基層負擔實證研究的知識圖景與理論基礎

〔摘要〕基層政府工作人員在政策執行中的繁重經歷是社會治理中的熱點話題?；谥杏⑽钠诳?001—2022年相關文獻，本文對基層負擔的研究特征、概念類型和理論基礎進行總結分析。研究表明：基層負擔研究快速增長，已有研究側重于鄉鎮和村級行政組織的負擔，更為關注扶貧、鄉村政策、環保、機關事務等政策領域的負擔；基層負擔涉及職能擴張、中心工作、內部管理多種類型；理論解釋更為多元和精細，研究設計更為完善，國家與社會關系、技術治理和制度邏輯構成基層負擔解釋的理論基礎。已有研究很好解釋了基層政府負擔普遍偏重的現象，但在概念的清晰性、負擔表現差異化的解釋等方面存在一些不足。未來的研究應當清晰界定負擔的概念內涵、建構不同基層政府負擔差異的理論解釋，將“時間”視角帶入基層負擔的研究之中。

〔關鍵詞〕基層負擔；政策執行；理論基礎；文獻計量；內容分析

〔中圖分類號〕D630〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2024）05-0105-11

〔基金項目〕國家社科基金重點項目“推進鄉鎮政府減負增效的體制機制研究”（20AZZ008）；國家自然科學基金項目面上項目“數字政府如何降低行政負擔：面向中國地方政府的實證研究”（72274203）

〔作者簡介〕張精富，中國人民大學公共管理學院博士研究生；

王玉，中國人民大學公共管理學院博士研究生；

馬亮（通訊作者），中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員，北京100872。

基層政府的工作人員常常處于復雜多樣的政策執行過程，不僅面臨諸如經濟發展、環境保護、社會綜合治理等實質性政策壓力，而且還面臨檢查考核繁多、“文山會?！钡瘸绦蛐哉邏毫?，經常感受較高程度的負擔。盡管基層負擔作為基層治理的實踐困境受到廣泛的關注，但學界對基層負擔的概念類型、理論基礎等問題缺少系統性的總結回顧〔1〕。受限于數據來源和數據格式，很少有研究對中文文獻的參考文獻進行系統分析。而系統性文獻綜述能夠通過明確、嚴謹的步驟識別和分析已發表的研究，以透明和可復制的方式呈現當前的知識體系〔2〕?；诖耍谋静捎脙热莘治龊拖到y綜述兩種相互補充的方法，通過創新性地構建中英文文獻共被引數據庫，對近些年快速增長的基層負擔實證研究進行梳理回顧，旨在回答基層負擔的研究特點、基層負擔的類型、演化的趨勢和理論基礎等問題，從而推動未來研究的進一步深化。

一、研究設計

（一）文獻的檢索與篩選

本文認為基層負擔是基層干部在政策執行過程中感到繁重的經歷。〔3〕為了盡可能識別潛在研究，本文采用中國知網的CSSCI來源數據庫和Web of Science的核心合集數據庫檢索關于中國基層負擔的研究，采用PRISMA的文獻流程進行文獻的篩選（如圖1所示）〔4〕。最終符合關注基層政府、學術類文章、實證研究標準的文章共計188篇。

圖1PRISMA文獻篩選流程

（二）數據的處理與分析

第一，人工編碼。本文對188篇文章的發文時間、文中基層干部對負擔的直接表述、基層干部所在的政府層級、涉及的政策領域進行編碼。為了增強編碼的可靠性，兩名編碼員通過面對面討論等方式開發編碼簿并逐步建立共識。

第二，內容分析。本文將提取出的基層干部對負擔的表述，按照文章合并為188條文本數據，共計59241個字。在R語言中使用jiebaR包，在建立同義詞詞典和停用詞詞典的基礎上系統進行分詞，共得到15236個詞語，選擇詞頻排序靠前38個與負擔相關的名詞構成共現矩陣，計算cosine相似性，并用K-Means進行聚類進而揭示出基層負擔的類型。

第三，文獻計量分析。一是被引分析。本文從188篇文章中提取出5549條參考文獻，利用R語言中的函數計算某一參考文獻被這188篇文章的引用次數，提取出引用次數不小于5的65篇參考文獻用于建立高被引網絡，進而識別出對基層負擔實證研究具有重要影響的文獻。二是共被引分析與多維尺度分析。本文計算65篇文章的共被引次數，利用Pearson相關系數對共被引次數進行轉換以衡量參考文獻之間的相似性，并以此為指標用于在非度量多維尺度分析（the nonmetric MDS）中揭示被引文獻之間的潛在結構〔5〕，進而揭示出基層負擔的理論基礎。

二、基層負擔的研究現狀

（一）文獻年度分析

從圖2來看，基層負擔的實證研究整體上呈現波動式上漲的趨勢，大致可以分為起始階段（2001—2011）、興起階段（2012—2017）、快速成長階段（2018—2022）。其中，起始階段跨度較長，基層負擔的話題似乎很少受到學者的關注；興起階段關于基層負擔的討論穩步增長，越來越多的學者加入基層負擔的實證研究中；2018年中共中央辦公廳印發《關于統籌規范督查檢查考核的通知》以來，研究進入了快速成長階段，2018—2022年的發文量達到20年來的頂峰。

圖2基層負擔研究的歷年發文量（2001—2022）

（二）分析單位的層級分析

本文將研究所涉及的政府內部層級劃分為鄉鎮、街道、村、社區，對于沒有明確研究層級或難以區分政府內部層級的歸類為“基層”。首先，當前關于基層負擔的討論集中在鄉鎮和村這兩個層級。其次，對鄉鎮政府和街道辦事處這些基層政權組織的負擔討論要高于村級行政組織和社區。盡管隨著基層治理行政化的加深，村兩委和社區兩委實際成為國家政權的末梢環節，但當前基層負擔的分析單位仍是聚焦在鄉鎮和街道層面。

（三）政策領域分析

基于人們對政策的感知和政策目標，本文借鑒May等人的研究〔6〕，根據區域型、實質型、基于身份型三個維度將基層負擔涉及的政策領域劃分為14種類型，其中對于沒有明確政策領域而僅匯報負擔重的歸類為整體。如圖3所示，整體而言，基層政府的工作人員面臨較高政策執行負擔；具體來看，研究中匯報出負擔重的多分布在扶貧、鄉村政策、機關事務、環境保護、政策試點和數字政府領域。

圖3政策領域與基層負擔

三、基層負擔的“多重面孔”

對詞頻排序靠前的38個名詞組成的共現矩陣計算cosine相似性，進行K-Means聚類分析。根據組間離散總程度與組內離散總程度的比值，確定K值也即最佳主題個數為3。聚類結果如圖4所示。

（一）職能擴張型負擔。該主題聚類下的關鍵詞最多且與基層政府的職能履行相關，包括經濟、環境、政治、項目、拆遷、信訪、安全等。第一，基層政府的職能具有動態性，其內容隨著時間演變而發生變化。隨著服務型政府的建設，政府的公共服務和社會管理職能不斷擴張，加之社會需求的日趨多樣化，基層政府的治理事務不斷增多，治理壓力隨之增大〔7〕。以鄉鎮政權角色的變化而言，一方面，中西部鄉鎮從懸浮型政權走向協調型政權，鄉鎮政權同時承擔著以經濟建設為主的生產發展、以民生事項為主的公共服務、以安全穩定為代表的社會管理的多種職能〔8〕。另一方面，對于經濟發達地區的鄉鎮來說，在壓力型發展指標常規化的背景下，基層政府要使鄉村社會的經濟事業全面發展，面臨完成各種發展型指標的壓力〔9〕。

第二，與基層政府職能變化相對應的是基層政府所擁有的資源、權力和編制卻沒有太大改變。國家治理任務和治理重心的下沉，基層政府承接了大量的服務工作和執法任務，表現出工作量只增不減的狀態，但是財政供養的承擔具體工作的基層工作人員卻“只減不增”〔10〕。一方面，大多數農村治理資源十分有限，人力和財力資源相當薄弱，難以完成上級政府下放的大量行政任務。另一方面，擁有“縣級人口”與“市級的經濟”的經濟發達鎮同樣面臨著遠超傳統鄉鎮對應的公共管理事務類型和規模，在既定的體制框架下缺乏與行政事務相匹配的行政資源?！?1〕如有研究指出在民生微項目的案例中，街道辦本身處于項目設計的壓力型狀態下，又在資金的配套使用和管理上承受負擔?！?2〕

（二）中心工作型負擔。該主題關鍵詞有中心、上級、責任、資源、時間、扶貧等。中心工作作為中國特色的治理模式之一，對基層科層組織的運轉具有深遠影響，也是政策執行中基層負擔發生的主要領域之一。一般來說，中心工作具有明確的時間要求，需要政府部門在特定的時期集中人力、物力等資源并通過打破科層組織結構的動員方式保質保量地完成，具有較強的政治性、綜合性和權威性的特點〔13〕。當前基層的中心工作具有擴大化的趨勢，縣級職能部門出于避責和緩解調度工作繁重壓力的原因，日趨將職責范圍內的業務工作轉換為鄉鎮政府的中心工作。上級部門或職能部門以屬地管理之名與鄉鎮簽訂“責任狀”，將本應當承擔的責任和任務層層下推。與此同時，基層政府在承擔不斷增加的工作量的情況下卻高度缺乏相應的治理資源，陷入了超負荷運轉的狀態?！?4〕

黨的十八大以來，特別是精準扶貧戰略實施后，中國實現了近8000萬人口的減貧成就。作為自上而下深入到鄉村社會的政策設計，精準扶貧政策成為許多農村地區基層政府的中心工作之一。因此為了在短時期內完成脫貧的任務目標，基層干部們承擔著巨大的工作量，面臨繁重的工作壓力?！?5〕尤其是鄉鎮政府經常處于上下擠壓型的政策執行環境之中，基層干部一方面必須完成落實上級下達的任務指標，另一方面又受鄉村社會執行阻力的影響〔16〕。調查指出“基層干部感覺到扶貧工作壓力大的高達76.14%，在扶貧工作中感到身心極度疲憊的高達75.98%”。〔17〕

（三）內部管理型負擔。該主題的關鍵詞有檢查、考核、一票否決、材料、文件、痕跡等。這一主題表示的是政府內部管理行為給基層政府的干部們帶來的壓力，也是被實踐者們廣泛關注的負擔類型。首先，通過檢查對下級任務完成情況進行監督驗收是政府內部完成任務的常用手段。但是過多的突擊檢查、專項檢查、專項督查等檢查手段的使用，使得基層干部們疲于應付〔18〕。其次，以考核和一票否決為代表的激勵方式是實現政策目標的重要機制。一方面，在政策執行中，基層干部們不得不面臨形式多樣的考核，如交叉考核、第三方考核、日?？己?、半年考核、年度考核〔19〕，經常將精力分配到考核指標相關的任務上，拼湊式應對。另一方面，上級政府在政策執行中不斷擴大“一票否決”的強負向激勵機制的使用，成為基層工作人員壓力的重要來源，使得他們“喘不過氣”〔20〕。最后，基層干部們還面臨填報各種表格材料文件，進行留痕等合規工作。如部分地區精準扶貧中存在扶貧表格填寫淹沒扶貧工作、基層干部深陷“表?！钡默F象。〔21〕

四、基層負擔研究的演化網絡與理論基礎

（一）基層負擔研究的演化網絡

通過研究高被引文獻隨時間變化的情況有利于揭示基層負擔實證研究的演變趨勢。圖5以時間順序展示被188篇實證研究引用次數大于5的65篇文獻，其中同一年發表的研究排列在同一行，節點的大小反映的是被引頻次的高低，連線的寬度反映的是文獻之間的共現關系。因繪圖區域的限制，本文在文獻網絡和聚類時僅展示第一作者和年份。

1. 理論解釋更為多元和精細。20世紀末基層治理研究的學者開創性提出“壓力型體制”和“選擇性政策執行”理論作為解釋基層負擔的重要基礎，但隨著時間的演變越來越多的中層理論發展出來并被應用到基層負擔的研究之中。第一，1998年榮敬本等人提出的壓力型體制，作為解釋縣鄉政治運作深具影響力的理論影響到后續學者對基層治理的研究〔22〕。在此背景下，有學者將鄉鎮政權置于自上而下的壓力型科層制之下和非程式化的鄉村之上這種“上下之間”的結構上進行討論。如是鄉鎮政權面臨壓力型體制的目標設置和激勵設置，但是這種設置和鄉鎮社會的現實條件、政府的實際能力并不匹配。進一步有學者對市場經濟轉型下基層政權角色的轉變進行討論，例如基層政府是謀利型政權經營者還是公益經營者，是汲取型政權還是懸浮型政權，抑或協調型政權，這成為解釋基層政府行為邏輯的重要理論視角。

第二，2008年前后，周黎安提出的官員晉升錦標賽理論和周雪光對基層政府共謀行為的制度解釋豐富了基層負擔研究的理論視角并被后續研究大量引用。官員晉升錦標賽理論將地方政府官員的行為置于人事晉升的激勵之中加以解釋，認為主政官員為了個人的職業晉升不得不采取行動以達到上級政府設置的考核目標，并努力在和同級別的其他主政官員的晉升競爭中勝出〔23〕?；鶎诱仓\行為指的是基層政府和上級政府共同應對更上一級政府對政策執行的檢查，而這種共謀行為是制度環境的產物，是集權決策過程和激勵機制強化導致的非預期結果。〔24〕不管是晉升錦標賽還是共謀行為的制度解釋，都超越了壓力型體制的整體性解釋，提供了基層政府行為的人事激勵等方面的解釋。

第三，在最近十年中，學者們在基層負擔的研究中應用了更多的中層理論，包括行政包干制、項目制、控制權理論、數字下鄉等。行政包干制指的是上級政府將那些重要的、行政科層制難以完成的治理任務轉化為政治任務，并將治理的任務和責任承包給下級組織。〔25〕控制權理論則是提供了政府內部權威關系的一個理論框架，將組織內部實際運作的控制權劃分為目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權，而控制權在上下級政府之間不同的分配會產生不同的治理模式進而引致不同的行為邏輯?！?6〕數字下鄉指的是國家試圖通過數字在地化、系統化和邏輯化，提高信息能力進而優化治理績效，但數字治理技術卻懸浮于基層治理過程和鄉村社會生活，導致一系列治理成本增加的問題?！?7〕這些理論不僅豐富了基層政府行為解釋的理論視角，而且在解釋上更為精細，體現了理論的最新進展。

2. 研究設計更為全面和完善?！敖Y構/制度”分析和“過程/事件”分析在20世紀初被引入到基層政權的角色和行為研究之中，但隨著時間的演變基層負擔的實證研究越來越多地采用案例研究設計，不僅分析制度性因素的影響，而且對基層政府在特定事件中具體的、動態的策略選擇過程進行分析?！敖Y構/制度”取向的研究強調結構和制度因素對基層政權的角色和行為起決定作用，如張靜在這一路徑下解釋基層社會存在的大量沖突現象，認為基層權威和社會利益關聯的分離導致了基層低度穩定的結構〔28〕?！斑^程/事件”分析認為只有通過對于行動微觀、動態的研究才能把握社會現象的本質，如吳毅對基層政權的實際運作進行深入的過程分析，展現出了基層政權運作生動的現實圖景〔29〕。在最近幾年的研究中，基層負擔的實證研究試圖超越案例研究，采用更為科學的研究方法，如實驗研究，綜合定量和定性方法的混合研究設計進行因果推斷。

（二）基層負擔實證研究的理論基礎

為了發現基層負擔研究的理論基礎，本文采用多維尺度分析對高被引文獻進行聚類。多維尺度分析在32篇參考文獻中得到了3個聚類，壓力值為0.13，符合可以接受的水平。如圖6所示，可以將基層負擔實證研究的理論基礎劃分為國家與社會關系、技術治理，以及制度邏輯三個類別。

1. 國家與社會關系。二者的關系為基層負擔實證研究提供了結構性視角，主要解釋邏輯是國家和社會力量的動態變化決定了處于兩者交匯面上的基層政府運作特性的變化。

第一，基層政府處于“上下之間”的結構性位置。這種結構性位置構成了影響基層政府與公眾、基層政府與上級政府互動的結構性因素。正如歐陽靜指出鄉鎮政府在國家和社會交接點上的位置，既需要面對非程式化的、自下而上的鄉土社會，同時又要面對自上而下的壓力型的科層體制，需要在這些膠結的狀態中努力生存，從而塑造了自身運作的邏輯和特征〔30〕。一方面，大量的資源下鄉和改造鄉村的民生項目在基層開展，另一方面，對政策執行落實和規范要求也在不斷提高，使得基層政府的工作量與日俱增，基層政府干部的壓力也在變大〔31〕。

第二，基層政權向正式化、行政化轉變。在傳統中國的基層治理之中，面對人口擴張和維護統治需要，在治理能力和資源受限的背景下，地方行政普遍采用“準官員”和“半正式行政”的這種“集權的簡約治理”的治理方法〔32〕。但是隨著農村稅費改革后大量規則、制度在基層社會的下沉，一方面基層治理仍保有一定的“簡約治理”的特征，但另一方面以村干部為代表的基層干部越來越正式化、行政化，逐漸轉變為由上級政府撥款支薪的職工，歸屬于科層制的正式權力系統，而非原來對地方社區負責的“準官員”。有研究指出基層干部行政化趨勢日趨明顯，村級組織本來作為村民自治的載體，如今隨著大量行政任務下沉，治理負荷不斷加重，“基層疲憊”現象成為常態〔33〕。

第三，基層政權經歷了汲取型政權、懸浮型政權、協調型政權等特性的轉變。首先，在稅費時代，基層政權開始偏離管理社區生活的公共職責，表現出與公共權力行使的制度規范不匹配的行為，成為一個以汲取資源為主要目標的利益實體〔34〕。其次，伴隨著集權式的稅費改革的推進，農民負擔得到減輕和取消，農民不再成為基層政府財政收入的主要來源。中央和地方政府開始通過轉移支付的方式來支持基層政府的財政以履行公共管理和公共服務的職能。而鄉鎮財政越來越空殼化，鄉鎮政府日益趨向于向上經營爭取資金，而不再將與轄區內的民眾關系作為重點，表現出懸浮型政權的特性〔35〕。最后，隨著“項目制”在基層治理中的使用，基層政府表現出應付上級、服務下級、跑腿辦事的協調型政權的特征。上級政府以“項目”方式和“專項”的方式下撥大量資金，并通過集中的資金管理、特殊的人事安排實現對基層的高效動員〔36〕，這對基層政府行為和公共服務產生了重要影響?；鶎诱枰獔绦屑姺睆碗s的政策任務的同時又缺乏制度化的自主空間，基層干部的工作更加難以開展。

2. 技術治理。這類研究主要聚焦于國家治理轉型過程中形成的新的治理技術、實現機制以及帶來的影響。第一，改革開放以來中國國家治理從“總體性支配”轉向到“技術治理”。也即國家對公眾進行大規模的動員和支配的治理特征逐漸淡去，轉而替代的是以制度化、規范化、技術化、標準化為特征的“技術治理”?！?7〕在這種新型的治理模式之下，國家治理更加看重對各項指標完成手段的管理，且量化的指標結構更為多元，包含一系列的考核內容。在此基礎上，還把獎懲結合在一起加強了行政的問責。對指標量化并進行考核的方式，實質上強化了政府在實施權力過程中的規范性、透明性和公開性。政府權力的運行名義上需要符合各種形式的制度規范。多重指標的結構設計則強化了政府在公共服務上的職能，行政責任在橫向和縱向上都得到了增強。

第二，技術治理的重要機制之一是對官員的激勵與治理。國家治理轉型中賦予地方政府一定的自主權，并通過各種方式鼓勵和促使地方政府在主要的經濟指標上展開競爭〔38〕。這種政治晉升錦標賽是上級政府與下級政府的多個行政首長設計的晉升競賽，上級政府確定競賽標準的內容，獲勝者則在競爭中勝出并獲取晉升〔39〕。在實際運行的過程中，很多地方的行政長官或職能部門的行政長官盡可能在晉升競爭中累積晉升所需要的政治資源，在其任職周期內制訂的責任目標和工作指標普遍高于上級政府所設定的目標值，進而產生了一種任務目標從隨著層級的降低卻逐漸加碼放大的現象。

第三，技術治理在基層也會出現運作不良的現象。具體表現為技術治理懸浮于基層社會、行政吸納運動、基層官員的避責傾向。技術治理要求行政科層體系按照制度規范運行，工作任務需要納入制度的軌道進行常態化治理，但越是強調行政效率就會導致在程序設計上付出高額的成本以及指標與基層實踐不匹配。如在國家治理任務下沉的過程中，技術治理的要求與鄉村治理的整體性、綜合性和非正式性存在張力，與社會經濟生活的具體經驗難以適配。在資源約束和體制壓力下，基層政權只能通過更具行政色彩的運動進行治理〔40〕，但是這種任務完成方式與基層社會的需求脫節，可能造成基層治理的內卷化等問題。政府責任的無限擴展但同時政府的治理能力無法以匹配的方式增長，在上級政府和社會的強勢問責壓力下，基層官員更傾向于以風險最小化的避責行為來應對嚴格執行的制度準則〔41〕。

3. 制度邏輯。這類研究構建了以制度分析視角解釋基層負擔產生多重邏輯的理論基礎，包括制度環境與激勵、組織結構和激勵兩個層面。第一，壓力型體制構成了基層負擔發生的制度環境。壓力型體制是縣鄉政治體制表現出的特征，并且21世紀以來，行政體制的“壓力型體制”并未發生根本性的變化。壓力型體制解釋了基層政府的運行特征和生存現狀，也成為基層負擔實證研究引用次數最高的文獻。在壓力型體制的基礎上，王漢生等提出目標管理責任制成為壓力型體制的具體運作機制，也即行政目標的層層分解和細化作為考核的指標體系，并以“責任狀”的形式在上下級之間層層簽訂?！?2〕目標管理責任制以目標體系和考核方式為核心，增強了上級政府的控制，使得基層政權的運作表現出較強的“事本式”行政特點，也為基層政府創造出類似的制度環境和考評標準，增加了競爭壓力。壓力型體制及其運作方式解釋了基層政府負擔普遍偏重的共同傾向。

第二，組織結構提供了從政府內部組織間關系結構特征解釋基層負擔的理論視角。如前所述，政府內部縱向組織間的控制權包含目標設定、檢查驗收和激勵分配三種權力，而控制權在中央政府、中間政府和基層政府之間的分配會產生不同的治理模式和效果。行政發包制是政府內部上下級之間的發包關系，以行政權分配、經濟激勵和內部控制為主要特征，是目標設定權和檢查驗收權分配給上級政府，激勵分配權分配給作為管理方的中間政府的一種形式〔43〕。在這種模式下中間政府可能在政策執行階段層層加碼，導致基層政府承載了過多的事權和責任而不堪重負〔44〕，在驗收階段又和基層政府進行合謀以應對上級政府的檢查驗收。在一統體制和高治理負荷下，一方面層級治理和多屬性治理能夠通過協調、合作、資源整合和交換等手段推動公共政策的貫徹落實〔45〕，另一方面政府組織制度又面臨決策的權威性和有效治理之間的矛盾，需要通過決策一統性與執行靈活性以及逐級代理制的動態平衡、政治教化的禮儀化等方式維系科層制和一統觀念制度〔46〕。組織結構的制度設計和激勵則為基層負擔的差異化提供了解釋的理論視角。

五、研究結論

（一）研究總結

基層政府治理資源匱乏、治理負荷沉重的困境受到廣泛的關注。本文嘗試對基層負擔的實證研究進行系統性的回顧，得到如下主要結論。

第一，基層負擔的實證研究經歷了多個發展階段，近些年呈現快速增長的趨勢。研究主要集中在鄉鎮和村級行政組織層面，多分布在扶貧、鄉村政策、機關事務、環境保護以及數字政府等政策領域。

第二，基層負擔并非同質化的整體，而是具有“多重面孔”。職能擴張型負擔強調負擔的產生與政府履行多種職能相關；中心工作型負擔則是中心工作這種具有鮮明中國特色的治理模式帶來的工作負荷；內部管理型負擔是諸如檢查考核、一票否決等內部管理行為給基層干部帶來的政策執行壓力。

第三，基層負擔的理論解釋更為多元和精細，研究設計更為全面和完善。隨時間的演變，超越壓力型體制的更多中層理論發展出來并被應用到基層負擔的研究之中。越來越多的研究采用案例研究設計，不僅分析制度性因素的影響，而且對基層政府在特定事件中具體的、動態的策略選擇過程進行分析。

第四，國家與社會關系、技術治理和制度邏輯構成了解釋基層負擔產生的重要理論來源。國家與社會關系提供了基層負擔的結構性視角，即國家和社會力量的動態變化決定了處于二者交接點上的基層政府運作特性的變化。技術治理對官員考核和獎懲激勵結合的機制導致基層治理任務目標的層層放大，治理壓力的加劇以及基層官員的避責。制度邏輯則強調制度環境、組織結構構建的激勵對負擔的影響。制度環境層面的壓力型體制和目標管理責任制解釋了負擔普遍偏重的傾向。政府內部組織間關系層面，控制權等在不同層級政府間的分配形成不同的治理模式，為負擔的差異化提供了解釋基礎。

（二）研究展望

第一，構建理解基層負擔概念內涵的分析框架。從概念上來看，學者們尚未對基層負擔概念本身進行系統梳理和清晰界定，使用某一層次的概念來代指基層負擔這一整體。從負擔的合理性來看，已有討論將負擔視為一個負面的需要加以解決的實踐問題，從而需要推動基層減負，但正如文獻中所指，負擔可以是基層政府的本職工作，也可以是實現政治需要而承擔的成本。從負擔程度的測量上來看，多數研究將負擔重作為一個既定的主觀事實，缺乏對負擔程度的量化測量以及提出明確的測量標準。因此，未來的研究需要構建起負擔的概念類型、合理性以及測量方式的分析框架。

第二，推動解釋基層負擔程度差異的理論發展。已有理論對相同層級的基層政府之間負擔普遍偏重作出了具有洞見的解釋，但無法很好解釋負擔之間的差異。對于同一地區同一層級的基層政府而言，其面臨的制度環境、組織結構、治理方式、激勵機制幾乎是相同的，但為什么有些基層政府覺得負擔比較重，而在另一些地方覺得負擔還能應付？為什么“小馬拉大車”的超負荷運作狀態常發生在中西部農業為主型的基層政府？因此未來的研究，需要考慮對基層政府的政策執行情景進行具體分析，考慮治理規模、政策屬性、政策資源等因素的影響，才能全面考察基層干部在不同政策執行過程中的負擔差異。

第三，將“時間”帶入基層負擔的研究之中。盡管2018年以后基層負擔獲得了學者們廣泛的關注，但其并非新的現象。一方面以年為單位的觀察體現出的負擔內部的動態性?；鶎诱趪曳祱鲋行枰獔绦写罅肯鲁恋恼呷蝿眨舜笠詠砑哟蠹訌娏藢鶎诱邎绦械谋O督和考核等因素體現出不同情景下負擔變化的差異。另一方面，從“大歷史”的角度來看，基層減負存在周期性波動發生的現象，當下的基層負擔不過是負擔從公眾轉移到政府組織上的體現。因此，如何從更廣泛的時間范圍內看待基層負擔的動態演變需要進一步研究。

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【責任編輯：朱鳳霞】黨政研究2024.5

The Knowledge Framework and Theoretical Foundations of Empirical Research on Grassroots BurdensZHANG Jing-FuWANG YuMA Liang105

〔Abstract〕The burdens experienced by grassroots government workers during policy implementation have become a prominent topic in social science. This paper reviews and analyzes literature from Chinese and English journals between 2001 and 2022， summarizing the research characteristics， conceptual frameworks， and theoretical foundations of grassroots burdens. The findings indicate that grassroots burdens have garnered increasing attention in public administration journals. Existing research predominantly focuses on the challenges faced by township and village administrative organizations， especially in policy areas such as poverty alleviation， rural development， environmental protection， and administrative governance. Grassroots burdens encompass various forms， including functional expansion， central mandates， and internal management responsibilities. Theoretical explanations have become more nuanced and comprehensive， with frameworks such as state-society relations， technological governance， and institutional logic providing key insights into these challenges. While existing research has effectively explored the overall heavy burdens on grassroots governments， it still lacks clarity in defining concepts and explaining variations in burdens across different contexts. Future studies should aim to refine the conceptual definitions of grassroots burdens， develop theoretical frameworks to explain the differences in burden manifestations， and incorporate a temporal perspective into the analysis of grassroots responsibilities.

〔Key words〕grassroots burden， policy Implementation， theoretical foundation， bibliometrics， content analysis