新形勢下江蘇不同類型國家高新區創新政策體系優化路徑研究

摘要：政策先行先試是國家高新區踐行改革的突破點，經過30多年的發展，高新區探索形成了一批可復制可推廣的先行先試政策措施。文章以江蘇國家高新區為例，通過對標先進園區創新政策體系，分析江蘇國家高新區的政策特點及存在問題，基于不同類型高新區的資源稟賦和現實基礎，分別提出創新政策體系的優化路徑。

關鍵詞：不同類型；國家高新區；創新政策體系

中圖分類號：F276.44文獻標志碼：A

0引言

高新區是高新技術發展的起源地，是支撐引領高質量發展的重要力量。1988年，國務院批準建立第一個國家高新區——北京新技術產業開發試驗區，歷經30年多年建設大潮，國家高新區總數達177家，以中關村科技園區等為代表的先進高新區持續推進政策先行先試與體制機制改革，探索形成一批可復制可推廣的改革試點成果。中關村科技園區先后實施“1+6”“新四條”“新新四條”等80多項改革措施，30余項政策在中關村試點成熟后推向全國，系統構建了“1+5”政策體系［1］；上海張江高新區率先試點藥品上市許可持有人制度、天使投資稅制、外籍人才永久居留等改革舉措；武漢東湖高新區“黃金十條”在全國率先開展國有知識產權管理制度改革試點；成都高新區在全國率先探索職務科技成果權屬混合所有制改革。作為科技體制改革和創新發展的先行先試區，國家高新區在提升自主創新能力、發展新興產業、培育創新型企業、科技成果轉化、營造創新創業生態等方面積極探索，取得了重要進展。

“十四五”國家高新區發展規劃提出，深化“世界領先科技園區、具有世界影響力的高科技園區、創新型科技園區、創新型特色園區”的4類園區分類指導，支持先進園區建設世界領先科技園區和具有世界影響力的高科技園區，支持創新資源相對富集的園區建設創新型科技園區，支持主導產業和發展模式突出的園區建設創新型特色園區［2］。而實現園區的跨越式發展，離不開創新政策的支撐和保障。不同類型的高新區所處的發展階段、發展目標定位等都有所不同，需要基于自身資源稟賦和現實基礎構建完善且具有針對性的創新政策體系，統籌有限的創新資源，進而實現資金的高效配置。

1國家高新區建設新形勢和新要求

根據《黨和國家機構改革方案》部署要求，2023年指導國家高新區和自創區等科技園區建設的職能由科技部劃轉至工信部。2023年7月，習近平總書記在蘇州工業園區考察時指出，高科技園區在科技自立自強中承擔著重大而光榮的歷史使命，要加強科技創新和產業創新對接，不斷以新技術培育新產業、引領產業升級［3］。2024年3月，工信部召開國家高新區高質量發展座談會，深入學習貫徹習近平總書記關于國家高新區發展的重要論述，研究部署新時期推進國家高新區高質量發展的思路舉措，對國家高新區提出加快建設一流高科技園區和產業科技創新高地、突破關鍵核心技術、建設高水平創新主體和創新平臺、建設以先進制造業為骨干的現代化產業體系、激發創新創業創造活力等要求［4］。面對新形勢新要求，江蘇省國家高新區主動應變求變，加強先行先試改革，進一步健全園區政策體系，全面提升發展質量，更好發揮示范引領作用。

2江蘇省高新區創新政策現狀

2.1國家層面

自1991年以來，國家持續發布了多項優惠政策支持高新區的發展。1991年3月，國務院發布了《關于批準國家高新技術產業開發區和有關規定的通知》以及國家高新區高新技術企業認定條件和辦法、若干政策的暫行規定、稅收政策的規定3個附件，構成了高新區優惠政策體系的核心［5］。后續科技部牽頭陸續出臺了推進高新區管理體制改革、知識產權、發展規劃等一系列政策。2020年7月，國務院再次專門出臺支持國家高新區的政策文件，印發促進國家高新區高質量發展的若干意見，對高新區在新時代賦予了新的使命和新的定位，從6個方面提出了18條具體的舉措，將國家高新區建設成創新驅動發展示范區和高質量發展的先行區。

2.2省級層面

一直以來，江蘇高度重視高新區的建設，堅持把高新區作為全省創新驅動發展的主陣地。在全國率先開展高新區綜合評價工作，出臺了高新區創新驅動發展綜合評價辦法和主要指標通報工作方案，建立了以科技創新質量、貢獻、績效為導向的動態管理機制，省級財政資金給予高新區創新驅動發展大力支持。印發了支持高新區“一區一戰略產業”發展的意見，培育了生物藥、納米新材料、新能源汽車核心零部件等18家國家創新型產業集群。大力推進高新區先行先試，園區效能和營商環境持續優化，在全國率先出臺首個以城市群為基本單元的自主創新示范區條例，著力強化自創區建設法律保障。出臺江蘇省開發區條例，為高新區改革和創新發展提供法治保障。出臺促進江蘇省高新區高質量發展的實施意見，從深化體制機制改革、統籌優化布局、加快提升自主創新能力、培育壯大高新技術產業集群、提升開放創新水平、優化資源配置等方面，進一步激發高新區創新發展活力，促進高新區高質量發展。

2.3高新區層面

為了充分發揮科技創新的驅動引領作用、推進轉型升級、實現創新驅動發展，江蘇各高新區展現出極高的積極性，均出臺了相應科技創新政策，持續加大財政科技投入力度，助力高新區高質量發展（見表1）。同時，江蘇高新區積極承擔國家試點任務，開展“企業創新積分制”試點工作，共有33家高新區入選試點，入選總數占全國的四分之一，位居全國第一。從全省范圍上看，江蘇國家高新區的政策設計日趨完備，呈現出體系化、系統化等特點，針對創新主體的不同政策需求，從多個角度進行扶持，涉及戰略性新興產業發展、創新型企業培育、高層次人才培養、創新平臺建設、科技金融深度融合、科技成果轉移轉化、知識產權創造運用與保護、創新創業環境營造等方面。

3江蘇省不同類型國家高新區創新政策特點

一直以來，江蘇堅持以高新區為科技創新主陣地，把創新作為引領高新區高質量發展的第一動力，深入實施創新驅動發展戰略，充分發揮蘇南國家自主創新示范區的引領作用，大力推進全省高新區高質量發展。1991年，南京高新區批準設立，這是江蘇省首個獲國務院批準首批設立的國家高新區。30多年來，江蘇省建有國家高新區18家，數量居全國第一，是全國首個實現國家高新區設區市全覆蓋的省份。整體上來看，江蘇國家高新區以“發展高科技、實現產業化”為根本導向，前后經歷了主導產業初步形成的“一次創業”和創新要素全面集聚的“二次創業”階段，已建設成為江蘇創新驅動發展示范區和高質量發展先行區。

根據國家部委對國家高新區的分類以及最新公布的國家高新技術開發區綜合評價結果，對江蘇省國家高新區進行分類。世界一流高科技園區——蘇州工業園區；創新型科技園區——無錫高新區、蘇州高新區、常州高新區、南京高新區4家高新區（南京高新區雖然在國家部委對高新區的分類中為創新型特色園區，但考慮到南京高新區連續多年位居全國國家高新區前20強，在研究時特將其歸為創新型科技園區）；創新型特色園區——江陰高新區、昆山高新區、武進高新區、常熟高新區、泰州醫藥高新區5家高新區；其他園區——徐州高新區、南通高新區、連云港高新區、淮安高新區、鹽城高新區、揚州高新區、鎮江高新區、宿遷高新區8家高新區（見表2）。從全國范圍不同類型的國家高新區看，不同類型園區財政科技撥款呈現明顯的梯次差異，世界一流高科技園區財政科技撥款遠高出創新型科技園區、創新型特色園區和其他園區［6］。這一方面說明了發展比較成熟的園區更加重視創新，另一方面也說明不同類型高新區的資源稟賦存在明顯的差異，決定了不同類型的高新區需要基于自身資源稟賦和現實基礎，因地制宜地制定具有自身特色的政策體系。

通過對不同類型高新區的政策進行整理分析可以得出，世界一流高科技園區構建了有機統一、模塊完整的創新政策體系，在戰略科技力量培育、外國高端人才引進、創新生態營造等方面進行了很多創新性探索；創新型科技園區也出臺了大量的創新政策，政策體系較為完整，作出了很多創新性的探索，個別創新型科技園區提出了打造具有世界影響力的高科技園區建設目標，基于這一目標進行了完備的政策體系構建；創新型特色園區雖然在政策體系和政策先進性上比不上先進園區，但在一些具體的舉措上也進行了有益的嘗試，比如昆山高新區作為國家首批企業創新積分制試點單位，積極引導金融資源、產業投資等各類創新資源向科技企業精準聚集；其他園區也紛紛通過一系列的資金支持、稅收補貼等“真金白銀”的方式促進企業和產業發展壯大。

4江蘇省國家高新區創新政策存在問題

4.1政策先行先試作用尚未充分發揮

與中關村等先進園區相比，江蘇國家高新區承擔國家創新改革任務，政策試點較少，政策文件中真正具有創新性、突破性的條款偏少，大多只是既有政策的復制，與新產業、新業態、新產品發展需求相適應的創新還需加強，一些高新區政策更多的是簡單直接的資金支持，缺少軟環境的營造。

4.2部分政策門檻過高難以落地

部分高新區只發布了綜合性的、綱領性的政策文件，缺少具體的實施細則，落地性較差。部分高新區的政策過分關注重大科技創新平臺建設、頂尖人才引進，在實施過程中難以落地，與高新區自身資源不相匹配，未能構建與自身所處階段相適配的政策體系。

4.3政策系統性不足影響實施效果

除了部分先進高新區，多數高新區均不同程度存在創新政策碎片化的情況，缺少系統性的安排。而創新活動往往涉及多個部門，需要多個部門相互配合聯動支持，不同部門之間缺乏有效銜接將在一定程度上降低政策的實施效果。同時，一些高新區在平臺建設、創新型企業培育、項目招引、人才培養等方面存在趨同，甚至存在相互攀比現象，造成了創新資源的無序競爭，未能形成江蘇高新區的協同效應，降低了高新區的整體競爭力。

5江蘇不同類型國家高新區創新政策方向的有關思考

立足新起點、奮進新征程，江蘇省國家高新區肩負著在推進科技創新和產業創新方面先行先試、探索經驗、做出示范的重要使命，需要立足自身發展基礎和資源稟賦，對標先進園區創新政策體系，加快構建具有自身特色創新政策體系，促進高端要素優化配置，推動科技創新和產業創新深度對接，加快推進高水平科技自立自強，更好服務于國家戰略需求。

5.1世界一流高科技園區

世界一流高科技園區是國家或地區科技創新實力的最高代表以及創新發展的核心依托和制度優勢的充分體現，不僅意味著追求自身更高的發展水平，更意味著承擔實現高水平科技自立自強的國家使命，更加需要創新政策的先行先試。以蘇州工業園區為例，蘇州工業園區作為江蘇省唯一的世界一流高科技園區，在引領高質量發展上不斷邁上新臺階，但面對新的發展要求，與國內外先進地區相比，園區科技創新策源能力、創新成果轉化能力有待進一步提升；新興產業支撐作用還不強，特別是缺乏對產業鏈、供應鏈具有強影響力和控制力的龍頭企業等短板和挑戰。蘇州工業園區“1+8+X”的政策體系已經出臺3年多，面對新形勢新挑戰，需要在前期政策實施的基礎上，進一步修訂完善，在戰略科技力量培育、關鍵核心技術攻關、未來產業布局等方面加大投入力度，探索科技政策與體制機制改革創新，緊密圍繞新賽道誕生未來產業，培育高成長企業成長、場景開放的制度訴求，開展數據開放溝通、新技術早期驗證與示范商業化運營、牌照發放、全線開放等先行先試，探索非禁即入、底線監管等準入和產業監管制度，打造一流的創新文化。

5.2創新型科技園區

創新型科技園區處于國家高新區的第一方陣，擔負著創建具有世界影響力高科技園區的戰略使命和責任，也具備創建具有影響力的高科技園區的基礎條件。在政策供給方面，創新型科技園區在全國依然起到了引領作用，都具備比較完整的政策體系，做出了很多有益的探索。無錫高新區聚力爭創具有世界影響力的高科技園區，打造了“1+N”政策體系，既有高屋建瓴的頂層設計，也提出了切實可行的實施辦法；蘇州高新區一直注重科技創新政策的制定與實施，自2004年出臺第一個區級科技政策——《鼓勵技術創新、促進科技發展若干意見》以來，截至目前，已調整制定了新興產業、高層次人才、科技金融、科技服務等30余項科技專項政策，但尚未形成全面系統的頂層設計，可借鑒中關村“1+5”資金政策支持體系、蘇州工業園區“1+8+X”的政策體系等先進地區經驗，推動政策設計從碎片化走向整體性、系統性和協同性，營造高標準的創新創業生態系統。

5.3創新型特色園區

創新型特色園區是國家高新區的中堅力量，已成為高新技術企業發展的沃土、創新創業人才集聚的洼地。在政策設計上，創新型特色園區的政策體系和政策先進性雖然比不上創新型科技園區和世界一流高科技園區，但在一些具體的舉措上都做出了有益的嘗試。以泰州醫藥高新區為例，近年來，泰州醫藥高新區發布了生物醫藥產業發展、高成長性企業培育等一攬子政策，加快構建具有泰州醫藥高新區特色的科技創新體系。江陰高新區相繼出臺了科技創新30條、人才激勵20條等創新政策，同時圍繞生命健康、集成電路兩個主導產業出臺專項扶持政策，每年安排科技創新專項資金超5億元扶持創新創業。但面對當前產業相互滲透、相互交叉以及學科交叉融合不斷發展，創新型特色園區向創新型科技園區跨越發展需要構建更加完備的政策體系，廣泛整合和引進各類創新資源和要素，全球配置人才、技術、資本等創新資源，引導人才、技術、資金、項目、平臺等各類創新資源向企業精準適配、高效集聚。

5.4其他園區

處于起步階段的國家高新區，主要依靠政策資源投入促進企業集聚和產業發展，除了提供一站式的綜合服務，還通過一系列的資金支持、稅收補貼等“真金白銀”的方式促進企業和產業發展壯大。以淮安高新區為例，淮安高新區發布了鼓勵科技創新實施辦法，從突出企業創新主體地位、加強科技創新平臺建設、推進科技與產業深度融合、加快人才要素集聚等5個方面作了全面部署，制定了20條科技創新獎勵政策，設立科技創新專項資金不低于1000萬元。為了更好地促進高新區創新發展，在政策設計上，其他類型園區應聚焦產業短板，完善主導產業扶持政策體系，制定優惠政策措施，積極引進創新資源，加快推動傳統產業轉型升級，布局戰略性新興產業。同時，發揮政府的杠桿作用，鼓勵社會力量參與高新區的建設，充分調動社會力量服務高新區高質量發展。

參考文獻

［1］中華人民共和國科技部.先行先試中關村示范區十年建設碩果累累［EB/OL］.（2022-12-16）［2024-07-02］.https：//www.most.gov.cn/dfkj/bj/zxdt/202212/t20221216_184027.html.

［2］中華人民共和國中央人民政府.科技部關于印發《“十四五”國家高新技術產業開發區發展規劃》的通知［EB/OL］.（2022-9-21）［2024-07-02］.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-11/10/content_5725958.htm.

［3］包聞軍.習近平總書記考察蘇州工業園區的重要講話激勵干部群眾［N］.新華日報，2023-07-08（06）.

［4］中華人民共和國工業和信息化部.工業和信息化部召開國家高新區高質量發展座談會［EB/OL］.（2024-03-15）［2024-07-04］.https：//www.miit.gov.cn/xwdt/gxdt/ldhd/art/2024/art_c447212012444985825c5c33b1c385ed.html.

［5］武常岐，涂政.國家高新技術產業開發區政策與管理［M］.北京：科學出版社，2020.

［6］工業和信息化部火炬高技術產業開發中心，中國科學院科技戰略咨詢研究院.國家高新區創新能力評價報告［M］.北京：科學技術文獻出版社，2024.

（編輯編輯何琳）

Research on the optimization path of innovation policy system in different types of national

high-tech zones in Jiangsu province under the new situation

YU Jiajia1， CHAO Manlu2， SHAO Xiaobing1， ZOU Xuan1

（1.Jiangsu Province Productivity Center， Nanjing 210042，China; 2.Jiangsu Academy of Science and Technology for Development， Nanjing 210042，China）

Abstract： Policy pilot is a breakthrough point for the implementation of reform in national high-tech zones. After more than 30 years of development， high-tech zones have explored and formed a number of replicable and promotable pilot policy measures. The article takes Jiangsu National High-tech Zone as an example， analyzes the policy characteristics and existing problems of Jiangsu National High-tech Zone by benchmarking the innovation policy system of advanced parks， and proposes optimization paths for the innovation policy system based on the resource endowment and practical foundation of different types of high-tech zones.

Key words： different types; national high-tech zone; innovation policy system