國家審計與有為政府建設：協同邏輯與價值共創

【摘要】協同治理是提升國家治理效能、 實現國家治理體系和治理能力現代化的創新實踐。作為國家治理生態系統中的重要環節， 國家審計與有為政府建設協同是實現國家治理現代化的有效途徑， 然而， 組織間的互動邏輯、 交互關系與價值創造效應在新發展格局下還有待深入剖析。本文通過分析發現： 國家審計與有為政府建設協同呈現出傳導、 聚變、 耦合的遞進交互的演進過程； “價值鏈接”“制度嵌入”“技術契合”是演進過程中關注的焦點和驅動協同的三大關鍵要素， 由此可將協同關系概括為“三合”， 即融合（價值鏈接）、 整合（制度嵌入）與契合（技術契合）。進一步構建協同要素矩陣模型后發現， 二者協同具有非線性疊加效應、 自組織效應和協同網絡共生價值效應。

【關鍵詞】國家審計；有為政府；協同邏輯；價值共創

【中圖分類號】F235""""" 【文獻標識碼】A""""" 【文章編號】1004-0994（2024）20-0081-8

一、 問題提出

2018年黨的十九屆三中全會提出了“以推進黨和國家機構職能優化協同高效為著力點， 改革機構設置， 優化職能配置”的重要命題， 2019年黨中央要求推進行政組織體系和職能體系優化， 2020年黨的十九屆五中全會進一步提出“更好發揮政府作用， 推動有效市場和有為政府更好結合”的重要論述， 標志著我國政府改革從“有限”“有效”到“有為”的系統躍升， 彰顯出國家對有為政府建設的戰略性布局。2021年黨的十九屆六中全會強調要更好地發揮政府作用， 推進國家治理體系和治理能力現代化； 2022年黨的二十大進一步指出， 要推進以人民為中心的國家安全治理體系和治理能力現代化， 以推進中國式現代化進程。

國家治理體系和治理能力現代化不僅是推進中國式現代化進程的突出關切， 更是推動中國式現代化行穩致遠的重要保障。國家審計作為國家治理的基石和基礎性制度安排， 是國家政治制度的重要組成部分和有力保障（劉家義，2015）。長期以來， 它也是學術界和實務界關注的焦點。作為國家治理生態系統中的重要環節， 國家審計與有為政府建設的協同是實現國家治理現代化的有效途徑。公共管理部門的管理質量很大程度上取決于控制和實施機制的有效性， 強有力的國家審計是建設有為政府的必要前提。作為可信度的檢測方， 國家審計提高了公共政策的質量和政府公共管理的可信度， 是政府管理權力制衡機制中的一部分。本質上而言， 我國審計監督權隸屬于行政權的現狀， 與法治中國、 有為政府建設的基本要求存在內在沖突。審計監督的有效性既取決于其獨立性， 也依賴于它與政府其他部門間的聯動與協同質量。有為政府的基礎是法治政府， 核心是轉變政府職能， 條件是協作助力， 目標是協同高效， 動力是機制創新， 效果是人民滿意。只有將國家審計放在更廣泛的制度演變背景下， 才能理解其在有為政府建設進程中發揮的作用和效果。那么， 如何破解國家審計與有為政府建設的內在沖突呢？對此， 厘清二者之間的協同演進關系與交互邏輯， 明確應采取何種策略與方式以實現彼此長期均衡發展， 理解協同價值效應等， 就是亟待深入探索的全新領域。

理論上， 基于國家治理主導邏輯的共生價值研究， 既要強調國家審計與有為政府建設主體的互動， 也要強調基于互動的資源整合和效能協同， 將二者置于統一分析框架下研究彼此的互動關系和共創價值， 可以豐富國家審計的價值創造、 國家審計與有為政府建設的合作創新以及國家治理生態系統的構建等理論體系。實踐中， 基于新發展格局構建的大背景， 勢必要求國家審計必須從“以監督為中心”的單邊范式向“國家審計—有為政府建設”的交互范式轉變。在資源融合與效能協同的進程中， 整合國家審計與有為政府的獨特資源以實現價值共創， 對于風清氣正的政治生態構建及國家治理現代化進程推進具有極其重要的意義。基于此， 本研究立足于中國式現代化視域下國家審計與有為政府建設的縱向演進視角進行分析， 歸納兩者協同演進的交互關系與互動邏輯， 識別與探討驅動演進關系進程的關鍵要素， 厘清不同階段的協同組合策略及其協同價值效應， 為探討新發展格局下國家審計與有為政府建設高效協同、 雙向賦能的內在邏輯提供理論支撐。

二、 概念界定與文獻綜述

1. 概念界定。國家治理體系是由治理主體所領導的、 反映治理主體間社會關系的結構與體系。新中國成立初期， 政府作為唯一的治理主體承擔著治理責任， 其在政策制定、 資源配置和社會服務等方面具有主導作用。單一治理模式雖然在一定程度上確保了國家政策的統一性和執行效率（唐亞林和郭林，2006）， 但由于缺乏有效的監督和制衡機制， 可能導致違規問題出現。現代治理的核心特質在于治理主體的多元化， 強調協同共治。協同共治源于多中心治理理論， 強調治理主體的多元化與協同化（田千山，2013）， 具體表現為政府、 市場、 社會組織、 公民等多方主體之間的合作與互動， 共同參與決策和管理過程。共治的核心在于打破傳統的政府單一決策和執行模式， 通過多方參與、 協商， 實現治理的民主化、 透明化和效率化。黨和國家機構職能優化協同高效， 在黨的統一領導之下國家治理主體協同行動， 是協同治理的核心； 多元治理主體良性互動， 是協同治理的要義（宋世明，2021）。

“協同”一詞最早由物理學家赫爾曼·哈肯（1988）提出。他認為， 遠離平衡形態的系統與外界存在介質交換時， 系統內部會自發與整個系統產生共振， 從而產生新的有序結構。協同現象普遍存在于各類系統中， 這些系統由大量的子系統構成， 具備復雜性、 開放性、 漲落性和非線性關系（郭爍和張光，2021）。隨后， 協同被引申到社會治理領域， 并形成協同治理理論。協同治理強調公共利益最大化， 通過政府公共部門、 審計機關、 權力機關等主體的水平或垂直協作， 不同部門間遵循共同的治理愿景， 秉承互動、 協作、 共贏的邏輯， 搭建起要素互通、 資源共享、 信息互通的優勢互補體系（Ansell和Gash，2008）。

隨著連接、 開放、 融合、 協同等理念的不斷發展， 共生及相關概念進入大眾視野。共生一詞最早見于生物學領域， 其含義是指生物體由于生存需要， 相互作用、 相互依存而形成協同共存、 互促互進的特殊生活方式。共生不等于互利共生， 它是推進創新的源泉， 是不同種類成員在不同生命周期重要組成部分的聯合。共生現象最初被運用于經濟學領域， 形成了基于共生理論的基本邏輯框架。隨后， 諸多學者在管理學領域運用和發展共生理論， 并產生了新的組織管理范式——共生組織。根據管理學的觀點， 共生是事物或單元之間基于利害關聯性所形成的協作關系， 并維持協同發展的均衡狀態。共生組織強調邊界的模糊化、 柔性化、 網絡化， 忽略點對點、 極對極的關系， 注重組織間物質、 信息和能量的傳導過程， 在更大范圍和程度上強調了組織間的互動與包容， 從而更有利于社會多元異質化需求的滿足、 社會與市場資源的整合以及價值效能的創造（王慶華和宋曉娟，2019）。共生價值源于系統不同主體的資源互補性、 適用性及聯系性， 其價值實現有賴于相關主體通過鏈接實現資源互通、 協同共創（辛杰等， 2022）。

2. 文獻綜述。國家治理體系和治理能力現代化是我國應對國內外環境變化的一種適應性調整， 不同治理主體間的協同合作是治理效能提升的核心動力。早期研究主要關注以政府治理為核心的單邊宏觀資源配置， 強調政府在國家治理體系中的重要作用。在此模式下， 社會管理中深層次的突出問題無法得到有效解決， 由此“有為政府”概念應運而生。林毅夫（2014）強調， 中國在發展結構轉型過程中， 經濟系統運作良好必然要有兩個基本制度安排， 即有效市場與有為政府。2015年習近平總書記在黨的十八屆中央政治局第二十八次集體學習中提出， 既要“有效的市場”也要“有為的政府”。進入新發展階段， 現代化治理的國家戰略目標要求政府在尊重市場運行規律的基礎上， 通過創新和完善宏觀調控機制， 不斷提高宏觀治理能力。與此同時， 黨的十八大以來， 審計監督治理重要性的提升也正在逐步改變以政府為核心的資源配置邏輯， 審計工作的重要性和地位越發凸顯， 國家審計機關的政治屬性明顯增強。不同主體彼此交互資源以實現共生價值， 是實現審計效能的前提。盡管已有若干研究探討國家審計對政府行為的影響， 但并未解釋國家審計與有為政府建設協同演進中的內在交互邏輯及其共生價值效應。

從國家審計與有為政府建設的演進歷程來看， 國家審計隨著政府職能的轉變被賦予了不同的內涵和任務。總體而言， 我國政府職能轉變大致經歷了全能政府、 管制型政府、 有限政府、 服務型政府和有為政府等階段（高尚全，2016；竺乾威，2017）， 國家審計作為國家治理體系的重要組成部分（蔡春等，2012；陳漢文，2019）， 依據政府職能演進可分為監督評價、 免疫系統、 國家治理三個階段（徐向真和宋舜玲，2015）。我國國家審計體制從1982年起逐步建立， 囿于當時的計劃經濟體制， 國家審計主要賦能經濟秩序維護以及國有企業管理績效評價（逄翼和陳林，2008）。為了滿足經濟體制完善與政府效能提升的要求， 國家審計逐步從行政體制中脫離， 不再局限于監督領域， 開始涉及政治、 經濟、 社會等方面， 并發揮免疫功能（張振波和金太軍，2018）。2011年， 時任審計署審計長劉家義在中國審計學會的講話中更是將國家審計職能定位提升到國家治理層面， 國家審計由此成為國家治理的重要組成部分（劉家義，2012）。

梳理國家審計與有為政府建設的關系發現， 隨著政府職能的演進， 我國政府的行政管理模式已由管制型逐步過渡到服務型（張玉磊，2020；宋君，2018）， 與此對應， 國家審計也在不斷主動調整功能定位以適應政府職能轉型。具體而言， 國家審計與有為政府建設在演進過程中主要呈現三種關系： 一是服從關系。服從關系是指管制型政府利用行政權力要求國家審計服從行政體制（郭檬楠和郭金花，2020）， 形成單向朝上的服務定位， 具有很大隨意性， 從而限制國家審計監督職能的有效發揮。二是獨立關系。經濟體制改革凸顯出政府職能轉型與國家審計性質重構的必要性（趙廣禮，2019）， 經濟機構的調整、 政治體制的完善、 思想意識的覺醒促使國家審計逐步從行政體制中分離出來， 形成獨立的治理主體。三是協同關系。環境、 信息技術、 資源等要素的流轉使二者基于共同目標的協同治理成為可能。國家審計和有為政府建設開始更加注重公共利益的本質目標， 國家治理由單治走向共治。協同治理強調系統的多元性、 協作性、 穩定性、 組織性， 通常受系統環境、 政策架構、 經濟文化特性、 網絡連接水平、 政治動態等因素的影響（鄭巧和肖文濤，2008）。作為一種公共管理的創新模式， 協同治理所形成的組織結構能夠降低個體組織成本（Bryson等，2006）， 利用信息共享、 資源和能力互補等方式保障集體行動的高效性， 產生更好的組織效能以保障社會秩序的有效性（Doberstein，2016）。進一步， 基于多主體交互的協同治理并不是一個靜態的發展過程， 而是側重于治理主體的直接交互及協同演化。協同演化強調兩個主體間的相互依存關系， 是指一個物種的某一特性由于回應另一個物種的某一特性而進化， 而后者的特性也由于回應同樣的特性而進化（Breslin，2014）。

從互動路徑與價值定位來看， 政府治理作為國家治理的重要行為主體， 是“有效性、 合法性、 科學性”的有機統一（陳水生，2021）。政府的職責和功能會隨著時代進程和國家治理的發展不斷擴充內涵（張賢明和張力偉，2022）， 而國家審計作為政府治理行為的監督者， 需要不斷提升專業化、 職業化建設水平以適應政府建設能力的提高， 這就倒逼國家審計在新時期、 新形勢和新要求下精確定位、 精準發力、 精細管理， 不斷推進審計事業的科學發展。另外， 國家審計也會通過揭示、 抵御、 預防三大職能推進有為政府建設。國家審計作為一項制度性安排， 上述三大職能賦予其獨立性、 強制性、 權威性等特征， 能夠在審計實踐中揭露違法違規等行為（宋達和鄭石橋，2014）， 并揭示體制機制障礙、 制度缺陷和管理漏洞， 確保政府治理有序推進（《中國特色社會主義審計理論研究》課題組，2013）。同時， 在中國式現代化治理背景下， 政府治理能力也能夠與國家審計效能有效融合， 最終構建風清氣正的政治生態、 創造公平競爭的市場環境（王彥東等，2021；陳麗紅等，2016）。

綜上， 盡管現有研究強調了國家審計與有為政府建設的關系、 互動路徑與價值定位， 但主要是基于國家治理視角間接切入， 抑或以國家審計視角形成以單項供給為主的價值提供模式， 對中國式現代化背景下國家審計與有為政府建設如何形成交互、 協同演化的動態能力， 由此實現共生價值以推進國家治理體系和治理能力現代化等命題探討不足。因此， 有必要在現有研究基礎上， 立足中國式現代化新使命， 梳理二者演進歷程， 探討彼此交互機制， 理清協同的關鍵要素， 進而探尋國家審計與有為政府建設的共創價值， 最終拓展國家治理體系和治理能力現代化的理論體系。

三、 國家審計與有為政府建設的協同演進邏輯和協同關系分析

梳理國家審計與有為政府建設的協同演進相關文獻資料后發現， 二者在交互邏輯、 作用強度、 協同關系方面均存在差異， 并以此形成三類呈遞進式演進邏輯的交互協同關系， 即傳導關系階段、 聚變關系階段和耦合關系階段。

1. 傳導關系階段。物理學中常用的術語“熱傳導”是指能量從一個溫度較高的物體傳導至另一個溫度較低的物體。這種傳導效應也可套用在我國政府部門與國家審計部門之間。1956年三大改造完成后， 我國參照蘇聯社會體制建立起高度集中的行政管理模式。在該模式下， 政府全面廣泛地管理社會公共事務， 整個社會處于單線運行狀態， 集中凸顯“政府本位”的思想（張國安，2009）。因此， “傳導”一詞高度概括了政府治理模式及其主導審計發展的核心邏輯。此治理模式下的政府治理包含兩層含義： 第一， 強制性的行政權力； 第二， 行政權力所產生的單調朝上的責任關系。與之對應， 國家審計也被限制于“政府本位”理念的范疇， 由此， 在該傳導關系下的審計又被稱為政府審計， 與現階段的國家審計內涵存在差異。在政府強制性、 科層制管理模式下， 政府審計唯一的服務主體即為政府部門， 且其功能范圍也僅限于與政府行為相關的政治、 經濟活動， 政府掌握和配置所有國家資源。

2. 聚變關系階段。聚變一般指核聚變， 是指在核元素中的兩個原子核在交互過程中相互碰撞， 發生聚合作用， 進而釋放出巨大能量的過程。以產業升級為例， 產業集群正是由于政府、 分工、 文化等多種要素的協同融合， 在軟環境和硬環境的交互作用下， 實現由量變到質變的演進過程（盧泰宏等，2012）。高科技產業園區在經歷平穩發展階段后， 由于園區內要素的相互碰撞和裂變， 也會產生爆炸式、 呈幾何級數增長的聚變效應（韋鳴秋等，2021）。聚變的關鍵在于互動， 聚變效應在國家治理中的應用， 正是倡導有為政府建設和國家審計加強交流合作、 拓展協作領域。隨著我國政治經濟體制改革的深入， 以及簡政放權、 “雙規”改革等一系列政策的頒布， 政府已不再是唯一的社會治理主體， 審計機關、 基層組織、 社會群體、 公益組織等各類組織的功能逐步顯現， 且與政府展開頻繁互動。

本質上看， 國家審計隨著國家治理的產生而發展。政府作為國家權力的執行者， 是國家治理的主體力量， 國家審計與政府之間有著千絲萬縷的聯系， 與政府互動最為密切。因此， 聚變式關系下的國家審計已從“被主導、 被掌控、 被限制”轉向為政府治理提供政策建議、 為公民提供知情渠道、 為社會經濟運行提供建設性建議。相較于傳導關系階段， 政府在聚變關系中弱化了主導角色， 扮演著管理者、 協調者的角色， 并加強了與國家審計機關、 公民及其他非政府組織間的互動， 彼此形成了一種良性的互動伙伴關系。同時， 國家審計的對象范圍也在不斷拓寬， 包括黨政機關、 各級地方政府、 國有企事業單位等， 國家審計也成為“公共審計”。然而， 聚變式關系要求組織關系的各方地位都相對平等， 在此關系下政府與國家審計雖能形成良好的交互關系， 但從政治邏輯來看， 政府仍舊處于強勢地位。

3. 耦合關系階段。耦合的概念源自物理學， 一般意義上的耦合是指兩個或兩個以上的因素相互作用而產生影響（張洪昌和舒伯陽，2019）。管理學中的耦合關系被衍生為組織耦合， 強調社會網絡成員間的親密關系（劉筱非等，2004）。2018年中央審計委員會成立， 習近平總書記擔任委員會主任， 且將辦公室下設于審計署， 強調審計部門不僅是國家機關， 還是政治機關， 國家審計的政治屬性達到前所未有的高度， 是真正意義上將政府和國家審計置于同一地位水平。政府本位的理念逐步向社會本位、 人民本位靠攏。與聚變式關系相似： 一方面， 政府在耦合關系下更加強調公共精神、 責任意識和服務理念； 另一方面， 國家審計政治屬性的提升是從公共管理視角對國家治理的具象化。例如， 2022年1月1日開始實行的《審計法》明確指出， 國家審計要圍繞政府的三個核心內涵開展對公共資源、 國家資產等的審計工作。但在耦合關系模式下， 政府和國家審計的交互關系更強調協同參與、 通力合作、 開放共享， “公共精神、 責任意識和服務理念”則是兩者行動策略的核心內涵。看似政府與國家審計的權力呈現此消彼長的形態， 實則雙方以柔性互動、 有效管理的方式嵌入彼此的治理進程， 通過共享和對接的交互方式發揮各自的優勢以滿足對方所需， 實現互利共贏。

由此可見， 國家審計與有為政府建設的演進歷程呈現出三個不同階段的遞進式合作關系（見圖1）。在二者縱向演進歷程中， 由于整個社會環境、 政治體制、 文化氛圍等因素的差異以及隨之發生的變化， 形成了不同協同階段下差異化的交互關系。本質上而言， 不同階段交互關系下， 國家審計與有為政府各自的角色、 地位、 職能、 作用定位均有差異， 但二者協同演進的終極目標是國家治理水平和治理能力的提升， 且逐步顯現出協同融合的發展趨勢。事實上， 目前我國國家審計與有為政府建設的協同正處于耦合階段。在此階段下， 二者呈現出一種相對親密、 穩定的關系， 并已初步形成了共生價值網絡。然而， 目前協同發展中仍存在地位不對等、 資源不對稱、 溝通渠道不暢通等問題， 因此有必要識別二者之間的協同要素進而搭建協同要素組合矩陣， 從而為更好地構建國家審計與有為政府建設協同共生價值組織提供支撐， 助推國家治理從“良治”到“善治”價值目標的實現。

四、 協同關鍵要素識別與協同關系

梳理和溯源已有文獻， 不難發現在國家審計與有為政府建設交互關系的演進過程中， “價值鏈接”“制度嵌入”“技術契合”是二者協同交互關系的焦點和驅動協同的關鍵要素。進一步識別與厘清三大要素后發現， 基于國家治理能力提升的行動策略， 協同關系可以概括為“三合”， 即價值鏈接（融合）、 制度嵌入（整合）與技術契合（契合）。

1. 價值鏈接（融合）。波特教授在著名的“價值鏈”理論中提出， 各組織主體不僅存在行業價值鏈， 也存在不同業務單元間的組織內價值鏈， 能否最終實現組織價值則取決于價值鏈上的每一項價值活動。波特教授進一步提出了“協同優勢”的觀點， 即任何組織只有聯合起來， 才能在復雜網絡中共同為顧客創造價值。協同既能融合協同系統中的組織優勢， 又能激發組織活力。基于協同要求， 相同領域甚至不同領域的組織基于共同目標鏈接成共生價值網絡， 從而形成一種全新的組織邏輯， 這是一種基于共生價值和跨領域組織的高效合作型組織形態， 即共生價值組織。共生價值組織的鏈接關系是以點或線的形式表現事物之間關系的組件。點或線上的各個組織之間并非簡單的線性關系， 也不具備直接相互協同的能力。只有將各組織進行有效的價值鏈接， 協作各方的協同效能才會逐步顯現（La Porta等，1998）。價值鏈接是對協同治理效能的公開主張。各鏈接組織節點遵循平等合作的關系， 通過利益、 資源、 信息、 目標等要素的變化形成節點關系地位的更迭。

黨的十八屆三中全會強調推進系統、 整體、 協同的國家治理體系現代化建設。習近平總書記強調， 審計機關要“依法全面履行審計監督職責， 促進經濟高質量發展， 促進全面深化改革， 促進權力規范運行， 促進反腐倡廉”。審計工作是黨和國家監督體系的重要組成部分， 2018年中央審計委員會的成立， 標志著我國審計事業邁入了新時期， 體現了新時代黨和國家對審計工作的高度重視， 對審計服務國家治理也提出了更高要求。隨著國家治理目標、 社會資源、 國內外環境的變化， 我國政府大致經歷了全能政府、 管制型政府、 有限政府、 服務型政府、 有為政府等階段。有為政府建設的目標之一即協同高效， 有為政府必須有效， 這直接體現在制度執行力上。由此， 要建立目標優化、 分工合理、 高效協同的宏觀治理體系， 健全政策協調和工作協同機制， 實施監測評估機制， 也必須有國家審計監督職能的嵌入。

從本質上而言， 國家審計和有為政府建設在國家治理的價值鏈中互為主體， 在此基礎上形成資源互通、 價值共生、 收益共享的格局， 并實現單個個體所不能實現的協同價值效應。在協同合作的價值鏈視域下， 雙方遵循“雙向協調—平等合作”的邏輯， 搭建協同治理的強鏈接關系。一方面， 彼此以國家治理目標為引領達成治理效能共識； 另一方面， 通過信息、 資源互換形成多層次、 多組織的柔性共生價值網絡以及共生價值邏輯， 共同構建以“善治”為目標的國家治理生態， 實現黨和國家的發展目標。

2. 制度嵌入（整合）。制度在演進發展模式中至關重要（鐘文晶等，2021）。制度經濟學的核心觀點認為， 正式制度是社會經濟運行發展的關鍵（Allen等，2005）， 它為社會體制機制的建立和執行提供了穩定預期， 能最大限度地在權限范圍內優化資源配置。然而， 制度安排下主體權限的界定具有排他性、 對內互動性等特征（李雪靈等，2012）， 在潛移默化中可能會導致分離、 孤立、 脫軌。破解這一問題的關鍵在于認識到非正式制度的重要性。非正式制度是指那些不成文的、 未被人為正式規定的， 由社會成員自發共同遵守的風俗、 習慣、 共享的思維模式等（光映炯和毛志睿，2013）。實踐中， 政治環境、 經濟環境、 社會環境、 文化環境、 意識形態等正式制度和非正式制度綜合作用于國家審計和有為政府建設的協同演進， 能夠直接影響協同互動的內部組織結構以及彼此行為主體間的交互方式。黨的十九大報告提出： “加強社會治理制度建設， 完善黨委領導、 政府負責、 社會協同、 公眾參與、 法治保障的社會治理體制……提高社會治理社會化、 法治化、 智能化、 專業化水平。”制度建設的首要任務就是在黨的組織領導下厘清多元治理主體的角色、 職責和交互關系。一方面， 《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》（簡稱《十四五規劃》）、 《審計法》（2022）等一系列正式制度規定了政府和國家審計的體制、 組織機制， 確認了二者權限、 責任和邊界， 強調以制度理性為依據規范國家審計和有為政府建設協同的行為策略與責任界限； 另一方面， 非正式制度增加了兩者互動的可能性， 提升了互動頻率與效率。

國家審計與有為政府建設的協同必須在黨的領導下依據目標一致性原則廣泛調動內外部組織成員， 激發強大的自主能動力量。由此， 正式制度和非正式制度在雙方演進過程中互構共促， 逐步形成跨部門、 跨組織的信息合作治理模式。從演進過程來看， 正式制度和非正式制度的嵌入呈現出嫁接式、 互通式和賦能式的階段性特征。其中： 傳導階段以正式制度為主導， 國家審計從屬于政府機構， 由強制性的科層制度嵌入治理體制， 表現為嫁接式的正式制度嵌入； 在聚變階段， 國家審計和有為政府建設的交互關系則更加密切， 初步成為相互獨立的監督部門和政治機構， 基于共同的服務治理目標， 合作更為緊密， 能夠在一定程度上自發實現要素互通。自經濟進入新常態以來， 我國致力于轉變政府監督效能， 協同不同監督主體（包括審計監督）， 與其他社會主體共同構建價值網絡。而共生價值網絡的建立， 又推動了政府與審計邁入“互融、 共生、 自主”階段并相互賦能， 最終實現政審（政府與審計）互哺的制度嵌入方式。

3. 技術契合（契合）。大數據、 區塊鏈、 云計算的出現和應用顯著強化了國家治理主體的互動， 為主體間開展合作奠定了技術基礎。技術契合是共享和互融的通道， 也是連接不同場域以及場域中不同行為主體的重要紐帶。技術支持國家審計和有為政府建設低成本、 便捷地共享資源， 使二者能夠更加順暢地展開合作。分析國家審計和有為政府建設協同演進歷程可知， 二者還存在技術契合因素， 主要體現為數據共享和成果應用。一方面， 國家審計和有為政府分屬于監督體系和行政體系， 相互獨立， 在體系、 權力和職能上存在“三分”邏輯， 各自有組織邊界。而技術的升級不斷打破組織邊界， 形成一個廣泛鏈接的生態結構， 倒逼協同治理成為聯通的平臺符號。其中， “數字政府”“城市大腦”“智慧城市”等數字平臺的搭建， 消除了以往單部門數據流轉的弊端， 使國家審計和有為政府的服務供給更能滿足社會群眾的合理需求。另一方面， 協同治理的本質是協同成果的運用。無論是國家治理目標的實現， 還是社會的健康發展， 都離不開國家審計和有為政府的廣泛參與。二者的技術契合， 將極大地降低信息交互成本， 并形成協同治理合力。具體來看， 國家審計和有為政府建設交互演進的三個階段， 又各自呈現出程度不同的技術契合。在傳導階段， 囿于當時落后的經濟環境， 大多采用人力、 物力來滿足政審協同的需要， 兩者呈現弱連接的狀態。移動通信、 互聯網的發展等技術演變則是聚變階段中政府與審計部門交互的重要工具。政府、 審計部門的整合資源由紙質資料變為電子資料， 極大地提升了政府和審計部門信息共享的速度， 同時也涌現出一大批具有雙重學科背景的復合型人才。這一階段中， 技術進步促進了社會治理對整合觀念的重視， 表現出內化的技術契合方式。耦合階段的技術契合則表現為能動性的提高， 政府和審計部門在黨的統一領導下， 主動利用新型技術融入國家治理， 在將技術內化于日常項目的同時， 積極協同其他治理主體效能的提升， 最終實現多主體協同貫通的價值效應。

五、 基于協同關鍵要素組合的協同關系矩陣模型構建及價值共創探討

1. 基于協同關鍵要素組合的協同關系矩陣模型構建。價值鏈接、 制度嵌入、 技術契合三大關鍵驅動要素， 始終貫穿于國家審計和有為政府建設協同演進過程中， 呈現從初階到高階的演進特點。價值鏈強調組織交互關系的動態柔性調整， 這種關系既不是自上而下的科層組織結構， 也不屬于政府主導的交互關系， 而是在平等的基礎上形成的“強鏈接”能力， 實現二者高效資源互換， 具有網絡協同效應。同時， 價值鏈接也為制度嵌入和技術契合營造了良好的協作氛圍。制度嵌入指正式制度與非正式制度的嵌入。正式制度無法解決協同過程中主動融入帶來的深層矛盾， 尤其是協同過程中產生的共享問題、 信任問題； 而非正式制度的嵌入則能夠從根本上引導國家審計和有為政府建設實現國家治理目標， 穩固主體間互動共創的關系， 實現價值主體之間的價值共創與共享。而技術契合有助于信息要素傳遞， 打破單個主體碎片化治理的僵局。技術的開放性模糊了二者之間的組織邊界， 保證了組織系統內的資源交換及靈活應變性。

演進即重構， 國家審計和有為政府建設的交互關系在演進過程中被逐步重構， 這是在中國式現代化背景下必須面對的事實。兩者在未來演進過程中將處于一個更加互動、 關聯、 開放的生態系統格局中， 價值網絡的強鏈接能力、 制度嵌入的契約能力以及技術的契合能力也是構建柔性價值網絡的關鍵要素。由此， 以技術契合水平為橫軸， 制度嵌入水平為縱軸， 價值鏈接水平貫穿圓心軸， 融合傳導式、 聚變式以及耦合式三個不同演進階段， 搭建要素組合矩陣模型以呈現彼此演進關系（見圖2）。

由圖2可知， 不同演進階段在模型中所處的相對位置以及維度均存在顯著差異： ①傳導階段的制度嵌入、 技術契合以及價值鏈接水平都較低； ②聚變階段的制度嵌入水平和價值鏈接水平有了明顯提高， 但技術契合水平相對較低； ③耦合階段的制度嵌入、 技術契合以及價值鏈接水平最高。基于協同治理能力的協同要素組合矩陣模型的建立， 不僅適用于國家審計和有為政府建設的演進歷程分析， 同樣也適用于多元治理主體從演進過程出發， 明確自身狀況和基礎， 從職責、 管理、 制度、 文化、 技術、 環境等視角甄選出適宜的協同組合策略。

2. 價值共創。Capra（1996）指出， “要以系統而不是分立的觀點去研究問題”。習近平總書記在黨的二十大報告中也提出， 必須堅持系統觀念， 持續推進社會治理實踐基礎上的理論創新。因此， 國家審計和有為政府建設協同治理最終要著眼于整體論， 即聚焦于國家治理體系的整體視角。百年未有之大變局的內外形勢和國家對新發展格局的戰略定位， 使國家治理處于重構之中， 如網絡重構、 認知重構、 技術重構、 價值重構等。只有將這些重構置于更為廣闊的視野、 更為頻繁的互動以及更加開放的格局之下， 才能真正理解國家審計與有為政府建設的協同演進與共生價值。國家治理效能是反映制度優勢的重要指標。中國特色社會主義的制度優勢需要轉化為國家治理效能來實現和彰顯。國家治理效能的提升不僅僅來源于審計和政府的分工， 還來自于協同過程中柔性價值網絡的“強鏈接”能力（融合）、 制度嵌入的契約能力（整合）、 技術的契合能力（契合）， 以及基于“三合”關系而構建的價值共創邏輯。

共生價值是國家審計和有為政府建設協同組織演化的基本邏輯： ①國家審計和有為政府建設進程中形成的共生價值組織進一步提升了整個社會網絡融合度， 每個網絡節點上的主體都能夠平等參與進來， 共同服務于國家治理； ②國家治理更富有彈性， 能夠經受時間、 需求、 環境、 市場變化帶來的震蕩并尋找出口以實現突破； ③共生價值組織能捕捉環境中的資源、 信息， 并將其集合到共生價值的方向上， 由此形成更廣泛、 更有效的助力， 實現更高水平的協同發展， 最終國家審計和有為政府建設在價值共創過程中， 以賦能為主， 實現組織成員與組織內外部自生長、 自組織， 獲得“1+1gt;2”的非線性疊加等價值效應。具體而言， 主要體現在以下幾個方面（見圖3）。

第一， 國家審計與有為政府借由共生價值組織整體形成監督和賦能的交互， 發揮非線性疊加價值效應。國家審計和有為政府建設需要在監督和賦能上把握平衡： 只有賦能沒有監督， 將引致國家治理風險； 只有監督沒有賦能， 則會喪失內外協同主體的協同動力。僅關注單個治理主體， 也會喪失持續發展的可能性。只有國家審計和有為政府形成的共生價值組織整體上實現監督和賦能的交互， 才能真正發揮非線性疊加價值效應。

第二， 國家審計與有為政府建設的協同持續演進隱含著自組織協同演化的方法論和自組織價值效應。協同共生價值組織本質上是合作組織， 始終遵循主體平等、 共創發展的原則。正是通過價值網絡的強鏈接、 制度、 技術等序參量， 實現了協同共生價值組織的自組織性。自組織內外通力合作， 使得組織行為可以合理預期， 并不斷引領新功能、 新秩序的涌現， 從而在目標與價值的指引下實現自組織協同演化。

第三， 賦能式協同網絡是價值創造的關鍵。穩定、 監督、 平等是國家治理不可或缺的元素， 賦能更是關鍵所在。國家審計與有為政府建設的雙向賦能使組織內外以及整個社會釋放出更大價值。隨著信息技術的高速發展， 數字技術不僅使單個治理主體擁有更強的自主性， 也為國家審計與政府主體乃至更多組織成員所形成的協同網絡組織獲得更多協同價值創造了機會。

六、 研究結論與啟示

1. 研究結論。本文立足于中國式現代化建設的新使命， 圍繞國家審計與有為政府建設的協同演進邏輯與價值效應， 分析國家審計與有為政府建設在不同階段協同的特征要素， 厘清協同演進邏輯、 關鍵要素和協同關系， 探討價值共創效應。研究發現：

首先， 國家審計與有為政府建設的協同邏輯依據三階段而依次演進， 并呈現出從低階、 中階到高階的演進特征， 即傳導階段、 聚變階段和耦合階段。從三個不同演進階段來看， 國家審計與有為政府建設在耦合階段關系更加密切， 價值鏈接能力、 制度嵌入能力和技術契合能力更強， 從而有利于調整兩者之間規范互惠的關系， 更有利于服務國家善治的目標。

其次， 價值鏈接、 制度嵌入與技術契合是驅動國家審計和有為政府建設協同的三大關鍵要素， 三要素相互支撐、 相互作用： ①價值鏈接強調國家審計與有為政府建設協同的組織靈活性、 動態性， 是整個演進階段最為關鍵的變量， 為其他主體參與互動、 制度嵌入以及技術契合創造良好條件； ②制度嵌入強調正式制度和非正式制度的共同影響， 有助于解決國家審計和有為政府在體制機制中無法觸及的深層次矛盾， 穩固兩者互惠互利、 高效協同的關系； ③技術契合整合了碎片化的治理方式， 促進國家治理效能提升。

再次， 基于上述三大關鍵驅動要素進一步構建組合矩陣模型分析發現， 二者協同組合方式、 地位與作用強度各不相同， 體現在要素矩陣模型中的相對位置也呈現出差異： 傳導階段， 三大要素均處于較低水平； 聚變階段， 價值鏈接與制度嵌入水平有明顯提高， 但技術契合水平欠佳； 耦合階段， 三大要素在演進歷程中均處于最高水平， 呈現出政審高效協同的特征， 獲得協同演進的共生價值效應。具體包括非線性疊加價值效應、 自組織價值效應以及協同網絡共生價值效應： 國家審計與有為政府的內外部組織、 監督與賦能交互協同發揮非線性疊加價值效應； 二者協同演進催生出“有自組織行為”的共生價值組織， 協調組織通力合作， 不斷涌現新功能、 新秩序； 而賦能式共生價值作為協同價值的關鍵， 雙向賦能并在組織網絡、 社會中釋放出更大價值。

2. 啟示。國家治理要從“良治”走向“善治”、 從“單治”走向“共治”， 離不開國家審計與有為政府以及其他多元治理主體的有效參與。尤其在中國式現代化的大背景下， 要營造共建共享、 高效協同的治理場景和國家治理生態， 必然要注重共生價值導向下的協同關鍵要素挖掘與運用， 進而推動協同驅動要素的自我洞察與識別。由此， 本文提出如下政策性建議：

第一， 構建靈活、 開放、 包容的柔性價值網絡。現代國家治理體系是一個復雜、 綜合、 動態的系統。一方面， 需要政府發揮宏觀職能， 堅持黨的領導， 以為人民服務為主線， 由“單治”走向“共治”， 實現要素資源的靈活配置； 另一方面， 要注重審計服務的動態調整， 國家審計應順應時代變化、 國家治理模式變化以及人民需要的變化， 主動、 及時調整方向， 由單一的監督審計轉向治理型審計、 研究型審計。在此基礎上， 聚焦國家戰略， 以服務國家治理需求、 適應外部環境變化的原則， 調整協同組織的跨度、 層級， 有效設計監督體系。

第二， 聚焦國家多元協同治理中正式制度和非正式制度的嵌入。國家審計與有為政府建設的協同演化歷程是一個不斷圍繞國家治理生態優化的過程。協同共生價值制度的持續創新， 將為多治理主體提供持續發展的生態空間， 如體制機制的創新空間等， 均是國家治理效能提升的核心保障。國家《十四五規劃》提出， “提升跨部門協同治理能力”“構建集中統一、 全面覆蓋、 權威高效的審計全覆蓋體系”， 主要集中在數據共享和監督領域， 目前尚未有明確的政策或制度性保障對多元主體間的合作進行制度層面的規范， 而是依靠協同過程中信息紐帶、 資源需要所建立的強關系形成的協同治理。對國家治理而言， 既需要多元協同治理的制度性保障， 也需要各部門間明確組織邊界后能更好地融合的非制度性保障。由此， 需加快完善國家審計和有為政府協同治理各項制度， 建立行為約束機制， 制定協同規則或條件， 降低國家審計系統內部摩擦成本， 提升國家審計資源在國家治理中的效率、 效果， 助推有為政府建設。

第三， 推動技術穿透下協同內外部資源流動與分享的機制構建。一方面， 加速政府數字化轉型， 共建數據共享的政審服務平臺， 以更有效的信息技術為多元協同治理提供有效支撐， 從而提升政府治理效能； 另一方面， 改善政府、 審計、 監察等機構塊狀、 條狀分割現狀， 利用數字化技術厘清同一組織和不同組織之間的困境， 搭建各部門間互聯互通、 開放共享的信息與資源閉環暢通框架， 在明確政府與國家審計二者職責邊界的基礎上， 以信息技術推動構建資源流動與分享的協同機制， 融合國家審計與有為政府建設資源， 實現二者資源利用的一致性、 互補性。

第四， 注重國家審計與有為政府建設協同要素的識別與挖掘。需求、 組織、 資源、 制度是重要的四個協同要素， 應構建合作機制、 利益機制、 激勵機制和評價機制等協同機制， 推進國家審計與有為政府建設不同協同模式的演化進程， 與時俱進關注國家審計與有為政府建設協同要素的識別與挖掘。

第五， 以人為本， 助推國家審計與有為政府建設協同發展的價值共創效應實現。一是拓寬民主參與渠道， 提升整個社會網絡的融合度， 發揮非線性疊加價值效應。二是吸納人才， 積極應對經濟社會發展過程中需求、 環境、 市場的變化， 使協同自組織演化更為順暢。三是多渠道加強跨學科復合型人才培養， 利用多學科交叉優勢賦能協同網絡價值創造。

【基金項目】國家社會科學基金項目“國家審計與有為政府建設協同性有效性研究”（項目編號：21BJL030）

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2024．20．013

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（責任編輯·校對： 李小艷" 黃艷晶）