數(shù)據(jù)分析賦能公共政策

【摘要】回顧人類歷史可發(fā)現(xiàn)， 數(shù)學(xué)的發(fā)展可由“基礎(chǔ)理論認(rèn)識(shí)”帶來科學(xué)與技術(shù)的革命， 進(jìn)而在極大程度上推動(dòng)人類社會(huì)向前發(fā)展。既往社會(huì)上人們對(duì)數(shù)學(xué)的刻板印象一般是空洞的解題訓(xùn)練， 這種訓(xùn)練雖然可以提高形式推導(dǎo)的能力， 卻不易導(dǎo)致對(duì)事物真正的理解與深入的獨(dú)立思考， 在過于強(qiáng)調(diào)抽象思維的同時(shí)， 會(huì)忽視數(shù)學(xué)的應(yīng)用及與其他領(lǐng)域的聯(lián)系。數(shù)學(xué)是一個(gè)有機(jī)整體， 實(shí)為科學(xué)思考與行動(dòng)的基礎(chǔ)， 數(shù)學(xué)模型的建立與數(shù)據(jù)的使用不僅僅是取得計(jì)算結(jié)果， 還可以用于科學(xué)探索中的解釋、 預(yù)測(cè)、 歸因和理論建構(gòu)， 而數(shù)學(xué)的這種用途也恰好可以在公共政策與制度設(shè)計(jì)、 評(píng)價(jià)或解讀政策、 評(píng)估或監(jiān)督人類行為、 前瞻未來等方面發(fā)揮其功能作用， 是促進(jìn)管理科學(xué)發(fā)展的重要方法， 在公共政策研究領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。本文在梳理數(shù)學(xué)對(duì)科學(xué)和社會(huì)進(jìn)步的作用與意義的基礎(chǔ)上， 以數(shù)據(jù)建模分析在稅收征管實(shí)踐領(lǐng)域的應(yīng)用為例， 進(jìn)一步認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)賦能公共政策的廣泛應(yīng)用潛力與前景， 以助益我國(guó)公共政策效率與公共性的提升， 滿足數(shù)字科技加速發(fā)展及良法善治的時(shí)代訴求。

【關(guān)鍵詞】數(shù)學(xué)；數(shù)據(jù)分析；公共政策優(yōu)化；公共利益；公共性

【中圖分類號(hào)】 F81 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-0994（2024）19-0117-6

從人類社會(huì)發(fā)展脈絡(luò)看， 人們從大量社會(huì)實(shí)踐當(dāng)中探索自然的奧秘， 從結(jié)繩記事開始， 便有了數(shù)學(xué)， 之后是其源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的發(fā)展。隨著對(duì)大自然認(rèn)知的不斷深化， 人類發(fā)展出自己的一系列科學(xué)理論， 數(shù)學(xué)與其他學(xué)科的相互關(guān)聯(lián)也愈益緊密。這是從需求到發(fā)現(xiàn)再到規(guī)律總結(jié)然后回到實(shí)踐的過程， 即從實(shí)踐中來、 到實(shí)踐中去， 一步一步向前推進(jìn)。人類對(duì)自然科學(xué)的探索隨著數(shù)學(xué)工具發(fā)展的深化而不斷深入， 尤其是在數(shù)字科技蓬勃發(fā)展的當(dāng)下。數(shù)學(xué)因其對(duì)數(shù)據(jù)的解釋、 推理、 預(yù)測(cè)、 歸因等分析功能， 也被用來支持社會(huì)科學(xué)的研究， 比如支持公共政策的制定和執(zhí)行， 在對(duì)政策的不斷優(yōu)化中管理和改造人類世界。2024年6月， 我國(guó)稅務(wù)部門對(duì)企業(yè)的“倒查”成為輿論聚焦事件， 人們對(duì)稅負(fù)是否過高、 追征的合法性等問題提出疑問。當(dāng)月18日國(guó)家稅務(wù)總局有關(guān)部門負(fù)責(zé)人答記者問， 意在澄清相關(guān)背景， 并承諾將持續(xù)優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式， 著力推進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)管、 精確執(zhí)法， 重點(diǎn)打擊偷逃抗騙稅等違法犯罪行為， 為守法企業(yè)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收營(yíng)商環(huán)境。稅務(wù)部門對(duì)廣大納稅人承諾的技術(shù)支持， 源自1994年3月啟動(dòng)的金稅工程， 數(shù)字科技的迅猛發(fā)展帶來征管效率的提升， 使精準(zhǔn)識(shí)別“應(yīng)稅”與“逃稅”成為可能， 這是捍衛(wèi)稅收正義以及維護(hù)納稅人合法權(quán)益的有力保障， 亦是公共政策的公共性之所在。如何利用數(shù)據(jù)建模分析， 助力公共政策實(shí)踐提升全民福祉及回應(yīng)訴求， 成為政策制定者需要認(rèn)真思考的關(guān)鍵問題。

一、 相關(guān)研究述評(píng)

使用數(shù)學(xué)模型優(yōu)化政策的相關(guān)研究目前在學(xué)界已經(jīng)積累了一些成果。Love等（2008）以優(yōu)化后的采購管理系統(tǒng)構(gòu)建為例， 展示公共部門的決策過程。Zebrowski等（2022）為減緩和適應(yīng)氣候變化， 基于參與者成本最小化和整體效用最大化制定了綜合評(píng)估模型。Krantz（2011）以瑞典廢水的磷回收為例， 通過優(yōu)化現(xiàn)有程序， 構(gòu)建可持續(xù)的城市供水和衛(wèi)生系統(tǒng)來改善家庭用水。Neerdael（2007）以處置長(zhǎng)生命周期放射性廢物方案為例， 通過風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)化管理， 最終滿足民眾和利益相關(guān)者的需求與期望。Johnson（2004）建立了一個(gè)保障性住房選址規(guī)劃模型， 該模型為規(guī)劃者的決策提供了相當(dāng)大的靈活性。Shahsavari-Pour等（2023）采用系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)方法對(duì)大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)進(jìn)行了模擬， 旨在不斷提升畢業(yè)生勞動(dòng)技能與市場(chǎng)需求的匹配性， 從而促進(jìn)就業(yè)。As等（2022）通過發(fā)揮約束馬爾可夫決策過程模型的優(yōu)化作用， 旨在提高樣本的使用效率和決策的安全性。Sahnagil等（2022）指出， 肇始于私營(yíng)部門的數(shù)字化使公共部門決策趨于優(yōu)化， 未來公共部門的新業(yè)務(wù)設(shè)置和戰(zhàn)略制定都是為了適應(yīng)數(shù)字化的發(fā)展。Kovacevic等（2022）提出了一個(gè)分布式流行病最優(yōu)控制模型， 是基于感染者疾病狀態(tài)的統(tǒng)計(jì)信息構(gòu)建的常微分/偏微分方程。Mokrini和Aouam（2022）基于一種多階段方法， 構(gòu)建了平衡總供應(yīng)鏈成本和感知風(fēng)險(xiǎn)的有效邊界模型， 旨在幫助政府規(guī)避信息匱乏風(fēng)險(xiǎn)， 實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)優(yōu)化。Sahu和Verma（2022）通過整合土地價(jià)格彈性和區(qū)域間勞動(dòng)力供給狀況， 從公共角度優(yōu)化即將到來的基礎(chǔ)設(shè)施投資決策。Amirkhani等（2022）為緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過度開采和干旱導(dǎo)致湖泊水量減少的問題， 開發(fā)了一個(gè)水資源分配優(yōu)化模型。Erlichman（2022）以農(nóng)民利潤(rùn)的總凈現(xiàn)值最大化為目標(biāo)構(gòu)建了地下水最佳開采模型。Zharikov（2021）提出了一種獨(dú)特的金磚國(guó)家預(yù)算赤字優(yōu)化方法， 并確定了金磚國(guó)家的最佳稅收水平?？梢钥吹?， 國(guó)際上以數(shù)學(xué)為工具構(gòu)建的公共政策優(yōu)化模型， 通過對(duì)數(shù)據(jù)的建模分析處理， 為數(shù)據(jù)分析在我國(guó)公共政策實(shí)踐領(lǐng)域賦能提供了有益的啟發(fā)和借鑒。

二、 人類以數(shù)學(xué)為工具改造世界

在人類歷史上， 數(shù)學(xué)的應(yīng)用范圍非常廣泛， 從實(shí)踐需求催生其理論的誕生， 再到更為廣闊的應(yīng)用， 數(shù)學(xué)引領(lǐng)人類不斷走向未來。關(guān)于人們?nèi)绾斡脭?shù)學(xué)方法改造世界， 可以追溯到古希臘的數(shù)學(xué)成就。

提起古希臘， 我們首先想到的是先哲們百科全書式的豐富思想， 然而古希臘先哲的卓越才能相當(dāng)突出地體現(xiàn)在數(shù)學(xué)（尤其是幾何學(xué)）和天文學(xué)方面， 數(shù)學(xué)的證明方法就是起源于古希臘。古埃及金字塔的修建問題、 祭司們想造出原有神像二倍體積的新神像（2的立方根問題）， 便都成為古希臘幾何學(xué)關(guān)心的大問題， 毫無疑問正是人類社會(huì)實(shí)踐的各種需求刺激了對(duì)數(shù)學(xué)的研究。與社會(huì)上人們既往對(duì)數(shù)學(xué)的一般刻板印象不同， 無數(shù)歷史實(shí)踐證明， 數(shù)學(xué)不但能夠推動(dòng)科學(xué)的發(fā)展， 而且可通過科學(xué)發(fā)展帶來思想解放， 進(jìn)一步推動(dòng)人類社會(huì)進(jìn)步。可以毫不夸張地說， 數(shù)學(xué)貫穿人類社會(huì)發(fā)展的歷史， 人類利用數(shù)學(xué)工具認(rèn)識(shí)世界、 管理世界、 改造世界。

1. 人類利用數(shù)學(xué)方法推動(dòng)科學(xué)發(fā)展。數(shù)學(xué)在西方科學(xué)發(fā)展史上占據(jù)舉足輕重的地位。歐幾里得的《幾何原本》完美地體現(xiàn)了古希臘智慧， 他對(duì)數(shù)學(xué)的探索主要是出于個(gè)人對(duì)數(shù)學(xué)的愛好， 并不是為了有用， 到后來伽利略和開普勒將數(shù)學(xué)理論應(yīng)用到戰(zhàn)術(shù)和天文學(xué)研究， 數(shù)學(xué)才正式回歸實(shí)踐。哥白尼從運(yùn)動(dòng)的相對(duì)性視角對(duì)天文學(xué)的探索重在簡(jiǎn)捷而非真實(shí)， 是在一定程度上承繼古希臘先哲“簡(jiǎn)化現(xiàn)象”的假說， 這其實(shí)已經(jīng)是以科學(xué)的方式建模研究實(shí)踐問題的雛形（羅素，2015a）。先哲們因?qū)嵺`而研究數(shù)學(xué)， 到單純因數(shù)學(xué)興趣而研究數(shù)學(xué)， 最后又將數(shù)學(xué)回歸到實(shí)踐應(yīng)用， 后人沿著前人的路徑不斷修正、 顛覆， 再向前。從今天的視角來看， 雖然先哲們的一些觀點(diǎn)遭到后世質(zhì)疑甚至顛覆， 但是這并不否定他們?cè)诒藭r(shí)所發(fā)揮的推動(dòng)人類對(duì)自然世界不斷探索的作用。正是先哲們對(duì)數(shù)學(xué)的純粹愛好， 無私地照亮了自然科學(xué)雖然坎坷卻驚喜不斷的發(fā)展之路。無用之用， 方為大用， 先哲們孜孜不倦地推動(dòng)數(shù)學(xué)向前發(fā)展， 結(jié)果是使數(shù)學(xué)從形而上真正地走進(jìn)人類的生活實(shí)踐。

2. 人類利用數(shù)學(xué)方法推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。哥白尼基于數(shù)學(xué)計(jì)算的日心說是對(duì)來源于基督教神學(xué)的經(jīng)院哲學(xué)發(fā)起的挑戰(zhàn)， 帶來了顛覆性影響， 這導(dǎo)致新教國(guó)家的教會(huì)力量被削弱， 缺乏足夠的力量控制俗世政權(quán)， 即教權(quán)對(duì)政權(quán)的控制出現(xiàn)松動(dòng)， 隨之而來的是新教國(guó)家比天主教國(guó)家擁有更大的思想自由。毋庸置疑， 新天文學(xué)是歐洲文藝復(fù)興時(shí)期的一道霞光， 它并不僅僅是對(duì)人類關(guān)于宇宙的想象產(chǎn)生革命性影響那么簡(jiǎn)單， 其劃時(shí)代意義在于： 第一， 承認(rèn)自古以來便相信的東西也可能是錯(cuò)誤的； 第二， 承認(rèn)想要考察科學(xué)真理就要耐心搜集事實(shí)， 再大膽猜測(cè)支配這些事實(shí)的規(guī)律（羅素，2015b）。在這樣的科學(xué)氛圍下， 出于對(duì)天文學(xué)探索的需要， 牛頓從運(yùn)動(dòng)學(xué)觀點(diǎn)出發(fā)推演出微積分， 提出了三大運(yùn)動(dòng)定律。與此同時(shí)， 萊布尼茨則從哲學(xué)和幾何學(xué)角度推演出微積分， 為人類揭示出大自然的秘密。人類對(duì)天文學(xué)認(rèn)知的顛覆， 在一定程度上動(dòng)搖了基督教派信徒的堅(jiān)定信仰， 瓦解了教權(quán)神圣不可侵犯的控制地位， 而思想自由帶來了科技進(jìn)步和工業(yè)革命， 推動(dòng)歷史不斷向前發(fā)展。18世紀(jì)中葉以后在人類社會(huì)發(fā)生了三次科技革命， 為我們帶來了信息技術(shù)、 數(shù)字技術(shù)、 智能技術(shù)的創(chuàng)新式發(fā)展。

三、 數(shù)據(jù)分析賦能公共政策優(yōu)化

公共政策是國(guó)家在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于某些政治、 經(jīng)濟(jì)、 文化等目標(biāo)所采取的一系列規(guī)定的行為準(zhǔn)則， 既涉及政治學(xué)領(lǐng)域又涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域， 體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略方向和政治需要， 是關(guān)乎一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題（尼古拉斯·亨利，2002）。

1. 現(xiàn)階段我國(guó)公共政策實(shí)踐任重道遠(yuǎn)。近些年我國(guó)公共政策實(shí)踐面臨的挑戰(zhàn)在于百年未有之大變局下如何滿足多元利益訴求、 三重壓力下如何穩(wěn)增長(zhǎng)、 資源與環(huán)境限制等多重約束條件下如何優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等， 并對(duì)其進(jìn)行分析、 評(píng)估和判斷， 不斷推進(jìn)公共決策的科學(xué)化、 民主化和法治化進(jìn)程。討論公共政策實(shí)踐的優(yōu)化問題， 目的并不只是在于制定某項(xiàng)政策， 而在于評(píng)價(jià)現(xiàn)有政策并探索更為有效的政策安排， 試圖解決當(dāng)前我國(guó)面臨的諸多實(shí)踐問題。

數(shù)據(jù)建模分析在解決公共政策中的復(fù)雜問題方面有著傳奇的歷史， 政策制定者必須平衡經(jīng)常存在緊張關(guān)系的多個(gè)目標(biāo)（如效率與公平）， 而對(duì)于如何更好地平衡上述目標(biāo)往往有不同的價(jià)值判斷， 多目標(biāo)優(yōu)化方法無疑可以支持決策者設(shè)計(jì)更有效、 公平和包容的政策， 使公共政策的制定成為一個(gè)具有挑戰(zhàn)性的領(lǐng)域（Papalexopoulos，2022）。為了提高公共服務(wù)績(jī)效， 通常需要不斷優(yōu)化公共政策的流程、 技術(shù)和服務(wù)， 雖然優(yōu)化最初對(duì)公共服務(wù)績(jī)效的貢獻(xiàn)大于創(chuàng)新， 但優(yōu)化越多， 優(yōu)化的影響越小， 即邊際效益遞減， 所以要使用綜合策略來處理創(chuàng)新與優(yōu)化之間的緊張關(guān)系（Gieske等，2020）。

公共政策的最高境界在于通過政策的制定和執(zhí)行， 引導(dǎo)和塑造個(gè)體行為， 使私人利益與公共利益相彌合， 使公共政策成為藝術(shù)。公共政策的內(nèi)在要求是能夠最大限度地容忍個(gè)體偏好以及偏好強(qiáng)度的差異、 協(xié)調(diào)個(gè)體行為、 降低實(shí)現(xiàn)公共利益的綜合社會(huì)成本， 從而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。在公共政策的激勵(lì)、 約束和引導(dǎo)下， 個(gè)體必須思考公共政策可能會(huì)對(duì)自身造成的潛在影響。從本質(zhì)上說， 個(gè)體利己的過程就是在微觀層面上以利己為出發(fā)點(diǎn)， 在宏觀層面上實(shí)現(xiàn)公共利益。公共政策的這種成功， 正是通過引導(dǎo)個(gè)體行為趨近公共利益來實(shí)現(xiàn)的。

然而受認(rèn)知所限， 作為前提假設(shè)的理性也是有限的， 所以政策的制定與執(zhí)行在初期階段往往不夠完美， 需要不斷優(yōu)化、 完善和與時(shí)俱進(jìn)。正因如此， 林德布洛姆在西蒙有限理性理論的基礎(chǔ)上又前進(jìn)一步， 發(fā)展出漸進(jìn)決策理論。他指出， 有關(guān)公共政策的制定、 修改和執(zhí)行有賴于漸進(jìn)式改革， 優(yōu)化是在混亂無序中不斷掙扎前行的結(jié)果， 不會(huì)是一蹴而就的， 更不會(huì)是一成不變的（Lindblom， 1948）， 這是由于好的公共政策尤其應(yīng)該在價(jià)值與手段之間取得平衡， 在穩(wěn)中求變， 從而使公共政策不斷優(yōu)化。政策設(shè)計(jì)主要研究公共政策能夠解決的實(shí)際問題， 而政策優(yōu)化的目的是有效提升公共管理與公共政策的質(zhì)量， 使公共產(chǎn)品與服務(wù)更具回應(yīng)性， 增加公共利益。

2. 嘗試運(yùn)用數(shù)據(jù)分析優(yōu)化公共政策。數(shù)據(jù)分析模型是理論模型的一種， 旨在陳述一些根據(jù)研究對(duì)象而設(shè)定的假設(shè)， 其針對(duì)研究對(duì)象抽象出某些特征， 并且用規(guī)范方式表達(dá)出這些特征之間的關(guān)系， 它們具有可檢驗(yàn)性， 也可以將其理解為是對(duì)研究對(duì)象的理論性簡(jiǎn)化描述， 現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)模型大都屬于此類（Achinstein，1968）。用數(shù)據(jù)建模分析的方式來研究公共政策實(shí)踐問題可以滿足包括但不限于如下需求： 對(duì)政策與制度提出建議、 評(píng)價(jià)或解讀政策、 評(píng)估或監(jiān)督人類行為、 前瞻未來。上述種種可以歸結(jié)為科學(xué)探索中的解釋、 預(yù)測(cè)、 歸因和理論結(jié)構(gòu)。而上述研究需求一直在自然科學(xué)中被廣泛應(yīng)用， 社會(huì)科學(xué)與數(shù)據(jù)分析的融合無疑會(huì)使公共政策實(shí)踐更精細(xì)、 更嚴(yán)謹(jǐn)、 更易于評(píng)估和預(yù)測(cè)， 從而提高政策質(zhì)量， 利于良法善治。

數(shù)據(jù)分析要求學(xué)者選擇恰當(dāng)?shù)臄?shù)學(xué)理論與方法， 將人類社會(huì)實(shí)踐中的具體問題予以抽象和簡(jiǎn)化， 變成一個(gè)數(shù)學(xué)問題， 再用數(shù)學(xué)知識(shí)解決這個(gè)問題。具體做法如下： 從若干生產(chǎn)實(shí)踐問題出發(fā)→抽象出其中的規(guī)律→提出猜想與假設(shè)→去偽存真。通常來說， 用于思維的模型約束條件相對(duì)較少， 被用來分析、 解釋和預(yù)測(cè)正在發(fā)生的事物， 而用于決策方案的模型則需要更多的約束條件， 要兼顧更多的適用情境， 這樣才能使做出的決策更精準(zhǔn)地滿足決策者的訴求。公共政策研究對(duì)象之間互動(dòng)的現(xiàn)象、 結(jié)構(gòu)和過程， 將同時(shí)使用這兩種模型， 其豐富的數(shù)學(xué)性質(zhì)經(jīng)常被用來作為一個(gè)計(jì)算裝置， 比如基于技術(shù)工人數(shù)量、 勞動(dòng)力成本、 稅收、 能源成本等因素構(gòu)建外資對(duì)德國(guó)投資的優(yōu)化模型等（Nicolay，2023）。基于有效的捕撈模型制定政策， 可以保護(hù)過度捕撈的種群免受可能的滅絕（Bhattacharyya和Chatterjee，2022）。

上述模型通過適當(dāng)?shù)恼{(diào)整， 也可以成為分析誰應(yīng)該補(bǔ)稅、 誰已經(jīng)過度繳稅的數(shù)據(jù)模型。

當(dāng)前數(shù)據(jù)建模分析越來越受到學(xué)者的關(guān)注， 隨之也逐漸被公共管理與公共政策研究所接納， 如運(yùn)籌學(xué)（Operations Research）、 選址模型（Location Model）、 系統(tǒng)分析（Systems Analysis）、 決策科學(xué)（Decision Science）和統(tǒng)計(jì)模擬（Statistical Simulation）等， 以提高各種公共政策事項(xiàng)決策和執(zhí)行過程的有效性與透明度， 理論為反哺實(shí)踐做好了準(zhǔn)備。在實(shí)踐中科學(xué)的公共政策制定與執(zhí)行是不斷優(yōu)化的結(jié)果， 政策工具的有效選擇和設(shè)計(jì)本身就是政策目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)的基本保證。

四、 旨在優(yōu)化政策的數(shù)據(jù)分析模型在稅收征管實(shí)踐領(lǐng)域的應(yīng)用

我們對(duì)數(shù)據(jù)分析在自然科學(xué)領(lǐng)域的應(yīng)用并不陌生， 在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域有關(guān)數(shù)據(jù)分析的研究也越來越熱門， 更進(jìn)一步， 我們希望更多的數(shù)據(jù)分析能應(yīng)用于政策實(shí)踐， 詮釋精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)分析對(duì)公共政策制定和執(zhí)行的重要意義。

1. 有關(guān)政策實(shí)踐的核心概念。理性經(jīng)濟(jì)人是公共政策領(lǐng)域的核心概念， 也是前提假設(shè)。稅收征管優(yōu)化模型的核心構(gòu)成也必然是理性經(jīng)濟(jì)人在政策引導(dǎo)下， 其行為更趨向于實(shí)現(xiàn)公共利益， 這是對(duì)人類行為剔除非經(jīng)濟(jì)因素后的簡(jiǎn)單抽象假設(shè)。理性經(jīng)濟(jì)人關(guān)注在各種限定性條件下的個(gè)人效用最大化， 而社會(huì)正義是保障此行為具有可操作性的必要前提。所以， 理性、 最優(yōu)化、 正義是政策優(yōu)化需要關(guān)注的三個(gè)核心概念。

（1） 理性。理性是一個(gè)仁者見仁、 智者見智的相當(dāng)寬泛的概念， 堪稱社會(huì)科學(xué)和哲學(xué)中最基本的概念， 即便人們都宣稱自己是理性的， 但是在行為上卻可能千差萬別。理性要求遵循一系列先驗(yàn)的“選擇的內(nèi)在一致性條件”， 或“預(yù)期效用最大化的公理”， 或者徹底的“自利”最大化， 并排除了選擇其他理由的可能（阿瑪?shù)賮啞ど?013a）。人類往往難以理解與自己文化背景不同的人的行為， 想要甄別其中所包含的理性更是難上加難（戈登·塔洛克，2010）。對(duì)于人類理性的思考， 今有西蒙的“有限理性”， 古有蘇格拉底的“自知無知的智慧”， 人類自發(fā)行為很難做到較全面的理性。從理性的視角思考人類行為并據(jù)此制定公共政策， 顯然非常有必要， 但也必然有其局限性， 甚至可能導(dǎo)致偏離政策執(zhí)行的有效性和其公共價(jià)值導(dǎo)向（歐純智和賈康，2019）。所以， 在制定和執(zhí)行公共政策時(shí)要盡量基于大量的數(shù)據(jù)分析并兼顧心理預(yù)期、 穩(wěn)健的執(zhí)行程序、 確定的執(zhí)行結(jié)果。

（2） 最優(yōu)化。最優(yōu)化簡(jiǎn)而言之就是最好， 然而在公共政策的制定和執(zhí)行方面， 我們通常會(huì)追問要實(shí)現(xiàn)“誰的最優(yōu)化”。一個(gè)集體當(dāng)中每個(gè)人的最優(yōu)化行為可能恰恰對(duì)其自身來說都是很差的結(jié)果（比如“雞娃”導(dǎo)致的劇場(chǎng)效應(yīng)）， 這也是奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》當(dāng)中提出的“個(gè)體理性導(dǎo)致群體的非理性”， 這是公共選擇當(dāng)中的個(gè)體與群體問題， 其本質(zhì)在于人的行為僅僅是對(duì)一個(gè)人還是對(duì)許多人產(chǎn)生影響， 或者人的行為是以自我為中心還是以他人為中心的（喬治·弗雷德里克森，2003）。不同主體的最優(yōu)化往往并不相同， 倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的凱恩斯曾強(qiáng)烈反對(duì)在第一次世界大戰(zhàn)中英國(guó)政府強(qiáng)制征兵的做法， 自由主義者維克塞爾認(rèn)為一項(xiàng)政府財(cái)政開支要得到議會(huì)的“一致同意”， 這也是布坎南和塔洛克在《同意的計(jì)算》一書中提出的“一致同意”理論的先河。學(xué)者們?cè)趯?duì)待“誰的最優(yōu)化”問題上的態(tài)度為我們做了最好的詮釋。基于此， 我們?cè)谥贫ê蛨?zhí)行公共政策時(shí)要不停地追問為了“誰的最優(yōu)化”。

（3） 正義。正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值， 正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣（約翰·羅爾斯，2006）。以羅爾斯、 諾齊克、 德沃金為代表的政治哲學(xué)家們繼承了西方契約論的傳統(tǒng)， 試圖代替現(xiàn)行功利主義的、 有關(guān)社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的正義理論， 將建立理想的社會(huì)制度所需的社會(huì)契約作為核心， 盡管他們的觀點(diǎn)不盡相同。以阿瑪?shù)賮啞ど?阿羅為代表的政治哲學(xué)家們則采用完全不同的另一種研究正義問題的方法， 他們沒有致力于建立一個(gè)完美的正義理論體系， 而是發(fā)展了一種不同于社會(huì)契約方法的理論體系， 以數(shù)學(xué)化的、 具有高度解析性的“社會(huì)選擇理論”來研究正義問題， 致力于探索和發(fā)展社會(huì)選擇理論中具有建設(shè)性的可能性。如果說理想中的正義在制度設(shè)計(jì)中往往難以實(shí)現(xiàn)， 那么我們要盡可能地規(guī)避非正義的制度設(shè)計(jì)。我們關(guān)注的焦點(diǎn)不應(yīng)僅僅局限于制度， 恰恰相反， 我們可以考察人類實(shí)際能夠過上的生活， 這當(dāng)然取決于所選擇的制度， 但也并不僅僅取決于制度（阿瑪?shù)賮啞ど?013b）。

規(guī)范性的基層稅收征管實(shí)踐要重點(diǎn)關(guān)注理性、 最優(yōu)化、 正義等概念， 不僅僅要說明這些概念的具體含義， 還要研究這些概念與其他規(guī)范性概念之間的關(guān)系。我們?cè)噲D以模擬征管模型的方式簡(jiǎn)化現(xiàn)實(shí)世界， 因此特別關(guān)注模型的解， 即構(gòu)成模型理論預(yù)測(cè)的穩(wěn)定結(jié)果和均衡， 這同時(shí)也成為檢驗(yàn)?zāi)Ｐ陀行缘姆绞?。反過來， 我們也可以使用這些模型來評(píng)價(jià)現(xiàn)有的征管制度， 并通過改變模型結(jié)構(gòu)來觀測(cè)制度變化帶來的各種可能結(jié)果。

2. 用數(shù)據(jù)建模分析的方式優(yōu)化稅收征管制度與政策。本節(jié)我們將從全社會(huì)民生福祉的視角， 來觀察稅收征管相關(guān)問題， 以此為例論述如何用數(shù)據(jù)分析解決稅收征管優(yōu)化問題。為了替公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供財(cái)政支持， 政府需要對(duì)多種融資渠道進(jìn)行選擇， 如征稅、 發(fā)行債券（包括國(guó)債和地方政府債券）、 政府間轉(zhuǎn)移支付以及發(fā)行貨幣。無限量地發(fā)行貨幣會(huì)導(dǎo)致通貨膨脹， 它可以毀滅最強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)； 政府借款要用未來的財(cái)政收入來償還， 太多的借款會(huì)影響以后年度的預(yù)算平衡， 而持續(xù)的財(cái)政赤字又會(huì)破壞公眾對(duì)政府的信任； 稅收看起來對(duì)經(jīng)濟(jì)和政治的破壞性比前兩者要小一些， 成為政府獲得財(cái)政收入的首選。有關(guān)政府的融資渠道選擇也可以是基于數(shù)學(xué)建模計(jì)算后的最優(yōu)化選擇問題， 這里不再展開論述。一般來說， 政府既要考慮稅種替代后的收入分配變化、 企業(yè)實(shí)際的稅負(fù)承擔(dān)能力， 也需要考慮稅收的實(shí)施成本、 納稅遵從及公平與效率（歐純智，2014）。征管效率取決于最優(yōu)的稅收政策， 最優(yōu)的稅收政策可以創(chuàng)造出具有可操作性和現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向的商業(yè)環(huán)境（Abuselidze和Gogitidze，2020）。毋庸置疑， 優(yōu)化稅收征管體系可以增加民生福祉（Khоrеv等，2019）。

通常來說， 理性的人們都希望在純收入既定的情況下繳納盡可能少的稅， 他們有時(shí)會(huì)混淆“稅收優(yōu)化”和“逃稅”， 想通過少繳稅來增加利潤(rùn)， 而政府希望擁有更多的稅收以實(shí)施政府發(fā)展計(jì)劃（Joldybayeva等，2022）。稅收政策作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的工具也需要持續(xù)優(yōu)化（Pirlot，2020）， 以最大限度地發(fā)揮社會(huì)福利函數(shù)的彈性， 彌補(bǔ)初次分配造成的不公（Novikova和Tsyplakov，2021）。雖然不能證明這是人類社會(huì)的最大福祉， 但并不妨礙我們將此作為適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)目標(biāo)。根據(jù)上述假設(shè)， 政府在各種征管水平下征得的稅收可表示如下：

TR=LC·R·I+（1-LC）·I'·LD·P-CR （1）

其中， CR代表征管成本（包含稽查成本）， I代表收入， I'代表避稅部分的收入， LC代表納稅遵從度， LD代表納稅人逃稅被稅務(wù)部門查到的可能性， P代表稅務(wù)部門查到企業(yè)逃稅的可能性， R代表稅率， TR代表稅收收入， LC·R·I代表自覺納稅額， （1-LC）·I'·LD·P代表稽查收入。

納稅人考慮逃稅必須滿足：

LD·P·I'＜R·I' （2）

理性人會(huì)時(shí)刻關(guān)注自己的收益和成本， 不斷優(yōu)化自己的納稅行為， 只有納稅人逃稅被稽查發(fā)現(xiàn)需要補(bǔ)稅的數(shù)額（不僅僅指本金， 還包括滯納金和罰款）小于其依法納稅的數(shù)額， 逃稅才有意義。如果我們想要稅收收入TR最大化， 則在稅收相關(guān)制度的制定和執(zhí)行過程中要審慎考慮滯納金的設(shè)定、 罰款倍數(shù)的適用范圍以及稽查覆蓋率等問題， 這三個(gè)因素能夠制約逃稅的發(fā)生。

然而， 只考慮稅收收入TR可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠， TR涉及的是群體收益問題， 此時(shí)我們忽略了與納稅人個(gè)體相關(guān)的因素——納稅人為納稅而付出的操作成本CP， 只有將CP納入考量， 才能得到最優(yōu)的社會(huì)效益N， 這也是我們?cè)诨卮馂榱恕罢l的最優(yōu)化”問題。我們知道納稅遵從度LC是納稅人逃稅被稅務(wù)部門查到的可能性LD的函數(shù)：

LC=g（LD） （3）

納稅人逃稅被稅務(wù)部門查到的可能性LD又是納稅人為納稅而付出的操作成本CP以及征管成本（包含稽查成本）CR的函數(shù)：

LD=h1（CR）+h2（CP） （4）

其中， h1（CR）代表征管投入， h2（CP）代表納稅成本。

如果要計(jì)算整個(gè)社會(huì)的效益N， 就要考慮CP：

N =LC·R·I+（1-LC）·I'·LD·P-CR-CP （5）

在思考社會(huì)效益問題時(shí)， 我們不僅需要考慮滯納金的設(shè)定、 罰款倍數(shù)的適用范圍以及稽查覆蓋率等問題， 還要考慮理性納稅人的納稅成本相關(guān)問題。金稅工程為稅務(wù)部門提供了詳實(shí)的企業(yè)涉稅數(shù)據(jù)， 科學(xué)征管思維加上數(shù)據(jù)分析為我們制定并執(zhí)行稅收相關(guān)制度帶來了啟示， 據(jù)此可設(shè)計(jì)一套更佳的稅收征管制度及政策（戈登·塔洛克，2011）。該制度通過引導(dǎo)和激勵(lì)納稅人依法納稅的方式， 幫助納稅人實(shí)現(xiàn)其個(gè)人利益最大化， 這是個(gè)體私利被引導(dǎo)至公共利益軌道的最優(yōu)制度安排。此外， 納稅人對(duì)高質(zhì)量稅收征管的期待一直敦促稅務(wù)部門砥礪前行， 持續(xù)優(yōu)化稅務(wù)執(zhí)法方式。為著力推進(jìn)精準(zhǔn)監(jiān)管、 精確執(zhí)法， 重點(diǎn)打擊偷逃抗騙稅等違法犯罪行為， 稅務(wù)部門要主動(dòng)建模， 利用涉稅數(shù)據(jù)對(duì)實(shí)踐中典型的征管難題進(jìn)行分析。隨著全國(guó)征收率的普遍提升， 在能有效滿足政府財(cái)政運(yùn)行所需的前提下， 稅務(wù)部門可適當(dāng)拓展稅源和逐步降低稅負(fù)， 為守法企業(yè)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收營(yíng)商環(huán)境， 加持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

必須承認(rèn)， 理性經(jīng)濟(jì)人是稅收征管優(yōu)化問題中對(duì)經(jīng)濟(jì)行為人的理論性簡(jiǎn)化假設(shè)， 個(gè)體被假定為在計(jì)算其行為結(jié)果時(shí)是理性的， 并且這一行為發(fā)生在正常和可預(yù)期的情況下， 該假設(shè)在實(shí)踐中的應(yīng)用比較注重情境， 而在本例逃稅的情境下， 該假設(shè)能夠適用（歐純智，2016）。如果沒有模型的簡(jiǎn)化近似處理， 我們無法描述、 更無法分析稅收優(yōu)化相關(guān)問題。本節(jié)特意選擇了一個(gè)非常簡(jiǎn)單普遍的征管模型來舉例說明數(shù)據(jù)分析在公共政策實(shí)踐領(lǐng)域的應(yīng)用， 對(duì)于更復(fù)雜的實(shí)踐問題就要使用相對(duì)更復(fù)雜的數(shù)據(jù)分析模型， 比如博弈問題、 公共產(chǎn)品提供問題等。

五、 將數(shù)據(jù)分析應(yīng)用于公共政策實(shí)踐領(lǐng)域需要關(guān)注的幾個(gè)問題

需要著重說明的是， 我們必須探尋那些能夠推進(jìn)公正的政策， 而不是將政策本身視為公正的體現(xiàn)， 否則我們將陷入某種形式的制度原教旨主義。盡管正義這種以政策為導(dǎo)向的視角認(rèn)為， 適宜政策的存在能夠滿足公正的要求， 但視野更寬廣的正義觀則要求， 我們有必要考察那些政策基礎(chǔ)究竟產(chǎn)生了什么樣的社會(huì)結(jié)果。當(dāng)然， 政策本身也可被視為社會(huì)結(jié)果的一部分， 但它很難成為我們所要關(guān)注的全部， 因?yàn)槿藗兊膶?shí)際生活也是其中的一部分（阿瑪?shù)賮啞ど?013b）。

1. 數(shù)學(xué)模型自身的局限性。在變量繁多的政策實(shí)踐領(lǐng)域， 當(dāng)我們運(yùn)用數(shù)學(xué)工具時(shí)需要謹(jǐn)記： 在極端假設(shè)之下由數(shù)學(xué)方法推導(dǎo)出來的結(jié)論的局限性， 以及據(jù)此設(shè)計(jì)公共政策時(shí)的局限與束縛。這值得學(xué)術(shù)界予以充分重視。數(shù)學(xué)是極為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膹?qiáng)有力的計(jì)算分析工具， 但是過分依賴數(shù)學(xué)工具又會(huì)導(dǎo)致政策實(shí)踐陷入僵化。數(shù)學(xué)雖然有用， 但并非可以成為解釋一切事物的萬能工具。這是由于作為前提的假設(shè)是數(shù)學(xué)能夠推導(dǎo)出結(jié)論的關(guān)鍵因素， 而假設(shè)本身能否成立， 是既往我們使用數(shù)學(xué)證明、 推導(dǎo)、 計(jì)算時(shí)經(jīng)常忽視或無視的關(guān)鍵所在， 這使得數(shù)學(xué)在對(duì)研究結(jié)果進(jìn)行解釋時(shí)遇到無法克服的挑戰(zhàn)。這些都是我們?cè)谑褂脭?shù)學(xué)作為工具分析各種問題時(shí)無法回避的。此外， 由于模型難以描述研究對(duì)象的全部， 而是為了解釋和預(yù)測(cè)特定現(xiàn)象做了有用且方便的簡(jiǎn)化或者近似處理， 不能想當(dāng)然地認(rèn)為模型中的描述都是準(zhǔn)確無誤的， 它只是一個(gè)有用的近似估計(jì)。因此， 僅有數(shù)據(jù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠， 既要會(huì)正確地使用數(shù)據(jù)分析， 還要對(duì)標(biāo)實(shí)踐審慎地去偽存真。

2. 泛數(shù)學(xué)化的政策實(shí)踐優(yōu)化問題不能偏離公共性的價(jià)值導(dǎo)向。近年來社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域逐漸興起泛數(shù)學(xué)化的態(tài)勢(shì)， 甚至出現(xiàn)了模型唯數(shù)學(xué)化的現(xiàn)象， 導(dǎo)致主流社會(huì)科學(xué)學(xué)者的思維方式趨于模型化， 失去理論的、 系統(tǒng)的、 邏輯的思維方式， 從而忽視對(duì)問題本身的探索、 研究和把握。數(shù)學(xué)化被指責(zé)成為偽社會(huì)科學(xué)泛濫的土壤， 在這樣的大背景下， 政策實(shí)踐領(lǐng)域的數(shù)據(jù)分析也會(huì)在一定程度上被質(zhì)疑。我們不反對(duì)將數(shù)學(xué)作為社會(huì)科學(xué)的研究工具， 也承認(rèn)采用數(shù)學(xué)方法進(jìn)行量化分析是進(jìn)步的， 但需時(shí)刻謹(jǐn)記數(shù)學(xué)在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的應(yīng)用應(yīng)該是錦上添花， 在這里“錦”指代社會(huì)科學(xué)， “花”指代數(shù)學(xué)， 社會(huì)科學(xué)的重要性不言而喻。我們知道， 社會(huì)科學(xué)一旦失去了思想和理論， 也就失去了靈魂， 基于社會(huì)科學(xué)相關(guān)理論的公共政策一旦缺乏公共性的價(jià)值導(dǎo)向， 就很難再實(shí)現(xiàn)公共利益。所以我們要恰如其分地使用數(shù)學(xué)工具， 關(guān)注有關(guān)公共政策實(shí)踐問題的理性、 最優(yōu)化和正義等公共價(jià)值訴求， 唯有基于此的公共政策實(shí)踐才能具有公共性的價(jià)值導(dǎo)向。

3. 在公共政策實(shí)踐領(lǐng)域使用數(shù)據(jù)分析道阻且長(zhǎng)。從學(xué)術(shù)回歸實(shí)踐， 在國(guó)際上實(shí)際能夠熟練使用數(shù)學(xué)工具的政策制定者和實(shí)踐者寥寥無幾， 數(shù)學(xué)建模能力反而成為他們使用數(shù)據(jù)分析的障礙， 這些障礙往往掩蓋了數(shù)據(jù)分析的優(yōu)點(diǎn)。由于這些障礙的存在， 數(shù)據(jù)分析還僅僅停留在學(xué)術(shù)研究層面（Kim，2012）。這是由于構(gòu)建數(shù)據(jù)分析模型需要極高的專業(yè)技能， 而據(jù)人社部門統(tǒng)計(jì)， 我國(guó)統(tǒng)計(jì)分析人才缺口每年以30%的增速遞增。此外， 高質(zhì)量數(shù)據(jù)分析需要隨機(jī)統(tǒng)計(jì)抽樣， 而目前的大數(shù)據(jù)分析通常僅能做到非隨機(jī)被動(dòng)收集。我國(guó)經(jīng)過近三十年努力構(gòu)建“十二金”工程， 相關(guān)部門均能獲得本行業(yè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)， 然而從目前情況來看， 這些數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通與開放共享還需要一些時(shí)日。未來， 呼吁相關(guān)職能部門有序開放共享公共數(shù)據(jù)， 敦促電商平臺(tái)按照數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)逐步公開隱匿用戶隱私的商業(yè)數(shù)據(jù)， 用于科學(xué)研究和模型訓(xùn)練， 集中力量打造高質(zhì)量脫密的再分析數(shù)據(jù)集。即便目前來看破除數(shù)據(jù)壁壘還有很多阻力， 我們也依然要懷有一種樂觀的期待， 即期待以公共利益為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)分析在未來的政策實(shí)踐領(lǐng)域能夠得到越來越廣泛的應(yīng)用。

六、 結(jié)語

任何公共政策的制定和執(zhí)行都很難達(dá)到最理想的狀態(tài)， 但在進(jìn)行有關(guān)目標(biāo)與價(jià)值的判斷時(shí)， 權(quán)衡取舍、 妥協(xié)讓步， 盡可能實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新和優(yōu)化， 對(duì)于公共政策實(shí)踐來說還是必要和必需的。這是由于， 更高的公共政策質(zhì)量是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的堅(jiān)實(shí)支撐， 是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ?是提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要戰(zhàn)略舉措， 是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的必然要求。公共政策研究本身不是目的， 僅是追求良法善治這一宏大目標(biāo)的一種可能手段， 將數(shù)據(jù)分析審慎地應(yīng)用于政策實(shí)踐， 一定能夠增進(jìn)公共利益， 有效服務(wù)民生福祉， 回應(yīng)民眾訴求。

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