)有國(guó)家審計(jì)實(shí)踐， 戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)具有如下優(yōu)勢(shì)： 首先， 從宏觀視角拓展審計(jì)覆蓋的時(shí)間跨度， 突出大局意識(shí)。戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)以單位戰(zhàn)略制定、 執(zhí)行和落實(shí)過(guò)程為審計(jì)脈絡(luò)、 以單位戰(zhàn)略變更為審計(jì)突破點(diǎn)， 將審計(jì)范圍從單一被審計(jì)責(zé)任人延伸至不同任期的領(lǐng)導(dǎo)干部， 增強(qiáng)了對(duì)單位戰(zhàn)略連續(xù)性和穩(wěn)定性的監(jiān)督。其次， 通過(guò)事前監(jiān)督緩解領(lǐng)導(dǎo)干部間的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)， 確保“一茬接著一茬干”。開展戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)可以依據(jù)政策執(zhí)行不同階段、 不同任期的領(lǐng)導(dǎo)干部設(shè)置不同的審計(jì)目標(biāo)， 便于對(duì)其績(jī)效和經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)， 能夠限制或減弱其為了“功在我”而“另起爐灶”的動(dòng)機(jī)， 有助于破除領(lǐng)導(dǎo)干部唯經(jīng)濟(jì)效益、 短期效益為主的狹隘政績(jī)觀。

新時(shí)代新征程， 為推動(dòng)審計(jì)工作高質(zhì)量發(fā)展， 審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)具備全局觀和戰(zhàn)略意識(shí)， 圍繞“國(guó)之大者”謀劃和開展戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)， 以貫徹“一張藍(lán)圖繪到底”的戰(zhàn)略思想。為此， 本文提出如下政策建議：

1. 在制度構(gòu)建上， 完善國(guó)家審計(jì)發(fā)展工作規(guī)劃， 提高戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)地位。習(xí)近平總書記在二十屆中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)， “進(jìn)一步推進(jìn)新時(shí)代審計(jì)工作高質(zhì)量發(fā)展， 以有力有效的審計(jì)監(jiān)督服務(wù)保障黨和國(guó)家工作大局”。要推動(dòng)審計(jì)工作高質(zhì)量發(fā)展， 就要做到： 其一， 增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的全局觀， 推動(dòng)國(guó)家審計(jì)由靜態(tài)的戰(zhàn)略執(zhí)行和落實(shí)審計(jì)向動(dòng)態(tài)的戰(zhàn)略規(guī)劃和變更審計(jì)轉(zhuǎn)型。在戰(zhàn)略思維的指導(dǎo)下， 完善國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃以及相關(guān)審計(jì)法規(guī)， 更好地推動(dòng)國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的有機(jī)銜接。其二， 積極推動(dòng)國(guó)家審計(jì)的戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)制度體系構(gòu)建， 完善戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)實(shí)務(wù)指南與行動(dòng)方案。研究制定戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)的理念、 職能、 目標(biāo)、 實(shí)施程序、 方式方法等， 為開展戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)實(shí)踐提供理論依據(jù)和政策指導(dǎo)； 選擇國(guó)家重大戰(zhàn)略政策、 地區(qū)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略變更現(xiàn)象開展戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)試點(diǎn)， 在現(xiàn)有國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上， 探索中國(guó)特色戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)的新道路。

2. 在審計(jì)思路上， 增強(qiáng)國(guó)家審計(jì)的縱向延展性， 評(píng)價(jià)戰(zhàn)略變更及其合理性。不同于財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、 績(jī)效審計(jì)等傳統(tǒng)國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)， 戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)能夠綜合考慮多期戰(zhàn)略的制定和實(shí)現(xiàn)情況。因此， 執(zhí)行戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)要求國(guó)家審計(jì)人員具備戰(zhàn)略思維， 立足于國(guó)家、 地區(qū)、 部門或國(guó)有企業(yè)戰(zhàn)略層面的問(wèn)題， 堅(jiān)持全面審計(jì)， 并建立單位發(fā)展戰(zhàn)略的長(zhǎng)期追蹤機(jī)制， 從縱向維度提高國(guó)家審計(jì)的延展性。其一， 根據(jù)國(guó)家重大政策執(zhí)行和落實(shí)的不同階段， 設(shè)置階段性地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)目標(biāo)。關(guān)注被審計(jì)單位戰(zhàn)略規(guī)劃的制定與通過(guò)過(guò)程， 分析不同時(shí)期、 不同任期內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部采用的發(fā)展策略和政策工具的合理性與預(yù)期治理效果， 評(píng)價(jià)其與國(guó)家治理目標(biāo)的契合程度。其二， 對(duì)地方各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門及國(guó)有企業(yè)等單位開展全局層面的戰(zhàn)略分析和綜合研判， 摸清各單位戰(zhàn)略政策走向。在橫向上跟蹤戰(zhàn)略的執(zhí)行和落實(shí)情況， 在縱向上監(jiān)督戰(zhàn)略規(guī)劃的變更問(wèn)題， 分析相鄰任期間單位發(fā)展戰(zhàn)略的差異， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃隨意變更與領(lǐng)導(dǎo)干部不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象。其三， 深入分析被審計(jì)單位戰(zhàn)略規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略等變更的實(shí)際原因， 評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部換屆導(dǎo)致的戰(zhàn)略規(guī)劃變更的合理性。比如， 審計(jì)人員結(jié)合地區(qū)戰(zhàn)略走向、 資源稟賦、 產(chǎn)業(yè)態(tài)勢(shì)、 區(qū)位優(yōu)勢(shì)等， 評(píng)估戰(zhàn)略變更下的領(lǐng)導(dǎo)干部主觀意識(shí)和地區(qū)客觀條件， 為識(shí)別以領(lǐng)導(dǎo)干部意識(shí)為轉(zhuǎn)移的單位行為提供依據(jù)。

3. 在審計(jì)方法上， 發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能， 善用戰(zhàn)略分析手段。審計(jì)監(jiān)督首先是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。國(guó)家審計(jì)在開展戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)時(shí)也應(yīng)聚焦主責(zé)主業(yè)， 將經(jīng)濟(jì)監(jiān)督貫穿于戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)的各個(gè)階段。由于戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)是地方各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門及國(guó)有企業(yè)等單位戰(zhàn)略規(guī)劃， 因此， 在審計(jì)過(guò)程中， 要靈活運(yùn)用戰(zhàn)略管理方法和戰(zhàn)略分析手段來(lái)揭示被審計(jì)單位戰(zhàn)略規(guī)劃變更中的異常事項(xiàng)和政府行為。其一， 堅(jiān)持“政治—政策—項(xiàng)目—資金”的審計(jì)鏈條， 持續(xù)跟蹤新任領(lǐng)導(dǎo)干部推出的新戰(zhàn)略， 關(guān)注配套財(cái)政資金和預(yù)算的使用效率， 審查公共財(cái)政資金重點(diǎn)投入領(lǐng)域的預(yù)期效益， 例如主導(dǎo)和新興產(chǎn)業(yè)、 重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 惠企惠民政策等， 及時(shí)遏制重復(fù)建設(shè)、 資源使用效率低下等問(wèn)題。其二， 將戰(zhàn)略管理和戰(zhàn)略分析方法融入戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)。借鑒內(nèi)部審計(jì)中戰(zhàn)略審計(jì)方法和戰(zhàn)略分析手段， 針對(duì)發(fā)展思路差異、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃變更等戰(zhàn)略變更現(xiàn)象進(jìn)行PEST分析、 SWOT分析、 對(duì)比分析等， 綜合評(píng)價(jià)不同任期或不同階段戰(zhàn)略規(guī)劃的合理性， 及時(shí)揭示被審計(jì)單位存在的發(fā)展戰(zhàn)略偏離或不連續(xù)現(xiàn)象。

4. 在結(jié)果運(yùn)用上， 發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的問(wèn)責(zé)職能， 完善領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)和晉升制度。執(zhí)行戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)并非審計(jì)活動(dòng)的終點(diǎn)， 確保“一張藍(lán)圖繪到底”應(yīng)當(dāng)提高戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)結(jié)果運(yùn)用的深度和廣度。其一， 從深度上， 根據(jù)審計(jì)結(jié)果和審計(jì)發(fā)現(xiàn)， 發(fā)揮研究型審計(jì)職能， 完善領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效評(píng)價(jià)和晉升制度安排。國(guó)家審計(jì)不僅是國(guó)家治理體系的一部分， 而且能夠通過(guò)完善制度設(shè)計(jì)反哺國(guó)家治理體系、 推動(dòng)國(guó)家治理能力提升（陳漢文和韓洪靈，2019）。隨著戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)的開展， 傳統(tǒng)圍繞單一主體、 基于微觀項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制將不再適用。因此， 審計(jì)人員可以根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)在不同戰(zhàn)略執(zhí)行階段設(shè)置的審計(jì)目標(biāo)， 幫助被審計(jì)單位完善領(lǐng)導(dǎo)干部考核和評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)， 將單獨(dú)的領(lǐng)導(dǎo)干部的行為置于地區(qū)乃至國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略這一宏偉藍(lán)圖之內(nèi)， 提高績(jī)效評(píng)價(jià)的戰(zhàn)略性、 綜合性和系統(tǒng)性， 從全局視角評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況。其二， 從廣度上， 建立追蹤整改機(jī)制， 聯(lián)合人大監(jiān)督加大審計(jì)問(wèn)責(zé)力度。打造聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制， 采取列入負(fù)面清單等懲戒措施， 將審計(jì)結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部升遷決策中， 嚴(yán)格懲罰以領(lǐng)導(dǎo)干部意識(shí)為主導(dǎo)的不當(dāng)戰(zhàn)略變更行為， 同時(shí)針對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的被審計(jì)單位內(nèi)部控制缺陷等問(wèn)題督促審計(jì)整改的有效落實(shí)。

五、 結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書記再三強(qiáng)調(diào)“一張藍(lán)圖繪到底”的戰(zhàn)略思想。現(xiàn)實(shí)中， 領(lǐng)導(dǎo)干部換屆導(dǎo)致的地方各級(jí)黨委和政府、 黨政工作部門及國(guó)有企業(yè)等單位發(fā)展戰(zhàn)略的不連續(xù)性嚴(yán)重阻礙了黨和國(guó)家事業(yè)的薪火相傳。作為國(guó)家治理體系的重要組成部分， 國(guó)家審計(jì)應(yīng)堅(jiān)持政治站位， 心懷“國(guó)之大者”， 通過(guò)開展戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)保證被審計(jì)單位戰(zhàn)略規(guī)劃執(zhí)行的穩(wěn)定性， 遏制戰(zhàn)略肆意變更帶來(lái)的資源浪費(fèi)等現(xiàn)象， 以有力有效的審計(jì)監(jiān)督服務(wù)保障黨和國(guó)家工作大局。

戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)是新時(shí)代新征程國(guó)家和人民賦予國(guó)家審計(jì)的新使命， 為了有效執(zhí)行戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)活動(dòng)， 有關(guān)部門應(yīng)完善國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃， 完善戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)相關(guān)的制度設(shè)計(jì)， 出臺(tái)相應(yīng)政策法規(guī)以支撐戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)工作； 借鑒社會(huì)審計(jì)、 內(nèi)部審計(jì)對(duì)戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和戰(zhàn)略審查的思路與方法， 優(yōu)化戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)的審計(jì)技術(shù)路線和審計(jì)方式； 注重對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用， 利用國(guó)家審計(jì)工作反哺領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核和晉升制度體系， 防止換屆后出現(xiàn)政績(jī)沖動(dòng)現(xiàn)象， 引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績(jī)觀， 同時(shí)， 加強(qiáng)人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合， 加大問(wèn)責(zé)力度， 對(duì)以政治錦標(biāo)賽為驅(qū)動(dòng)的“換賽道”、 政策“爛尾”現(xiàn)象嚴(yán)懲不貸。

［注：本文曾在中國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)2023年學(xué)術(shù)年會(huì)（2023年7月8 ～ 9日，浙江工商大學(xué)）和中國(guó)審計(jì)學(xué)會(huì)審計(jì)教育分會(huì)2023年學(xué)術(shù)研討會(huì)（2023年9月23 ～ 24日，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)）以及浙江省審計(jì)廳、浙江省審計(jì)學(xué)會(huì)2023 ～ 2024年度重點(diǎn)課題成果匯報(bào)會(huì)（2024年4月8 ～ 9日，臺(tái)州）做主旨演講，感謝與會(huì)專家的指導(dǎo)意見。］

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DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2024．20．001

【基金項(xiàng)目】國(guó)家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“審計(jì)機(jī)構(gòu)治理機(jī)制與審計(jì)質(zhì)量研究”（項(xiàng)目編號(hào)：71932003）；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻

關(guān)項(xiàng)目“中美跨境會(huì)計(jì)審計(jì)有關(guān)問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：22JZD010）；北京市社會(huì)科學(xué)基金決策咨詢重點(diǎn)項(xiàng)目“中美貿(mào)易摩擦對(duì)北京企業(yè)海外投資的影響及應(yīng)對(duì)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20JCB001）

【作者單位】1.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際商學(xué)院， 北京 100029；2.南京審計(jì)大學(xué)內(nèi)部審計(jì)學(xué)院， 南京 211815；3.浙江大學(xué)管理學(xué)院， 杭州

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