現代環境治理體系的系統性構建研究

摘要：黨的二十大報告提出的“健全現代環境治理體系”的命題，是將問題意識和對策意識緊密結合起來的科學命題。要健全現代環境治理體系，需要高度重視現代環境治理體系的系統性構建問題。這是由現代環境問題的復雜性、現代環境治理的整體性、環境治理的系統性實踐要求等所決定的。只有充分認識現代環境治理體系的系統性構建的重大價值，正視現代環境治理體系系統性構建的突出問題，努力把握現代環境治理體系系統性構建的實踐路徑，才能構建起科學精準、務實管用、效能顯著、目標明確的現代環境治理體系。

關鍵詞：環境治理；現代環境治理體系；系統性構建

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1004-3160（2024）04-0080-08

黨的二十大報告站在人與自然和諧共生的高度，將強烈的問題意識和對策意識緊密結合起來，提出了“健全現代環境治理體系”[1]的科學命題。健全現代環境治理體系體現了推進生態環境保護必須注重制度建設這一基礎性支撐力量、必須推動形成生態環境保護合力這一有效性實踐路徑、必須提升國家治理體系和治理能力現代化這一總體性內在要求。現代環境治理體系從其本意而言，就是一個由各種環境治理的制度要素在緊密聯系中充分發揮出整體性功能的制度體系。而健全現代環境治理體系，就是要針對現代環境治理體系具有不系統不完備不協調的方面進行拾遺補缺和創新發展，促使其更具有系統性、完備性、協調性，從而能夠最大限度地發揮出環境治理制度體系的整體性功能。健全現代環境治理體系是一個復雜而宏大的系統性工程，需要在系統思維指導下予以整體性謀劃和進行系統性構建。現代環境治理體系的系統性構建有著問題導向明確、實踐指向清晰的基本要求，需要有理清思路基礎上的方法論自覺和實踐論自覺。提出現代環境治理體系系統性構建的命題，是由當代生態環境問題的復雜性表現、現代環境治理的整體性特征和系統性實踐要求所決定的。充分認識現代環境治理體系的系統性構建的重大價值，正視現代環境治理體系系統性構建過程中存在的突出問題，努力把握現代環境治理體系系統性構建的實踐路徑，對于構建科學精準、務實管用、效能顯著、目標明確的現代環境治理體系，具有十分重大的理論意義和實踐價值。

一、現代環境治理體系的系統性構建的重大價值

生態環境問題是一個典型的系統性問題，生態環境風險具有鮮明的系統性風險的特征，現代環境治理體系只有予以系統性構建，才能提高環境治理的針對性和實效性，不斷提升環境治理體系和治理能力的現代化水平。現代環境治理體系作為制度體系建設的重要任務，是現代環境治理體系的認識者和實踐者對現代環境治理的復雜性、長期性和系統性予以深刻認識、理性實踐所提出的重大戰略任務。現代環境治理體系的系統性構建的重大任務，是由現代環境治理問題的高度復雜性、現代環境風險的系統性和現代環境治理參與主體面臨問題的共同性等多種復雜因素所決定的。

（一）現代環境治理體系的系統性構建是由現代環境問題有著普遍性聯系和復雜性關系所決定的

生態環境問題是既涉及到人與自然關系又涉及到人與社會關系以及人與人關系的嚴重影響人類生存和發展的重大問題。生態環境問題也是一個超越民族、國家和地區界限而對全人類生存和發展產生重大影響的全球性問題。由生態環境引發的風險具有系統性風險的特征，如果預防和化解不力，會引發政治風險、經濟風險、社會風險、文化風險等多種風險，從而形成集群式爆發的嚴重危險。現代環境治理體系的系統性構建的價值訴求就是為了預防和化解系統性風險而達到國家總體安全。

生態環境問題作為一個重大問題和全球性問題，隨著工業化、城市化、現代化的迅猛發展而呈現出愈演愈烈的趨勢。目前全球生態環境問題已經成為原生生態環境問題和次生生態環境問題緊密聯結在一起而極易引發生態危機和生命危機一體化爆發的重大問題。原生生態環境問題，也稱為第一生態環境問題，是以火山噴發、地震、洪澇、干旱、滑坡等現象出現的人與自然關系緊張的生態環境問題，而由人類的生產和生活活動所引起的生態系統破壞和環境污染的生態環境問題，是一種次生生態環境問題，也稱為是第二生態環境問題。原生生態環境問題和次生生態環境問題的相互聯系和相互作用，使這兩個問題形成相互引發、交互作用的因果關系，在現實生活中很難將兩者截然分開來予以認識和應對。目前波及全球性的氣候變化、溫室效應、臭氧層破壞、酸雨、土地沙漠化、森林和熱帶雨林減少、海洋污染、越境污染、野生物種減少、物種滅絕、土壤侵蝕等大范圍的和全球性的生態環境危機，已經將原生生態環境問題和次生生態環境問題緊密聯結起來而成為交織并存、相互聯動的重大生態環境問題群，嚴重威脅全人類生存和發展。現代生態環境問題的高度整體性聯系和復雜性關系，都要求在環境治理中必須改變傳統的經驗思維、現象思維、線性思維的做法，要運用整體思維、辯證思維、理性思維，從現代生態環境問題和環境治理問題的高度整體性聯系和復雜性關系出發，堅持客觀第一性、主觀第二性的原則，觀察引發生態環境問題的各種因素之間的內在聯系，在探索和尊重客觀規律的基礎上，將天時地利人和、環境治理的主體性和客體性、環境治理目標的近期性和長遠性等要素綜合起來思考，對現代環境治理體系予以綜合性考量和系統性構建。

（二）現代環境治理體系的系統性構建是由現代環境風險有著系統性特征所決定的

現代環境治理體系的系統性構建的目標任務就是確保生態環境的系統性安全，并以這種系統性安全確保人的生命安全和國家總體安全。隨著生態環境不安全引發人類生命不安全的風險社會的來臨，自然生態系統和人類社會系統構成的生態風險和生命風險一體化形成的系統性風險已成為當代社會時刻潛伏著的一個巨大隱患。現代環境治理體系的系統性構建以人的生命安全和生態環境安全作為出發點和落腳點。德國著名社會學家烏爾里希·貝克在其著作《風險社會》《全球風險社會》等著作中，把當前的現代性認定為“風險社會”，其主要特征是，由于工業社會對生態環境的嚴重破壞，以及西方資本主義社會主導性的經濟制度、法律制度和政治制度制造了一系列重大風險，而且參與了對風險真相的掩蓋，人類正面臨著越來越嚴重的生存危機。烏爾里希·貝克指出：“風險威脅的潛在階段已經接近尾聲了。不可見的危險正在變得可見。對自然的危害和破壞越來越清晰地沖擊著我們的眼睛、耳朵和鼻子。”[2]烏爾里希·貝克認為，我們身處其中的社會都充斥著有組織的不負責任的態度，風險的制造者以風險的承受者為代價來保護自己的利益，這種現象更加令人不安。針對這種情況，烏爾里希·貝克提出了應對辦法，就是必須推進一種既能夠洞察到現代性中理性的困境，又能夠以理性的精神來治療這種困境的自反性現代化。烏爾里希·貝克希望在不觸及資本主義制度的情況下用改良主義的方法走出風險社會的設想，這在實踐中是根本難以奏效的。在社會主義國家，雖然具有共產黨的領導、社會主義公有制等優勢，與資本主義社會主導的經濟制度、政治制度、法律制度、文化制度等有著本質差異，但是，由于全球性環境風險和國內環境風險的相互聯系以及影響風險因素的多樣性，也由于把握現代環境治理的內在本質和基本規律的特殊難度，提升生態環境治理的能力水平是一個在實踐中不斷發展的過程，因此，必須以統籌發展和安全的理念，認真分析各種風險源以及產生的原因，將各種風險綜合起來研究，從制度體系設計的整體性以及防范和化解環境問題引發系統性風險的可能性著手，對現代環境治理體系予以系統性構建。

（三）現代環境治理體系的系統性構建是由現代環境治理主體有著共同性利益訴求所決定的

利益是將各類實踐主體聯結起來形成有著價值認同和價值共識的環境治理共同體的強大紐帶。生態環境問題真正是天大的問題，直接影響人類的生存和發展，對于每個人的利益都會產生直接或間接的影響。對于始終代表人民群眾根本利益、切身利益和長期利益的黨和政府來說，生態環境問題是直接關系到黨和政府初心使命的重大政治問題，也是直接關系到人民生命安全、身體健康和生活品質的重大社會問題。重大政治問題和重大社會問題都不是抽象而空洞的問題，而是切實而具體的現實利益問題。一旦生態系統遭到破壞，生態平衡狀態就會被打破，會出現資源枯竭、洪澇或干旱災害以及沙塵暴頻發等現象，對所有人的生產和生活都會產生不利影響，危害著人的生命安全和身體健康。生態環境惡化也極易引發政治危機風險、經濟危機風險、文化危機風險、社會危機風險，形成影響國家總體安全的重大公共危機。現代環境治理的領導者和組織者是黨和政府，必須發揮好黨委領導、政府主導的作用，將建立健全環境治理的領導責任體系作為現代環境治理體系系統性構建的重中之重。現代環境治理是全社會的共同事業，必須大力弘揚共同體主義，以在全民價值認同基礎上形成的價值共識促進共同體主義精神文化的培育，構成以企業為主體，調動社會組織和公眾共同參與的現代環境治理隊伍，推動形成企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系的整體性構建，通過大力落實好現代環境治理各類主體責任，大力提高市場主體和公眾參與的積極性，形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、法治保障、科技支撐、多元參與、良性互動、務實管用、持續高效的現代環境治理體系。

二、現代環境治理體系的系統性構建存在的突出問題

隨著環境治理的深入進行，構建現代環境治理體系的重大任務被列入我國推進治理體系和治理能力現代化建設重要內容之一的重要議程。2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際圍繞建立健全環境治理的領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法律法規政策體系認真部署，抓好貫徹落實工作，目標是到2025年形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系。全國各地的省委、省政府都圍繞《關于構建現代環境治理體系的指導意見》下發了實施方案，根據上述七個方面的體系建設的要求進一步細化了具體措施，明確了目標任務，確保推進現代環境治理體系建設的重點工作能夠盡快地落地落實見效。這幾年來，盡管取得了一些成效，但是，在現代環境治理體系的系統性構建方面還存在著不容忽視的一些突出問題。

（一）各項制度之間的關聯性和協同性關系不緊，影響環境治理體系的整體性功能

現代環境治理體系追求的是整體性構建和整體性功能的發揮。為此設置的環境治理體系目的性也很明確。從表面上看，我國的環境治理體系完整而嚴密，環境治理機構也十分齊全，生態環境部門、自然資源部門、水資源部門、林業部門、農業部門、污染控制部門、污染監察部門等都有較為龐大的環境治理隊伍，職責具體，分工明確，任務清晰，覆蓋面廣泛。但是，在環境治理實踐中卻存在著政出多門而忽視交流溝通，各自為政而疏于通力協作，條塊分割而難以形成合力，分而治之而無法實行聯動共治的環境治理模式，嚴重影響環境治理效能發揮。另外，由于環境治理是一項投入大、產出小、環境質量要在較長一段時間內才能較為充分地顯示出來的公共管理，目前對于環境治理的財政事權和支出責任方面還缺乏明確規定，因此影響環境治理的投入和有效運作。雖然相關部門重點強調各地守土有責、守土盡責、守土擔責的環境治理責任制，為此創設了各種類型的“河長制”“湖長制”“江長制”“林長制”“天長制”，甚至還有“路長制”“街長制““樓長制”“桶長制”等各種名目的帶“長”的環境治理責任制，表面上看包羅萬象，無所不包，實質上由于環境治理的各個部門之間權限或交叉重疊，或界定模糊不清，以及體制機制的壁壘界限，導致環境治理各路大軍相互之間缺乏信息共享、資源共用、相互協作、工作聯動的體制機制，嚴重影響環境治理的質量和水平。

（二）環境治理體系的開放性和全局性水平不夠，影響環境治理體系的實效性

目前環境治理體系的頂層設計已經很注重以山水林田湖草沙一體化保護和系統治理的理念為指導，著手構建起了從天上到地下、從山頂到海洋、從湖泊到江河、從草原到沙漠、從東部到西部的保護治理大格局，也很重視加強黨對環境治理工作的全面領導，注重強化環境法治保障的作用，注重統籌推進生態環境、資源能源等領域相關法律制修訂，實施了最嚴格的地上地下、陸海統籌、區域聯動、全國共治的生態環境治理制度體系。但是，由于生態環境治理是一項開放性、全局性、長期性的系統工程，目前的環境治理體系在如何注重統籌考慮生態環境安全和人的生命安全的關聯性、生態系統的完整性、環境要素的復雜性、自然地理單元的連續性、經濟社會發展的可持續性等方面，仍然顯露出了許多不足。必須看到，生態環境對人類活動的影響是直接在人的生命安全和身體健康上體現出來的。生態環境安全對人的生命安全以及對社會政治、經濟、文化都會產生重大而深遠的影響。生態環境治理的目的也是為了確保人的生命安全和身體健康。環境治理體系的開放性和全局性是基于人的生命生態化和自然界的生態生命化雙向融合運行發展趨勢而體現出來的。在構建現代環境治理體系時，還要以開放的視野應對一系列影響人的生命安全和生態環境安全的諸多新出現的重大問題和重大挑戰。如要加大力度應對外來物種入侵對物理環境和人文環境的影響，加大力度應對轉基因生物和食品對生態系統穩定性和人的生命安全和身體健康以及種族發展的影響，加大力度應對生物恐怖主義和重大傳染性疾病對社會政治穩定、經濟安全、人的生命安全的影響等等，解決這些重大問題和應對重大挑戰，需要從國家總體安全的角度統籌謀劃，以充分發揮現代環境治理體系的開放性和全局性的作用。

（三）環境治理體系的人文性和保障性程度不高，影響環境治理體系的價值性

現代環境治理體系既是一個剛性而嚴密的法治體系，是一個對所有社會組織和所有公民都具有指導性和約束性的規范體系，同時，現代環境治理體系也應該是一個充分彰顯人文性并以此來有效保障該體系發揮出應有價值的體系。現代環境治理體系的人文性體現在，要始終從維護人民群眾利益出發，堅持以人民為中心，促進生態為民、生態利民、生態惠民，以人文精神為導向，將人文理性和工具理性緊密結合起來，以人的環境權益得到切實維護和發展為宗旨，在提高人民生活品質的同時促進人的自由而全面發展。現代環境治理體系的行為主體歸根結底是由政黨和政府、政府之外的非政府組織、企業、公眾所組成的共同體。因此，現代環境治理體系是一個既對生態環境予以整體性治理，也對環境治理主體以及隊伍構建提出要求的具有人文性的環境治理體系。現代環境治理體系所要解決的是如何將構建外在物理環境治理和內在人文環境治理的“物的價值尺度和人的價值尺度”有機統一的重大問題。在解決這個問題的過程中，存在著諸多不足，如就現代環境治理體系本身考慮較多，而忽視了現代環境治理體系作用的充分發揮關鍵在于環境治理主體的能力素質、環境治理主體的隊伍建設、環境治理主體的多樣性構成等所形成的合力等問題。在環境治理進程中，雖然注重了政府之外的非政府組織、企業、公眾參與環境治理的作用發揮，但是，仍然存在著政府獨大和包攬一切的做法。另外，由于政府往往忽視了對于環境治理主體自身的治理，如何在探索和遵循客觀規律基礎上將自身打造成環境治理的內行，促進環境治理能力提升是一個亟待解決的重大問題。目前，在環境治理中的考核指標也由于科學性有余人文性不足而影響了環境治理體系中的主體的積極性和能動性發揮，環境治理的價值性難以得到充分展示。

三、現代環境治理體系系統性構建的實踐路徑

現代環境治理體系的系統性構建的出發點和落腳點都在于構建，本質上是一個在科學理論指導下的重大實踐問題，現代環境治理體系的構建必須堅持重在實踐創新和以立為本的原則。現代環境治理體系的系統性構建以問題為導向，以對策為指引，要著力解決好各項制度之間的關聯性和協同性關系，以發揮環境治理體系的整體性功能；要著力提升環境治理體系的開放性和全局性水平，以發揮環境治理體系的實效性作用；要著力提高環境治理體系的人文性和保障性程度，以彰顯環境治理體系的價值性特征。

（一）著力解決好各項制度之間的關聯性和協同性關系，以發揮環境治理體系的整體性功能

“現代環境治理體系”的命題，突出了環境治理的時間和空間這兩個重大因素。就時間因素而言，環境治理體系是現代的，就是環境治理體系是與現代環境治理的對象和要求相適應的，是具有創新發展和與時俱進特征的環境治理體系。現代環境治理體系要求必須在實踐中創新發展，實現與時俱進。就空間因素而言，環境治理體系的各種要素之間應該是配套的，是作為具有相互銜接、協同發揮作用的有機整體中的各個部分而存在的，也是作為具有關聯性、融合性、集成性的一體化制度體系中的重要組成部分而發揮作用的。只有堅持站在人與自然和諧共生的高度謀劃現代環境治理體系的構建，堅持以系統性思維為指導，從生態環境治理是一個系統性工程著眼，才能全局性高度把握生態環境治理之道。雖然人們都知道“山水林田湖草沙一體化治理”的道理，但是，在實際的環境治理中，圍繞山水林田湖草沙設置的治理部門卻是各自為政，各管一攤的，而整合力量的協同治理涉及政治體制的深化改革。現代環境治理體系的系統性構建需要體制機制的深度改革，打破壁壘森嚴的權力界限，以各項制度在關聯和協同中所形成的整體合力推進環境治理。由于生態環境是一個有機系統，因此人類社會的所有生產和生活都必須在這個系統中進行，“天人感應”的古訓，道出了自然生態和人類生命之間的內在關聯性。世界衛生組織從全球生態健康和人類生命健康存在著一體化健康關系出發，提出了“同一個健康”的理念，提出要從整體上謀劃與實施規劃、政策、立法和研究活動的方針，倡導多個部門借此進行交流并攜手合作，以實現更好的公共衛生結果[3]。目前的生態環境安全和人類生命安全本質上是“同一個安全”，兩者是相互影響、相互作用的。真正體現出現代性的現代環境治理體系作為一個有機整體，還應該包括健康衛生體系、安全應急體系、文化教育體系等相關部門，要將環境治理體系與生態安全和生命安全一體化制度體系聯結起來。總之，要以“大治理觀”指導現代環境治理體系的構建，以發揮其整體性功能。

（二）著力提升環境治理體系的開放性和全局性水平，以發揮環境治理體系的實效性作用

在當下的環境治理中形成的“造福一方”和“守土有責”的做法，其優點在于有人管事，要求管事的人必須盡心盡責。但是，在現實環境治理中，在明確的環境治理分工負責制之下，也常常出現職責不明和無法對付的“真空地帶”和“模糊地帶”，帶來許多明顯弊端。由于生態環境是一個有機整體，空氣和水都在進行跨區域甚至是跨國界流動，有許多環境問題的治理工作不能明確到具體的部門，不能確定由某些具體的個人負責，可是問題卻又經常發生，所帶來的直接性后果使得環境治理的實效性無法充分體現出來。環境治理問題既涉及自然現象和自然規律，又涉及經濟社會發展諸多方面的關系，還涉及環境治理組織管理中的諸多復雜事務，因此，現代環境治理體系構建是一個復雜的系統工程，必須以系統性思維和全局性視野，著力構建經濟系統、社會系統和生態系統協同共進，相關主體之間緊密聯系、相互協調和運行流暢的生態環境治理共同體。要充分遵循自然規律和生態治理規律，改變政出多門、條塊分割的生態環境治理方式，要以問題為導向，瞄準重點，打通痛點，化解難點。在環境治理中，要切實協調好政府與市場間的關系，充分發揮市場對資源配置的決定性作用和更好地發揮政府的作用，形成強有力的生態環境治理的利益共同體、責任共同體、使命共同體、發展共同體、共享共同體，提高環境治理體系各個相關因素之間的協同性，以發揮出最大的實效性。現實生活中慣常采取的“河長制”“湖長制”“江長制”“天長制”等制度，往往形式大于內容，許多帶“長”的領導往往只是掛一個名頭而已，有些人一年到頭并不去調研和思考環境治理的對策。必須從生態環境的整體性出發，堅持環境治理的開放性和全局性思維，堅持“胸懷天下”“造福八方”和“合作守土”“互利共贏”的區域生態共同體整體聯動理念，切實變革政出多門、九龍治水的生態治理方式，構建多元聯動的跨區域生態合作共治機制，以多元聯動的跨區域生態合作治理的行動，統籌推進區域生態一體化優化。

（三）著力提高環境治理體系的人文性和保障性程度，以彰顯環境治理體系的價值性特征

現代環境治理體系運作的理想狀態是剛柔相濟的制度體系，是能夠有效地體現出工具理性和人文理性緊密結合的環境治理制度體系。環境治理體系之剛在于其權威性、規范性和約束性，堅持以制度體系的硬性且有權威標準的工具理性推進環境治理，發揮制度體系在環境治理中的全局性、穩定性、規范性、持久性功能。現代環境治理體系建設又要落實到人的運作和實施上，要發揮出環境治理主體的能動性和創造性，需要實行將人文精神貫徹和融入環境治理體制中的柔性治理。總之，要將現代環境治理體系中的工具理性和人文理性緊密地結合起來。在現代環境治理中剛性的制度規范和柔性的人文精神并不是對立的，或者是不可兼得的關系，而是相互影響、相互滲透、相互作用的辯證統一關系。柔性且充滿人文理性的現代環境治理體系建立在剛性的規范化的制度體系基礎上，而剛性的規范化的環境治理體系又需要具有人文精神的柔性治理發揮功能。剛性的現代環境治理體系是融合了柔性人文精神的環境治理的重要前提和基礎。實踐證明，不按照規章制度約束的環境治理必然是無序的、混亂的，也是不可持久的。而如果失去了柔性的人文理性，環境治理必然成為束縛人們的主體性和能動性發揮的實踐活動。為此，要將環境治理的過程看作是促進環境優化和人的文明提升的過程，堅持在改造客觀世界的同時改造主觀世界，在推進環境治理中大練內功，以勇于自我革命精神，大力破除阻礙環境治理體系發揮作用的各種積弊，以學習ySrB2KcbhirtquhsLI7mRA==型、服務型、創新型、法治型組織建設為導向，不斷提高環境治理主體的能力素質，不斷加強環境治理主體的隊伍建設，不斷壯大環境治理的多元主體形成的共同體，促使現代環境治理的價值性充分彰顯。

參考文獻：

[1]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022：51.

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[3]聯合國糧食及農業組織，世界動物衛生組織，世界衛生組織.采取“多個部門、同一個健康”方針：幫助各國應對人畜共患病三方合作指南[EB/OL].（2020-05-10）[2023-08-11].http：//www.fao.org/3/ca2942zh/CA2942ZH.pdf.

責任編輯：葉民英