讓數(shù)字技術(shù)進(jìn)場(chǎng)：政策議程設(shè)置的多重因果漏斗模型審思

〔摘要〕公共政策議程設(shè)置理論研究對(duì)于政策問題建構(gòu)起到了回溯性闡釋與前瞻性行動(dòng)預(yù)測(cè)的作用。政策議程設(shè)置的多重因果漏斗模型充分考慮了諸多變量在時(shí)間軸上的疊加作用以及聚合情況，對(duì)當(dāng)下復(fù)雜社會(huì)情境的解釋力較強(qiáng)。但是，面對(duì)全面到來的數(shù)字社會(huì)，日常生活數(shù)字化改變了社會(huì)問題形態(tài)，數(shù)字“棘手問題”造成了高度不確定性，技術(shù)價(jià)值沖突影響了政策共識(shí)。多重因果漏斗中原有的變量在推動(dòng)政策問題轉(zhuǎn)化時(shí)顯然乏力，需要讓數(shù)字技術(shù)進(jìn)場(chǎng)，形成多重因果漏斗的修正模型。進(jìn)入漏斗的數(shù)字技術(shù)包括物理介質(zhì)、人們的使用行為以及該行為產(chǎn)生的社會(huì)效用與外部性，在動(dòng)態(tài)發(fā)展過程中影響相關(guān)政治事件，或直接影響其他因素疊加作用的結(jié)果，來觸發(fā)政策議程設(shè)置。修正模型對(duì)政策議程分析與未來行動(dòng)方案的形成都具有較強(qiáng)的工具意義和行動(dòng)指向。

〔關(guān)鍵詞〕政策議程設(shè)置；多重因果漏斗模型；數(shù)字技術(shù)

〔中圖分類號(hào)〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2024）05-0052-10

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“公民數(shù)字化政策參與平等性的實(shí)現(xiàn)路徑研究”（22AZZ008）

〔作者簡(jiǎn)介〕張宇，揚(yáng)州大學(xué)政府治理與公共政策研究中心教授、博士生導(dǎo)師，江蘇揚(yáng)州225127。

引言

公共政策議程設(shè)置是觀察和分析現(xiàn)代國(guó)家治理最重要的窗口〔1〕，也是政策意見的“風(fēng)向標(biāo)”。作為公共政策過程的起點(diǎn)，政策議程意味著社會(huì)問題向政策問題轉(zhuǎn)化，決定了復(fù)雜社會(huì)情境中的社會(huì)問題是否會(huì)引起公眾、政策制定者等政策行動(dòng)者的關(guān)注并付諸行動(dòng)，以及從政策子系統(tǒng)中輸出的政策方案是否有效，對(duì)于解決“棘手問題”（wicked problems）具有較強(qiáng)的行動(dòng)指向。從政策分析的角度來看，政策議程設(shè)置觸發(fā)機(jī)制的研究就是為了構(gòu)建某一政策問題，即政策問題轉(zhuǎn)化的原因，并從因果邏輯出發(fā)預(yù)設(shè)行動(dòng)方案。已有研究提出的觸發(fā)機(jī)制主要包括依據(jù)政體形態(tài)差異提出的內(nèi)部推動(dòng)模式、動(dòng)員模式和外部推動(dòng)模式〔2〕；具有描述屬性的多源流框架與“政策之窗”理論〔3〕；結(jié)合中國(guó)的社會(huì)制度、文化傳統(tǒng)和國(guó)情，依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度提出的關(guān)門模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式和外壓模式〔4〕，等等。隨著時(shí)空情境的流變和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，原有理論模型對(duì)于復(fù)雜條件下的政策議程設(shè)立機(jī)理解釋乏力。當(dāng)我們?cè)僖淮紊罡延醒芯浚l(fā)現(xiàn)之前較少引發(fā)關(guān)注的多重因果漏斗模型將政策議程設(shè)立過程中的相關(guān)變量置于一個(gè)“因果關(guān)系的漏斗”（funnel of causality1o7ppWIiH2X8EZd2DZzftw==），試圖闡明利益、制度和觀念之間的一般關(guān)系，將那些與社會(huì)經(jīng)濟(jì)與物質(zhì)環(huán)境相關(guān)的變量、社會(huì)權(quán)利分配、流行觀念與意識(shí)形態(tài)、制度框架及政府內(nèi)部決策都納入考量〔5〕。因充分考慮了各種誘致變量（casual variable），多重因果漏斗模型比其他幾種模式更能解釋復(fù)雜社會(huì)情境。即便如此，在全面到來的數(shù)字社會(huì)中，多重因果漏斗模型仍需將數(shù)字技術(shù)作為新的變量納入“因果關(guān)系漏斗”。修正后的模型使數(shù)字技術(shù)與那些物質(zhì)的、意識(shí)形態(tài)的變量相互嵌套、相互作用，共同推動(dòng)社會(huì)問題的轉(zhuǎn)化，建構(gòu)出結(jié)構(gòu)良好或適度的政策問題。融合數(shù)字技術(shù)的多重因果漏斗模型不但可以在政策議程設(shè)置分析中增加對(duì)數(shù)字時(shí)代的回應(yīng)，更精準(zhǔn)地把握數(shù)字技術(shù)對(duì)公眾意見的影響機(jī)理，也可以提升政策方案的全面性和充分性，使數(shù)字技術(shù)成為異質(zhì)性行動(dòng)者與其他政策主體共生演進(jìn)，推動(dòng)“數(shù)字向善”。

一、何為多重因果漏斗模型？

多重因果路徑分析最早由美國(guó)遺傳學(xué)家賴特（Sewall Green Wright）首創(chuàng)，旨在研究多個(gè)變量之間多層因果關(guān)系及其相關(guān)強(qiáng)度。后于20世紀(jì)60年代受到西方社會(huì)科學(xué)家的普遍重視，并開始在西方社會(huì)科學(xué)研究中得到廣泛應(yīng)用〔6〕。1960年，坎貝爾（Angus Campbell）及其同事首次將“因果漏斗模型”引入社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域〔7〕。他們用因果關(guān)系的觀念將一連串引導(dǎo)特定政治行為的事件和決定形象化，提出可以畫一個(gè)漏斗狀圖來解釋意見形成的邏輯。盡管他們研究對(duì)象是投票行為，但漏斗的類比仍可應(yīng)用在意見的形成上，因?yàn)橥镀毙袨橐彩菓B(tài)度、意見的形成和表達(dá)過程。后來的政治學(xué)者根據(jù)他們的構(gòu)想畫出因果漏斗模型的假設(shè)圖形〔8〕（見圖1）。漏斗橫軸代表時(shí)間面向，從漏斗的開口到頂端，事件一個(gè)一個(gè)持續(xù)而來，宛如因果鏈，按照程序，先后鏈接，從通道的口部向內(nèi)部推進(jìn)。

漏斗能夠同時(shí)裝進(jìn)很多意見和輿論，開口可大可小，隨著時(shí)間的推移，各種意見相互碰撞、融合。人們?cè)谧鰶Q定的時(shí)候，常隨著時(shí)間的先后衡量事件的輕重緩急，篩選掉不重要的，將關(guān)鍵性因素作為依據(jù)，逐漸明確焦點(diǎn)〔9〕（見圖2）。圖中，丙、丁、戊都是具有影響力的因素，在時(shí)間2節(jié)點(diǎn)處聚合在一起；甲是最具影響力因素，到時(shí)間2節(jié)點(diǎn)處，因?yàn)楸⒍　⑽煊绊懥酆希鼤?huì)變?yōu)椴痪哂绊懥Φ囊蛩兀瑥亩慌懦獬雎┒罚患旱綍r(shí)間3節(jié)點(diǎn)也與丁聚合；乙一直到時(shí)間2節(jié)點(diǎn)處仍然是強(qiáng)勢(shì)因素，但快到時(shí)間3節(jié)點(diǎn)處就不具影響力了；丁從時(shí)間1到時(shí)間3節(jié)點(diǎn)處都是影響因素，與丙+戊聚合后的因素再聚合，到時(shí)間4節(jié)點(diǎn)處形成最終意見。因此，漏斗模型會(huì)逐漸減去不必要的變量，逐漸變窄，最終影響決定的可能只有少數(shù)一兩個(gè)頂端的變量，最終形成漏斗，產(chǎn)生聚合效果〔10〕。一般來說，因果漏斗模型在漏斗的開口處并不設(shè)定固定的起點(diǎn)，因此開口較大。坎貝爾認(rèn)為將起點(diǎn)定為與議題相關(guān)的一組相關(guān)歷史事件的起始時(shí)間比較可行，可以用來進(jìn)行回溯性分析和前瞻性分析。實(shí)際上，漏斗的概念只是一個(gè)隱喻，其中存在一個(gè)時(shí)間維度，事件在因果鏈的結(jié)合序列中相互纏繞，從漏斗口移動(dòng)到漏斗干〔11〕。該模型從信息場(chǎng)的角度思考了輿論形成的過程與影響因素，它基本上可以被視為公共政策議程設(shè)置多重因果漏斗模式的雛形。此時(shí)，因果漏斗是信息傳播的通道，“場(chǎng)”的概念從物理學(xué)范疇被引入人文社科領(lǐng)域，用來特指相互作用的物質(zhì)或觀念上的時(shí)間、空間概念。

圖2因果漏斗模型的影響因素離合狀況

20世紀(jì)70年代后期，金（Anthony King）、霍夫伯特（Richard Hofferbert）與西蒙（Ricardo-Simon）建立了一些模型，試圖闡明議程設(shè)置過程中利益、制度和觀念之間的一般關(guān)系〔12〕。在回顧和綜合先前文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，他們區(qū)分了一系列誘使變量，包括那些與社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)和物質(zhì)環(huán)境相關(guān)的變量、社會(huì)權(quán)利的分配、流行的觀念和意識(shí)形態(tài)，政府的制度框架，以及政府內(nèi)部的決策過程〔13〕，每一種變量都相互纏結(jié)在一個(gè)相互作用的“環(huán)環(huán)相套”的格局中。在這個(gè)格局中，決策產(chǎn)生于制度中，制度存在于流行的觀念和意識(shí)形態(tài)中，意識(shí)形態(tài)又處于社會(huì)的權(quán)力關(guān)系中，而權(quán)力關(guān)系則存在于更廣泛的社會(huì)和物質(zhì)環(huán)境之中〔14〕。跟其他的政策議程設(shè)置理論相比，多重因果漏斗模型突破了主體視角的單一研究方法，也不受政策議題的限制。它沒有把物質(zhì)和意識(shí)形態(tài)變量看成是割裂的或一切零和游戲，而是認(rèn)為這些要素在社會(huì)或政策問題的產(chǎn)生過程中都發(fā)揮了作用。其共同的理論基礎(chǔ)在于：歷史地理情況、社會(huì)經(jīng)濟(jì)成分、大眾政治行為、政府組織制度、精英行為、相關(guān)政治事件等變量存在于一個(gè)“因果關(guān)系的漏斗”之中，在漏斗中，變量之間一環(huán)套一環(huán)，是為多重因果漏斗模式〔15〕。

想要透徹理解多重因果漏斗模型，還要考察布爾迪厄（Pierre Bourdieu）、考夫卡（Kurt Koffka）的“場(chǎng)域理論”以及勒溫（Kurt Lewin）的因果關(guān)系建構(gòu)。布爾迪厄認(rèn)為，社會(huì)空間中存在各種各樣的場(chǎng)域，它是位置間客觀關(guān)系的一個(gè)網(wǎng)絡(luò)或一個(gè)型構(gòu)，這些位置是經(jīng)過客觀限定的〔16〕；擁有不同資本的社會(huì)活動(dòng)參與者在場(chǎng)域中展開競(jìng)爭(zhēng)，個(gè)體間的互動(dòng)定義了場(chǎng)域的界限，資本既是場(chǎng)域中競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)，也是場(chǎng)域中競(jìng)爭(zhēng)的手段。考夫卡提出了“心理場(chǎng)”“物理場(chǎng)”的概念以及行為環(huán)境論，強(qiáng)調(diào)心理與環(huán)境兩種因素構(gòu)成的主-客混合環(huán)境。勒溫基于愛因斯坦的整體動(dòng)力學(xué)觀點(diǎn)來解釋場(chǎng)論，強(qiáng)調(diào)任何一種行為都產(chǎn)生于各種相互依存事實(shí)的整體，這些相互依存的事實(shí)具有一種動(dòng)力場(chǎng)的特征〔17〕；他將生活空間作為人的行為動(dòng)力場(chǎng)的觀點(diǎn)為公共政策議程設(shè)定的影響因素研究提供了別樣的視野。勒溫借助來自物理學(xué)與數(shù)學(xué)的一套術(shù)語進(jìn)行推論，認(rèn)為“一個(gè)人的生活空間之內(nèi)的準(zhǔn)物理事實(shí)的改變常為物理環(huán)境之客觀變化的結(jié)果”〔18〕，個(gè)人是心理空間中的一個(gè)點(diǎn)，在活躍于此空間中的力量影響下，它會(huì)朝某些方向移動(dòng)。這種觀點(diǎn)推動(dòng)了因果漏斗模型的產(chǎn)生。

在多重因果漏斗模型中，政策議程設(shè)置從本質(zhì)上來說是在一定場(chǎng)域（漏斗）中時(shí)間軸上的諸多因素（多重因）相互作用造成的結(jié)果（果），在一定程度上代表了環(huán)境有機(jī)體的活動(dòng)。漏斗就像是一個(gè)行為動(dòng)力場(chǎng)，個(gè)人在時(shí)間軸上與主-客觀要素發(fā)生作用。由于因果鏈條從本質(zhì)上來講就是一種時(shí)間順序的關(guān)系，進(jìn)入因果漏斗的變量自然也就有了發(fā)生作用的先后，以及作用的累積效應(yīng)。但是，學(xué)界對(duì)這些誘致變量的先后順序存在爭(zhēng)議，也因此釋放了更多的解釋空間。需要注意的是，時(shí)間節(jié)點(diǎn)較早的變量對(duì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)較后的變量產(chǎn)生影響，在議程設(shè)置的那一刻，是多種因素逐步疊加發(fā)生作用的結(jié)果，漏斗中的變量一般不會(huì)單獨(dú)對(duì)政策議程設(shè)置發(fā)生作用。我國(guó)著名公共政策學(xué)者嚴(yán)強(qiáng)根據(jù)我國(guó)公共政策活動(dòng)的一般過程，在前人的研究基礎(chǔ)上勾勒出模型的具體圖形，將歷史地理環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素、政治行為、政府機(jī)構(gòu)（組織制度）、精英行為以及相關(guān)政治事件六個(gè)變量放入漏斗。他認(rèn)為，在相關(guān)政治事件的影響下，漏斗中的因果關(guān)系從歷史-地理環(huán)境因素向社會(huì)-經(jīng)濟(jì)因素綜合，向大規(guī)模的政治行為和政府機(jī)構(gòu)移動(dòng)，向精英行為和正式政策集中集聚，最終產(chǎn)生政策輸出〔19〕（見圖3）。其中，政治事件的影響力是全方位地逐步進(jìn)入漏斗，隨著時(shí)間軸對(duì)因果關(guān)系產(chǎn)生多重作用。圍繞時(shí)間軸的匯聚和篩選方向以及原因之間的先后關(guān)系構(gòu)成自變量，政策問題轉(zhuǎn)化成為因變量。確定變量之間的關(guān)系和誘致作用需要隨著具體研究情境變化，以進(jìn)一步厘清為什么這些變量會(huì)影響一種社會(huì)現(xiàn)象，而沒有影響另一種現(xiàn)象，從而找出政策需求形成、政策制定者意見改變和政策行動(dòng)發(fā)生的真正動(dòng)因，為政策倡議做好準(zhǔn)備。

多重因果漏斗模型不僅為政策議程研究帶來了新的方法和工具，也突破了傳統(tǒng)公共政策分析對(duì)兩個(gè)變量之間因果關(guān)系探究的單一性。在此之前，政策議程設(shè)置研究通常探究某單一變量與問題轉(zhuǎn)化之間的因果關(guān)系，關(guān)注二者之間的相關(guān)性以及時(shí)間順序，并通過控制其他干擾變量的影響，來確定兩個(gè)變量之間的關(guān)系是真實(shí)相關(guān)。社會(huì)情境的復(fù)雜性決定了因果鏈條的變量特性。隨著社會(huì)情境愈加復(fù)雜，研究者們逐漸發(fā)現(xiàn)政策議程的設(shè)置遠(yuǎn)非如此簡(jiǎn)單，多個(gè)變量疊加共同發(fā)生作用才是其真正的觸發(fā)原因。多重因果路徑分析的真正邏輯在于傳統(tǒng)的自變量和因變量之間可能存在若干個(gè)中介變量，對(duì)政策議程發(fā)生觸發(fā)作用的不是某一個(gè)時(shí)間截面的作用，而是縱向時(shí)間軸上多變量綜合作用的結(jié)果，從而增強(qiáng)了它對(duì)政策議程的解釋力和豐富程度。由此，多重因果漏斗模型為復(fù)雜性社會(huì)條件下的政策議程設(shè)置提供了新的分析工具，能夠挑戰(zhàn)或保護(hù)現(xiàn)存的社會(huì)秩序。如果認(rèn)定觸發(fā)政策議程的因果關(guān)系以及漏斗中變量的先后順序，就能界定政策問題的主體責(zé)任，使有些人停止不當(dāng)行為，改為采取適當(dāng)?shù)男袨椋m時(shí)對(duì)受害者進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，因果鏈條形成了政策方案的正當(dāng)性暗示，能夠?yàn)檎咧黧w從原因?qū)用嫣峁┗馍鐣?huì)矛盾與沖突的政策咨詢。此外，因果鏈條中潛在的同盟者將會(huì)浮出水面，進(jìn)入政策聯(lián)盟，成為某一政策議題中具有共同政策認(rèn)知的行動(dòng)者，在政策問題轉(zhuǎn)化后推動(dòng)政策方案的形成，甚至延伸到政策執(zhí)行階段，從首要環(huán)節(jié)開始將整個(gè)政策過程的分析建立在因果推斷的基礎(chǔ)之上。

二、為什么要讓數(shù)字技術(shù)進(jìn)入多重因果漏斗？

政策議程包含著“誰想得到什么”“誰會(huì)怎么想”“誰應(yīng)該得到什么”“誰為什么想得到什么”“誰為什么可能得到什么”等一系列民主理論的議題，也體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)問題的回應(yīng)。當(dāng)我們用多重因果漏斗模型來分析政策議程設(shè)置的時(shí)候，那些放入因果漏斗的因素在某種程度上決定了何種議題會(huì)引發(fā)政府關(guān)注，并影響著最后的政策輸出。因此，當(dāng)政策議程的外部條件發(fā)生變化的時(shí)候，將新的要素放入漏斗，對(duì)多重因果漏斗模型進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整與修正顯得非常必要。面對(duì)目前迅猛發(fā)展的數(shù)字技術(shù)，當(dāng)務(wù)之急就應(yīng)該讓最大的影響因素——數(shù)字技術(shù)進(jìn)場(chǎng)，因?yàn)檎叻治鲂枰獜淖h程設(shè)置開始對(duì)日常生活數(shù)字化、數(shù)字“棘手問題”以及科技價(jià)值沖突等不可逆轉(zhuǎn)且無可避免的現(xiàn)象做出理論回應(yīng)，從而使數(shù)字社會(huì)中的新樣態(tài)政策問題得以正確地建構(gòu)，探尋新的影響機(jī)理與行動(dòng)方案。

其一，日常生活數(shù)字化改變了社會(huì)問題形態(tài)，需要調(diào)整多重因果漏斗讓數(shù)字技術(shù)作為自變量共同行動(dòng)。數(shù)字技術(shù)正以多種多樣的方式改變著人們的生活，人類社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了一種新的社會(huì)形態(tài)。手機(jī)、平板電腦專門為了日常生活中便于攜帶而設(shè)計(jì)，藍(lán)牙耳機(jī)、谷歌眼鏡、Iwatch等可穿戴設(shè)備幫助我們檢測(cè)身體功能和日常活動(dòng)，數(shù)字平臺(tái)通過算法推薦提供新聞、音樂和影片的多元化選擇，人們的親密關(guān)系可以通過instagram、微信和QQ等社交平臺(tái)來維持，學(xué)習(xí)生活所需資料可以從百度、必應(yīng)等搜索引擎上獲得。人們與政府機(jī)構(gòu)和商業(yè)組織的日常互動(dòng)也要通過數(shù)字技術(shù)才能實(shí)現(xiàn)，城市空間的生成、構(gòu)建、監(jiān)控和管理都是數(shù)字技術(shù)的產(chǎn)物，人們?cè)谒饺撕凸部臻g里的生活都要借助數(shù)字技術(shù)。尤其當(dāng)ChatGPT實(shí)現(xiàn)了人機(jī)對(duì)話，Sora大模型生成了文本視頻，一條通往模擬現(xiàn)實(shí)可感的物理世界的有效路徑〔20〕打開了。互聯(lián)網(wǎng)使用頻率、生活平臺(tái)使用的渠道、擁有智能設(shè)備的數(shù)量，乃至移動(dòng)手機(jī)的使用習(xí)慣等都會(huì)影響人們的日常生活。由此，人們對(duì)社會(huì)問題的感知被數(shù)字技術(shù)改變，日常生活數(shù)字化成為了數(shù)字社會(huì)的主要特征。日常生活數(shù)字化意味著人們獲取信息的方式是網(wǎng)絡(luò)，在線上云端進(jìn)行討論，通過數(shù)據(jù)計(jì)算整合意見，過去通過面對(duì)面論辯形成共識(shí)的方式被算法取代。日常生活數(shù)字化在生成生活便捷性的同時(shí)也催生了新型社會(huì)問題，比如機(jī)器的主體性、個(gè)體自我的重新建構(gòu)與身份認(rèn)同、數(shù)字權(quán)力關(guān)系、技術(shù)擴(kuò)散等。這些數(shù)字社會(huì)特有的問題是否會(huì)從問題情境中建構(gòu)出來？通過何種方式形成因果鏈條發(fā)生作用觸發(fā)議程設(shè)置？?jī)H僅將數(shù)字技術(shù)嵌入到漏斗中的其他因素中尚不足以應(yīng)對(duì)日常生活數(shù)字化帶來的顛覆性變革，需要單獨(dú)檢視數(shù)字技術(shù)。因?yàn)樽鳛閿?shù)字技術(shù)載體的計(jì)算機(jī)軟件和硬件設(shè)備不僅是一種自我、具身化、社會(huì)生活、社會(huì)關(guān)系和社會(huì)制度的基礎(chǔ)，還有力地建構(gòu)了它們〔21〕。人既是數(shù)字技術(shù)的主體也是數(shù)字技術(shù)的客體，人們?cè)谙硎軘?shù)字內(nèi)容的同時(shí)也在生產(chǎn)數(shù)字內(nèi)容。在某種程度上，人正在不斷被自己所形塑。面對(duì)這樣的數(shù)字社會(huì)，因果漏斗需要將數(shù)字技術(shù)作為獨(dú)立的自變量吸納進(jìn)來，去分析它如何在時(shí)間軸上與其他因素疊加發(fā)生作用。

其二，數(shù)字“棘手問題”造成了高度不確定性，需要建構(gòu)規(guī)范的動(dòng)態(tài)因果鏈對(duì)抗無序狀態(tài)。盡管多重因果鏈條對(duì)于復(fù)雜社會(huì)情境中的“棘手問題”解釋意義更強(qiáng)，但并不能從源頭上解決“棘手問題”，在混沌和無序中需要將因果關(guān)系厘清才能找到解決方案。“棘手問題”是一種不能被清晰定義、無法明確歸因且不存在理想解決方案的社會(huì)復(fù)雜問題〔22〕，它不僅是一種特殊的政策問題，還可以用來作為衡量公共問題棘手程度的標(biāo)準(zhǔn)〔23〕。與常規(guī)性問題不同，棘手問題是非結(jié)構(gòu)性的，涉及的利益相關(guān)者甚廣，其問題界定、歸因及解決方案的明確都存在一定的難度，無法用正常的程序進(jìn)行解決，同時(shí)可能在問題解決之后會(huì)連帶出新的問題。數(shù)字“棘手問題”通常指數(shù)字社會(huì)中因技術(shù)升維和普遍應(yīng)用形成的“棘手問題”，比社會(huì)情境復(fù)雜性造成的問題棘手性更強(qiáng)。它既可能是因?yàn)閱栴}本身的模糊性和不確定性所內(nèi)生的，也可能是利益相關(guān)者價(jià)值沖突導(dǎo)致的。比較容易被感知的數(shù)字“棘手問題”有數(shù)字鴻溝、數(shù)字遺民、數(shù)字排斥、算法過濾性推薦等平等性問題、全景敞視下的個(gè)體隱私保護(hù)問題、信息繭房與數(shù)據(jù)孤島問題等。由于數(shù)字社會(huì)不是由傳統(tǒng)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)或后工業(yè)社會(huì)承接下來的社會(huì)形態(tài)，而是物理世界和虛擬世界的融合生活空間，它會(huì)發(fā)展成什么狀態(tài)或者應(yīng)該發(fā)展成什么狀態(tài)尚無法確定。因此，數(shù)字“棘手問題”的解決沒有明確的行動(dòng)路線圖或應(yīng)然性圖景，從而無法在實(shí)然與應(yīng)然之間進(jìn)行對(duì)照比較，找出問題所在，也無法用理性設(shè)計(jì)的程序來分析其原因，形成政策倡議。數(shù)字“棘手問題”是弱共識(shí)的問題，從混沌的問題情境中勾勒元問題邊界非常困難，很難用一般性的政策議程設(shè)定模式來觸發(fā)政策問題的轉(zhuǎn)化。多重因果鏈因其多因素疊加耦合的運(yùn)行機(jī)理降低了元問題的界定要求，將數(shù)字技術(shù)放入因果漏斗，與其他因素累積疊加形成作用力，可以直接從影響因素相互作用的結(jié)果中建構(gòu)出政策問題。同時(shí)，因果鏈中加入數(shù)字技術(shù)作為影響因素（因），也可以用來探究政策議程設(shè)置（果）的觸發(fā)原因，從而從數(shù)字“棘手問題”的無序性中探究出規(guī)律，并形成有序的解題邏輯。

其三，技術(shù)價(jià)值沖突影響政策共識(shí)，需要對(duì)因果鏈條進(jìn)行調(diào)整共創(chuàng)一致性。當(dāng)數(shù)字技術(shù)成為人們生活中不可或缺的一部分，數(shù)字技術(shù)構(gòu)建社會(huì)生活，也被社會(huì)生活所構(gòu)建。本無價(jià)值偏好的數(shù)字技術(shù)在與社會(huì)生活互構(gòu)的過程中形成了價(jià)值取向，并存在價(jià)值沖突。這種價(jià)值沖突不僅存在于主體之間，也存在于客體之間。數(shù)字技術(shù)是數(shù)字社會(huì)中的異質(zhì)性行動(dòng)主體，自己就同時(shí)存在正向價(jià)值和負(fù)向價(jià)值，即數(shù)字技術(shù)內(nèi)在地具有公益性，目標(biāo)向善，但數(shù)字技術(shù)在發(fā)展過程中無可避免存在過分追求效率或逐利的情況，因?yàn)榧夹g(shù)創(chuàng)新與資本是難解難分的。此外，數(shù)字技術(shù)的使用和實(shí)踐是通過社會(huì)類別來構(gòu)建的，包括性別、社會(huì)階層、地理位置、教育、民族和年齡等〔24〕，老年人“數(shù)字鴻溝”、女性職業(yè)替代、偏遠(yuǎn)山區(qū)網(wǎng)絡(luò)接入較弱、農(nóng)民數(shù)字技能較差等社會(huì)現(xiàn)象實(shí)際上不是數(shù)字技術(shù)發(fā)展的結(jié)果，而是由技術(shù)和數(shù)據(jù)的價(jià)值偏好所決定的。數(shù)字技術(shù)受到發(fā)展和創(chuàng)新環(huán)境的影響，具有強(qiáng)大的篩選機(jī)制。互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)手機(jī)等提供的數(shù)據(jù)從本質(zhì)上來說是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)再處理的結(jié)果，最原初的原始數(shù)據(jù)是從傳統(tǒng)物理社會(huì)中采集與生成的，隨著技術(shù)迭代進(jìn)入各種搜索引擎和應(yīng)用APP中，形成新的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。由此，我們所獲得的數(shù)據(jù)計(jì)算結(jié)果自然就會(huì)帶有自己的價(jià)值，即便生成性人工智能也不能自己創(chuàng)造出去價(jià)值化的客觀數(shù)據(jù)。從本質(zhì)上來說，數(shù)字技術(shù)的二元悖論就是內(nèi)在價(jià)值沖突的結(jié)果。作為客體的數(shù)字技術(shù)是社會(huì)發(fā)展的一種介質(zhì)，人們喜愛數(shù)字技術(shù)的便捷性和創(chuàng)新性，但不想承擔(dān)數(shù)字社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)；青睞網(wǎng)絡(luò)空間的自由表達(dá)，但不想遵守網(wǎng)絡(luò)空間的基本道德規(guī)范；熱愛人工智能的勞動(dòng)替代性功能，但又恐懼機(jī)器替代了自己的職業(yè)。當(dāng)價(jià)值沖突與其他社會(huì)問題感知一起構(gòu)成問題情境，需要在政策問題建構(gòu)的時(shí)候形成價(jià)值一致性共識(shí)才能避免解決方案中仍然存在價(jià)值沖突。數(shù)字技術(shù)進(jìn)入因果漏斗成為變量之一，實(shí)際上就是在時(shí)間軸上參與多重因素疊加與匯聚。一般情況下，只有形成了價(jià)值一致性的政策問題才是結(jié)構(gòu)優(yōu)良或適度的，否則建構(gòu)出來的政策問題結(jié)構(gòu)不良，任何解決方案都無法對(duì)政策問題做出良好的回應(yīng)。

三、如何讓數(shù)字技術(shù)進(jìn)入多重因果漏斗模型？

多重因果漏斗模型提出了一種適合研究公共政策議程的方法，力圖更廣泛、更綜合地體現(xiàn)出政策問題的建構(gòu)和政策方案的形成。數(shù)字技術(shù)的進(jìn)場(chǎng)是該模型對(duì)不可逆轉(zhuǎn)的數(shù)字社會(huì)的回應(yīng)，以期修正模型之后能夠從動(dòng)態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合、宏觀與微觀相結(jié)合、過往與未來相結(jié)合的層面去分析數(shù)字社會(huì)不斷出現(xiàn)的新問題，解釋社會(huì)問題轉(zhuǎn)化為政策問題的原因，嘗試提出契合數(shù)字社會(huì)特質(zhì)的行動(dòng)方案。

為了修正多重因果漏斗模型，讓數(shù)字技術(shù)進(jìn)場(chǎng)，我們需要回答以下三個(gè)問題：

第一，數(shù)字技術(shù)作為自變量的內(nèi)涵是什么？當(dāng)我們提到數(shù)字技術(shù)，一般性的界定通常既包括軟件（為計(jì)算機(jī)提供操作指令的計(jì)算機(jī)編碼程序），又包括使用數(shù)字編程（也稱為二進(jìn)制代碼）工作的硬件（物理計(jì)算機(jī)設(shè)備），以及支撐它們的基礎(chǔ)設(shè)施〔25〕。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，目前包括支撐軟件運(yùn)行的計(jì)算平臺(tái)（包括操作系統(tǒng)、瀏覽器、應(yīng)用程序）以及支撐軟件運(yùn)行和數(shù)據(jù)移動(dòng)的硬件設(shè)施。但是，作為自變量的數(shù)字技術(shù)如果只是物理層面的網(wǎng)絡(luò)、軟硬件或平臺(tái)的話，它就只是不停運(yùn)轉(zhuǎn)的巨大機(jī)器，那么，那些由數(shù)字技術(shù)產(chǎn)生的社會(huì)問題就無從談起了。然而事實(shí)并非如此，數(shù)字技術(shù)是“人造物”也是技術(shù)自己的產(chǎn)物，會(huì)創(chuàng)設(shè)出相應(yīng)的數(shù)字文化，派生出新的數(shù)字經(jīng)濟(jì)模式，有著自己的政治態(tài)度和價(jià)值傾向。數(shù)字技術(shù)相當(dāng)于人的數(shù)字化延伸。人們使用數(shù)字技術(shù)構(gòu)建自己的自我意識(shí)、具身化和社會(huì)關(guān)系，對(duì)社會(huì)制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行再生產(chǎn)。數(shù)字技術(shù)的內(nèi)涵并不局限在技術(shù)本身。人們?cè)谑褂脭?shù)字技術(shù)的過程中，電腦等介質(zhì)就像我們身體或者自我的一部分，肉身與機(jī)器的邊界模糊了，人成為數(shù)字技術(shù)的一部分。我們甚至都不需要使用行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)理論倡導(dǎo)者提出的轉(zhuǎn)譯機(jī)制來解釋數(shù)字技術(shù)的內(nèi)在表達(dá)，因?yàn)槿祟愋袆?dòng)者和非人行動(dòng)者在某種程度上混為一體了。根據(jù)科學(xué)社會(huì)學(xué)家拉圖爾（Bruno Latour）的觀點(diǎn)，人類和非人行動(dòng)者組成的相互交織的網(wǎng)絡(luò)是無法割裂的，他們總是在相互形塑過程中糅雜在一起，形成了一個(gè)人與數(shù)字技術(shù)及其使用方法與過程的集合，共同構(gòu)筑一個(gè)分析基礎(chǔ)。由是，人們不僅是具身化的計(jì)算機(jī)或用戶，還是數(shù)字化的人類。數(shù)字技術(shù)中不僅有物理介質(zhì)，更多的是超越了時(shí)空限制的人的數(shù)字化行為和情感，并體現(xiàn)在數(shù)據(jù)和算法中，使問題情境變得更為復(fù)雜。因此，進(jìn)入因果漏斗的數(shù)字技術(shù)包括了技術(shù)所需的物理介質(zhì)，如平臺(tái)與硬件，還包括數(shù)據(jù)和算法，以及人們的使用行為以及該行為產(chǎn)生的社會(huì)效用與外部性。

第二， 數(shù)字技術(shù)是靜態(tài)的還是動(dòng)態(tài)的？數(shù)字技術(shù)顯然是動(dòng)態(tài)的。大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈以及人工智能是數(shù)字技術(shù)不斷迭代發(fā)展的過程，同時(shí)也是技術(shù)與技術(shù)、技術(shù)與人交互作用和影響的結(jié)果。數(shù)字技術(shù)是互聯(lián)網(wǎng)迭代而來，1999年中國(guó)政府上網(wǎng)年之后，區(qū)塊鏈技術(shù)在2008年出現(xiàn)，2013年大數(shù)據(jù)元年，2021年元宇宙元年，2022年ChatGPT發(fā)布，2024年Sora大模型面世。這一系列數(shù)字技術(shù)迭代的重要事件都不是獨(dú)立出現(xiàn)的，是每一種技術(shù)應(yīng)用發(fā)展后發(fā)展升維的結(jié)果。大數(shù)據(jù)技術(shù)超越了互聯(lián)網(wǎng)的虛擬呈現(xiàn)，在數(shù)據(jù)交換中發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造新價(jià)值和新知識(shí)，區(qū)塊鏈技術(shù)形成具有數(shù)字信用和保密可能的共享數(shù)據(jù)庫，元宇宙利用科技手段進(jìn)行鏈接與創(chuàng)造，形成與現(xiàn)實(shí)世界映射交互的虛擬生活空間〔26〕，大模型為通用性機(jī)器人的到來做著準(zhǔn)備。數(shù)字技術(shù)的特點(diǎn)是從不會(huì)停止迭代，而且這種迭代是基于人類相互形塑過程中的動(dòng)態(tài)調(diào)整，根據(jù)用戶需求生成新的技術(shù)。數(shù)字技術(shù)與人類的想象同頻，沒有邊界。數(shù)字技術(shù)與人構(gòu)成的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中，數(shù)字技術(shù)和人類的關(guān)系是不確定的，人類行動(dòng)者和非人行動(dòng)者（數(shù)字技術(shù)）都只是行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，彼此地位平等，相互認(rèn)同、相互依存。數(shù)字技術(shù)的代言人一般是有權(quán)制定數(shù)字技術(shù)使用規(guī)則或有能力駕馭數(shù)字技術(shù)的人，他們使異質(zhì)性行動(dòng)者獲得主體的地位、資格和權(quán)利，形成一個(gè)相互調(diào)適的工作網(wǎng)絡(luò)。因而，進(jìn)入多重因果漏斗的數(shù)字技術(shù)從來都不會(huì)是靜止的，也不可能靜止。初始與其他自變量疊加發(fā)生作用的可能只是大數(shù)據(jù)技術(shù)，研究者只需要關(guān)注數(shù)據(jù)和基本的相關(guān)性分析，其后研究者要關(guān)注區(qū)塊鏈技術(shù)與大數(shù)據(jù)技術(shù)的交互后與其他變量如何共同作用，還要綜合考慮元宇宙的數(shù)字生活問題、大數(shù)據(jù)技術(shù)、區(qū)塊鏈協(xié)議整合起來的數(shù)字技術(shù)是怎樣與其他因素聚合推動(dòng)議程設(shè)置的。當(dāng)下，人工智能技術(shù)的迅速發(fā)展又要求研究者通盤考慮所有技術(shù)融合發(fā)展后如何在因果鏈的時(shí)間軸上流動(dòng)。需要注意的是，不能把不同的數(shù)字技術(shù)分別放入因果漏斗，因?yàn)閿?shù)字技術(shù)是動(dòng)態(tài)發(fā)展的，隨著技術(shù)環(huán)境的變化而變化。

第三， 數(shù)字技術(shù)在因果鏈上的位置。數(shù)字技術(shù)應(yīng)該在什么時(shí)候進(jìn)入漏斗呢？一般來說，在政策問題情境中出現(xiàn)相關(guān)政治事件的時(shí)候，漏斗中其他的因素就會(huì)開始運(yùn)動(dòng)，以歷史地理環(huán)境因素作為因果鏈的出發(fā)點(diǎn)，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和政府機(jī)構(gòu)組織形式的分析，政治經(jīng)濟(jì)文化精英們發(fā)表自己的觀點(diǎn)，從而建構(gòu)出政策問題，形成政策行動(dòng)方案。數(shù)字技術(shù)首先應(yīng)該居于漏斗中靠近漏斗頂端的位置，它不同于一般的原因，跟相關(guān)政治事件相類似，具有引發(fā)問題情境的“引信”作用，甚至?xí)ㄟ^對(duì)相關(guān)政治事件產(chǎn)生影響而影響因果鏈上的其他因素，進(jìn)而影響政策議程設(shè)置。因此，可以將其放在漏斗中相關(guān)政治事件之后，更加靠近時(shí)間軸末端和漏斗頂端的位置。以老年人數(shù)字障礙問題為例，隨著中國(guó)社會(huì)進(jìn)入到深度老齡化時(shí)代，數(shù)字時(shí)代又同時(shí)到來，老年人在數(shù)字技能上的使用障礙已經(jīng)引發(fā)了不滿，他們需要深度參與到“數(shù)實(shí)相融”的社會(huì)中接續(xù)自己有尊嚴(yán)的生活。從歷史地理?xiàng)l件上來看，中國(guó)傳統(tǒng)文化中把步入老年后的生活稱為“養(yǎng)老”，其社會(huì)性是趨于弱化的。其生活場(chǎng)景往往會(huì)轉(zhuǎn)向適合“養(yǎng)老”的選擇，居家養(yǎng)老或機(jī)構(gòu)養(yǎng)老是主要模式。在此狀態(tài)下，與數(shù)字時(shí)代脫節(jié)是一種較為可能的結(jié)果。與此同時(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展派生出電子支付、平臺(tái)購(gòu)物、遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)等一系列無可退階的生活方式，老年人無法隔離出來。社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素決定了老年人必須融入到數(shù)字社會(huì)中。學(xué)界和實(shí)務(wù)界都提出要彌合老年數(shù)字鴻溝，甚至提出停下來等一等走得較慢的老年數(shù)字生活。習(xí)近平總書記在2017年11月亞太經(jīng)合組織第二十五次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議指出，“我們要把提升包容性置于更突出位置……讓更多人共享發(fā)展成果”。就此，其他因素向因果鏈上的精英行為聚合。與此同時(shí)，云計(jì)算、5G、人工智能等技術(shù)涌現(xiàn)在引發(fā)決策注意力的同時(shí)，使老年人的數(shù)字生活越發(fā)艱難，公共事件頻發(fā)。數(shù)字技術(shù)的迭代已經(jīng)使“數(shù)字鴻溝”轉(zhuǎn)向了數(shù)字不平等。由此，諸多因素匯聚在數(shù)字技術(shù)一個(gè)點(diǎn)上產(chǎn)生聚合作用，推動(dòng)了《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案》（2020）的出臺(tái)。由此可見，數(shù)字技術(shù)放在時(shí)間軸末端和靠近漏斗頂端是合理的，其影響力從對(duì)政治事件和對(duì)整個(gè)因果鏈的作用兩個(gè)方面描繪較為妥當(dāng)。

基于此形成了數(shù)字技術(shù)進(jìn)入后的多重因果漏斗修正模型（見圖4）：

四、結(jié)語

公共政策議程是政治決策的焦點(diǎn)，是最敏感問題的政治晴雨表〔27〕。公共政策議程設(shè)置居于決策前端，要想理解公共政策決策，就需要先理解公共政策議程設(shè)置的機(jī)理。不同的觸發(fā)機(jī)制對(duì)于政策議程設(shè)置的解釋邏輯是不一樣的。多種因果漏斗模型充分考慮了縱向時(shí)間軸上不同因素的疊加作用，并較早地將“因果鏈條”的邏輯應(yīng)用在公共政策領(lǐng)域，其內(nèi)涵的豐富程度超過了對(duì)政策議程設(shè)定觸發(fā)要素的直接原因探究，其不同影響因素的動(dòng)態(tài)乘積作用也引發(fā)了政策議程研究更多的理論思考。正因如此，多重因果漏斗模型在復(fù)雜情境中具有較強(qiáng)的解釋力，改變了直接相關(guān)性的決策思維，將分析者的注意力引向不同因素疊加綜合的多重因果關(guān)系。隨著數(shù)字技術(shù)的加速發(fā)展和迭代創(chuàng)新，多重因果漏斗模型中的社會(huì)情境再一次變遷，各種因素不僅僅是受到了數(shù)字技術(shù)的影響，而是在“數(shù)實(shí)相融”環(huán)境下相互嵌套。實(shí)體物理世界中的公共政策照常運(yùn)行，政策議程設(shè)定按照一定的邏輯不斷發(fā)生，與此同時(shí)，數(shù)字技術(shù)又無處不在發(fā)生影響，容易形成較為混沌的局面。如果分別分析數(shù)字技術(shù)如何對(duì)原有多重因果漏斗模型的諸多因素產(chǎn)生影響，再思考其疊加作用，會(huì)忽略數(shù)字技術(shù)本身作為非人行動(dòng)者的重要性。事實(shí)上，數(shù)字技術(shù)既具有價(jià)值取向，也能生成與人類行動(dòng)者相似的行動(dòng)，甚至產(chǎn)生比人類行動(dòng)者更為強(qiáng)大的影響力。公共政策制定者目前面臨的數(shù)字技術(shù)內(nèi)生性問題就是很好的例證，如“數(shù)字利維坦”“數(shù)字孤島”“數(shù)字遺民”等。因此，將數(shù)字技術(shù)作為獨(dú)立的自變量置于因果漏斗，重點(diǎn)分析其何時(shí)、何地、如何與漏斗中的其他因素作用和聚合不失為一種新的嘗試。因?yàn)樵诜治鰡栴}轉(zhuǎn)化過程的時(shí)候，將數(shù)字技術(shù)作為獨(dú)立的自變量明確提出來，能夠清晰地呈現(xiàn)出數(shù)字技術(shù)本身的特質(zhì)，而不是將其作為附加物或單純的介質(zhì)，有助于在問題情境中進(jìn)行元問題分析時(shí)就透視了數(shù)字技術(shù)內(nèi)生性及外部性問題，有利于建構(gòu)結(jié)構(gòu)良好或適度的政策問題，也有利于為最終決策尋找行動(dòng)備選方案。質(zhì)言之，數(shù)字技術(shù)進(jìn)入后的多重漏斗模型突破一般常用的“數(shù)字+”“數(shù)字賦能”“數(shù)字嵌入”等分析方法，是政策議程設(shè)置理論對(duì)不確定因素和情景變遷的起點(diǎn)性思考，將會(huì)推動(dòng)兼具復(fù)雜性與時(shí)代性的決策思維形成。盡管本研究將數(shù)字技術(shù)引入，形成了觸發(fā)政策議程的多重因果漏斗修正模型，但未來仍需結(jié)合具體的案例及實(shí)證材料進(jìn)行進(jìn)一步驗(yàn)證和優(yōu)化，繼續(xù)提升其對(duì)公共政策議程設(shè)置的解釋力，豐富公共政策分析理論研究。

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【責(zé)任編輯：劉彥武】黨政研究2024.5

Introducing Digital Technology into the Arena：A Reflection on the Multiple Causal Funnel Model in Policy Agenda SettingZHANG Yu52

〔Abstract〕The theoretical study of public policy agenda-setting provides both retrospective interpretations and forward-looking predictions for the construction of policy issues. The multiple causal funnel model， widely used in policy agenda-setting， accounts for the accumulation and interaction of various variables over time， offering strong explanatory power for complex social situations. However， in a fully digitized society， the digitization of daily life has transformed the nature of social problems， introducing “digital wicked problems” that heighten uncertainty and complicate policy consensus due to conflicting technological values. The original variables in the causal funnel model are increasingly inadequate for addressing these evolving policy challenges. Therefore， it is necessary to integrate digital technology into the model， forming a revised multiple causal funnel model. The digital technologies entering the funnel include physical media， user behavior， and the societal impact and externalities of these behaviors， which influence political processes or directly interact with other factors to shape policy agenda-setting. This revised model offers significant instrumental value and practical guidance for both policy analysis and the development of future action plans.

〔Key words〕policy agenda setting， multiple causal funnel model， digital technology