“雙碳”目標下水利項目管理助力農業綠色發展路徑研究

摘 要：“雙碳”目標是我國最近幾年提出的一項全新的發展戰略目標，其核心理念就是將傳統的生態智慧與生態文明的理念有機地融合起來，在不損害國家各個行業發展的前提下，對我國各個行業進行全方位的改革。想要實現“雙碳”目標，必須要有一個基本的前提，就是要發展低碳經濟，加快產業轉型。農業綠色發展是國家為推動農業發展而采取的一項具有戰略意義的重要舉措。充分考慮到現階段國家農業經濟結構的調整和水利建設項目管理的發展狀況，在“雙碳”目標背景下，探討通過強化水利建設項目管理助力農業綠色發展的意義、問題和實踐路徑，以期能夠助力我國農業的現代化與綠色發展。

關鍵詞：“雙碳”目標；低碳經濟；農業綠色發展；水利建設；項目管理

中圖分類號：F323 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）17-0039-04

當前，我國作為全球最大的碳排放大國，其生態環境已暴露出一些問題，為此，有關部門采取了一系列措施，以加快我國各行各業的低碳轉型。現行的有關政策建議，2030年前，國家二氧化碳排放將達到歷史最高點，到21世紀中期，將會有一個宏偉的目標。農業位列我國碳排放行業較靠前的位置，據統計，2018年我國農業生產的碳排放量占到全國總排放量的22%，并且，在農業生產過程中，大量的能源消耗也會產生大量的二氧化碳排放。在此背景下，推進農業低碳轉型，既有利于國家實現“雙碳”目標，又能有效地提升我國農業生產力。可以通過改變農業結構，達到減排目標。如何在保證農業生產效率的前提下，實現農業的綠色、低碳發展，具有重要的現實意義。

一、“雙碳”目標下水利項目管理助力農業綠色發展的重要意義

（一）積極響應相關發展政策新要求

近年來，我國高度重視綠色低碳發展，將實現碳達峰、碳中和作為一項重大戰略決策和目標。習近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的重要思想，為我國生態文明建設指明了方向[1]。2020年9月，習近平總書記在聯合國大會上莊嚴承諾“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。這為我國“雙碳”目標的實現奠定了堅實基礎。而農業作為我國碳排放的重點領域之一，其低碳綠色轉型迫在眉睫。2021年中央一號文件明確提出，要“推進農業綠色發展”，強調要以農業綠色發展助力實現碳達峰、碳中和。這對水利工程項目管理提出了新的更高要求。水利是農業的“命脈”，事關農業豐收、農民增收和農村發展[2]。加強水利工程建設，是保障農業生產、促進鄉村振興的關鍵舉措。在“雙碳”目標和農業綠色發展新形勢下，水利項目管理必須積極作為，將節能減排、低碳環保理念融入水利工程全生命周期管理中，著力提升水利工程建設的低碳化、精細化、智能化水平，為農業綠色低碳發展提供有力支撐。

（二）符合低碳經濟持續性發展新背景

在“雙碳”目標的指引下，發展低碳經濟已成為我國經濟社會發展的重要導向。低碳經濟是一種基于低能耗、低污染、低排放的可持續發展模式，強調在保持經濟持續增長的同時，最大限度地降低溫室氣體排放和環境污染。相比傳統的高碳經濟，低碳經濟更加注重生態環境保護和資源節約利用，更加符合可持續發展理念[3]。在這一背景下，農業作為國民經濟的基礎產業，其綠色低碳轉型和高質量發展顯得尤為重要和緊迫。

農業生產過程中存在資源消耗大、污染排放高等問題，不僅制約了農業自身的可持續發展，也影響了國家整體的低碳轉型進程。據測算，我國農業生產及相關活動的碳排放約占全國碳排放總量的17%，其中化肥和農藥的使用、灌溉耗能等是農業碳排放的主要來源[4]。因此，推動農業綠色低碳發展，通過農業結構調整、清潔生產、節能減排等措施降低農業碳排放，對于實現“雙碳”目標具有重要意義。

（三）水利工程建設良好發展現實背景

改革開放以來，我國水利建設事業取得了舉世矚目的成就。截至2020年年底，全國水利工程建設固定資產投資完成額達到7 260億元，同比增長4.5%。一大批重大水利工程相繼建成并發揮效益，水利基礎設施建設實現了歷史性跨越[5]。當前，我國正處于全面建設社會主義現代化國家新征程的關鍵時期，加快水利工程建設，對于鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興、加快農業農村現代化具有十分重要的意義。農業是國民經濟的基礎，沒有農業現代化就沒有國家現代化。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，這對水利工程建設提出了新的更高要求。當前，我國農田有效灌溉面積僅占耕地總面積的52%，農田水利設施薄弱仍是制約農業穩產高產的突出短板。大力發展節水灌溉、完善農田水利設施、提高農業水資源利用效率，是實現農業現代化的關鍵舉措。水利項目建設要緊扣鄉村產業、人居環境、文化建設等重點領域，加快補齊農村水利基礎設施短板，為鄉村全面振興夯實水利基礎。

（四）高效助力農業綠色健康發展

在“雙碳”目標和農業綠色發展的新形勢下，加強水利項目管理，對于推動農業高質量發展、助力農業綠色轉型具有重要意義[6]。一方面，優化水利工程布局和功能，提高農業灌溉用水效率，是實現農業節水、保護水生態的關鍵舉措。通過加快農田水利設施建設，大力發展節水灌溉技術，改善農業用水條件，不僅可以提高農業生產效率和農產品質量，還能減少農業面源污染，改善農業生態環境。另一方面，創新水利工程投資機制，拓寬投資渠道，為農業水利基礎設施建設提供充足、穩定的資金保障。積極引入社會資本參與水利工程建設和運營，鼓勵采用PPP等模式，激發市場活力，提高水利投資效益。與此同時，加強水利工程精細化管理，嚴格工程質量監管，健全工程維護機制，確保工程長期安全運行和效益充分發揮，為農業生產提供可靠的水資源保障。

二、“雙碳”目標下水利項目管理助力農業綠色發展過程中存在的主要問題

（一）水利建設管理內部控制力度不夠

水利工程建設是一項涉及面廣、工程量大、技術復雜的系統工程，對工程管理提出了很高的要求。然而，當前我國不少水利建設項目在內部控制管理方面還存在一定問題，內控力度有待進一步加大。主要表現在以下幾個方面。

一是內控制度不健全。一些水利工程項目缺乏科學完善的內部控制管理制度，或制度執行不到位。特別是在招投標、合同管理、物資采購、財務管理等關鍵環節，內控不嚴，風險防范意識淡薄，給工程建設埋下隱患。二是內控執行不規范。受人員素質、管理意識等因素影響，部分項目在實際執行內控制度時，存在隨意性和盲目性，內控流于形式，沒有真正發揮應有作用。比如財務管理不規范、成本控制不嚴格、合同履約把關不力等，影響了工程建設質量和效率。

（二）財務管理人員內部風險管控認知和管理水平欠佳

在“雙碳”目標下，水利項目管理助力農業綠色發展過程中，財務管理人員的內部風險管控認知和管理水平欠佳，已成為制約水利項目綠色高效管理的重要因素。具體表現在以下幾個方面。

一是財務管理人員對內部風險管控重要性認識不足。部分水利項目財務人員對內部風險管控的重要性缺乏深刻理解，風險意識淡薄，未能充分認識到加強內控管理對于提升項目管理效能、助力農業綠色發展的重要意義。風險管控意識薄弱，導致內控制度流于形式，風險防范措施落實不到位。二是財務管理人員內部風險管控專業能力有待提升。水利項目財務人員普遍存在內部風險管控專業知識欠缺、實踐經驗不足等問題。對于內控制度設計、風險識別與評估、風險應對等缺乏系統性認知和實操能力，難以適應新形勢下水利項目精細化管理的要求。專業能力不足，制約了內部風險管控工作的有效開展。

（三）內部控制缺乏科學管理機制

“雙碳”目標下，水利項目管理在助力農業綠色發展過程中，內部控制缺乏科學管理機制已成為一個突出問題。主要體現在以下幾個方面。

一是內控管理缺乏統一規劃和頂層設計。很多水利項目的內部控制工作還處于探索階段，缺乏系統性、整體性的制度規劃和機制設計。內控管理隨意性較大，常常是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，難以形成科學規范、環環相扣的管理機制。二是內控組織架構不健全，職責劃分不明晰。部分項目內控管理缺乏專門的組織機構和人員配備，或者內控部門與其他業務部門職責交叉，缺乏相對獨立性。內控工作職責不清，權責劃分不明確，導致內控管理職能弱化。三是內控管理流程不規范，缺乏有效的風險防控機制。一些水利項目內控管理流于形式，流程設計不合理，風險防范機制不健全[7]。特別是在關鍵控制節點，如施工質量管控、物資采購管理、合同履約監管等方面，內控措施執行不嚴格，風險把關不到位。

（四）內部控制不能有效貫穿水利工程完整建設

水利工程建設是一個復雜的系統工程，涉及規劃、設計、施工、驗收、運行等多個階段。然而，目前很多水利項目的內部控制卻沒能有效地貫穿工程建設全過程，存在控制盲區和薄弱環節，影響了項目管理質量和效率。

一是前期規劃和可行性研究階段內控把關不嚴。一些項目前期論證不充分，對項目必要性、可行性和經濟性缺乏嚴格評估，致使項目決策失誤，埋下后患。二是工程設計和招投標環節內控不規范。設計方案不合理，招標文件漏洞百出，投標單位資質把關不嚴，給工程質量和進度帶來隱患。三是工程施工階段內控執行不到位。現場管理混亂，施工組織協調不力，質量安全監管流于形式，物資采購賬目不清，造成工期延誤和成本失控。四是工程驗收和后評價環節內控流于形式。驗收走過場，項目后評價敷衍了事，發現問題整改不徹底，影響工程效益發揮。五是工程運行管護環節內控缺位。管理體制不健全，產權劃分不清晰，日常維護不到位，致使工程早期損毀，功能難以長期發揮。

三、“雙碳”目標下水利項目管理助力農業綠色發展的有效實踐路徑

（一）解決水利建設管理內部控制力度不夠的問題

第一，健全完善內部控制管理制度體系。水利項目管理部門要高度重視內控制度建設，針對工程建設各環節，尤其是招投標、合同管理、物資采購、財務管理等關鍵領域，制定科學規范、操作性強的內控管理制度和工作流程，并強化制度的剛性約束力。同時，要建立健全內控制度的定期評估和持續改進機制，根據內外部環境變化，及時修訂完善相關制度，確保內控制度的有效性和適用性。

第二，強化內控制度執行力，嚴格按規范流程辦事。制度的生命力在于執行。水利項目各參建方要切實提高思想認識，嚴格遵照內控制度辦事，杜絕隨意性和盲目性。要將內控要求嵌入業務流程，固化到具體工作中，做到有章必循、違章必究[8]。尤其要加大關鍵控制節點的管控力度，如嚴把施工質量關，規范招投標流程，加強合同履約監管，強化成本費用控制等，從源頭防范化解建設風險。

第三，加大內控監督檢查力度，建立多元化監管機制。要建立健全內部控制監督體系，明確紀檢監察、審計等部門的內控監管職責，對制度執行情況進行經常性檢查。對違反內控規定造成嚴重后果的，要嚴肅追責問責，強化警示震懾。同時，積極引入第三方審計等外部監督力量，彌補內部監督的不足，形成內外聯動、多元共治的大監督格局。定期開展內控管理績效評價，將評價結果與責任人考核掛鉤，調動各方參與內控的積極性。

（二）解決財務管理人員內部風險管控認知和管理水平欠佳的問題

針對水利項目財務管理人員在內部風險管控認知和管理水平方面存在的不足，可采取以下措施予以解決和改進。

第一，加強內控意識培養和專業能力培訓。水利項目管理部門要高度重視財務人員的內控意識培養，通過定期舉辦專題培訓、案例分析等方式，幫助財務人員深刻認識加強內部風險管控對項目管理的重要意義。同時，要強化內控專業能力培訓，圍繞內控制度設計、風險識別與評估、風險應對處置等開展系統化、實戰化的培訓，提升財務人員的內控管理水平。可聘請外部專家授課或到先進單位交流學習，拓寬培訓渠道。通過培訓教育，夯實財務人員的內控意識基礎，鍛造一支高素質的內控管理隊伍。

第二，健全績效考核和責任追究機制。水利項目要將內控管理納入財務人員的績效考核體系，制定科學合理的考核指標和標準，并定期開展績效評價。對工作表現優秀、內控管理成效顯著的，在晉升、評優等方面給予重點傾斜；對履職不到位、內控管理走過場的，要嚴肅追責問責。將內控管理實績與財務人員的職業發展前途掛鉤，充分調動其參與內控工作的積極性和主動性。同時，要建立健全內控管理責任追究機制，明確各崗位的內控職責和問責條款，對因內控不力造成重大風險損失的，嚴格追究相關人員的責任，以責任倒逼擔當，以問責強化履職。

第三，豐富內控管理手段和方法。水利項目要積極運用大數據、云計算、人工智能等現代信息技術，為財務人員開展內部風險管控提供有力支撐。如建立內控管理信息系統，實現內控業務流程的自動化和智能化；運用大數據分析等技術，加強項目經濟運行動態監測和風險預警；開發內控管理移動APP，方便財務人員隨時隨地開展內控工作等。同時，要積極探索內控管理與業財融合、精細化管理等方面的有效結合，創新工作理念和方法，提高內控管理的針對性和有效性。鼓勵財務人員加強與業務部門的溝通協作，及時掌握項目運行動態，充分運用財務分析、風險評估等手段服務項目管理決策，更好地發揮內控管理的支持保障作用。

（三）解決內部控制缺乏科學管理機制的問題

針對內部控制缺乏科學管理機制的問題，可采取以下措施予以解決和改進。

第一，加強內部控制頂層設計和統籌規劃。水利部門要高度重視內部控制工作，將其作為提升項目管理水平、助力農業綠色發展的重要抓手。要立足水利行業和項目特點，統籌謀劃內部控制總體框架、基本原則和實施路徑，科學制定內控規劃和工作方案，明確目標任務、職責分工和時間進度，為內控工作有序推進提供指導。

第二，健全內部控制組織體系，理順管理職責。要設立專門的內控管理機構，配備專職人員，明確工作職責和權限。內控部門要保持相對獨立性，直接對項目負責人負責，全面統籌協調內控工作。同時，要建立“橫向到邊、縱向到底”的內控組織體系，將內控責任層層分解落實到各部門各崗位，形成分工明確、有機協同的工作格局。

第三，優化內部控制管理流程，強化風險防控[9]。針對水利工程關鍵業務領域和管理環節，設計連續、嚴密、規范的內控管理流程，明確控制重點和具體措施。特別要加強工程建設、物資采購、財務管理等高風險領域的過程控制，完善風險評估、預警、應對機制。對內控流程的執行情況進行持續監控，及時發現和糾正偏差，提高內控工作精準性和有效性。

（四）解決內部控制不能有效貫穿水利工程完整建設的問題

針對內部控制不能有效貫穿水利工程完整建設的問題，提出以下解決路徑建議。

第一，將內控要求全面融入項目管理全過程。水利項目管理部門要樹立全過程管控理念，從工程規劃、設計、招投標、施工、驗收到運行管護等各環節，都要將內部控制的要求滲透進去。內控不是某個單一環節的事，要將其作為貫穿項目始終的主線。在進行項目規劃論證時，就要充分評估項目風險，制定相應的內控防范預案。設計、施工、驗收等環節都要嚴把內控關，不留死角和盲區。

第二，完善內部控制組織架構和管理流程。針對工程建設各階段的特點，合理設置內控管理崗位和職責，建立相互協調、相互制衡的內控組織架構。同時，梳理項目管理的關鍵節點和風險點，優化內控管理流程，針對性地嵌入內控控制措施，確保控制到位、流程閉環、風險可控。比如在設計環節，要強化對設計方案的內控論證；施工階段，要加大現場檢查頻次，嚴控工程變更；驗收環節，要嚴把質量控制關，確保一次性驗收合格。

第三，加強內控關鍵人員的技能培訓和績效考核。項目管理人員是內控工作落地的關鍵，要建立常態化的內控培訓機制，有針對性地提升管理人員的內控意識和管控能力，尤其要強化對風險管控關鍵崗位人員的教育培訓。同時，將內控績效納入項目管理人員的考核內容，設置相應的權重分值，并與其薪酬待遇、職務晉升直接掛鉤，形成有力的內控激勵約束機制。

第四，強化內控的監督檢查和責任追究。要建立獨立、垂直、專業化的內控監督體系，定期開展內控專項檢查，及時發現并督促整改內控缺陷。對于違反內控制度、造成重大風險損失的，要嚴肅追究相關責任人的管理責任。通過強有力的監督問責，倒逼各環節管控落實，不斷提升內控管理實效。同時，要拓展內控的外部監督渠道，引入第三方審計評價，提高內控監管的獨立性和公信力。

四、結束語

農業是一個國家或區域經濟的支柱，農業的良好發展對當地經濟的發展有很大的促進作用。水利是農業生產的重要支撐，因此加快水利建設勢在必行。我國水利設施運營受到諸多因素的影響，普遍存在設施總量不足、維護力度不足、管理制度不健全等問題，已成為制約其良性發展的重要因素。因此，在農業綠色發展轉型的過程中，加強對水利建設工程內部控制的管理，對于提升其使用效率和質量有著重要的現實意義。

參考文獻：

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[3] 陳昌洪，唐笛.基于能值分析的成渝地區雙城經濟圈農業綠色發展評價[J].西南科技大學學報（哲學社會科學版），2024，41（1）：26-33.

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[8] 張忻怡.公共經濟學視角下農業綠色低碳發展研究與政府職能分析[J].山西農經，2024（13）：143-146.

[9] 鄭應亭，王奇.“雙碳”背景下云南省農業綠色高質量發展對策探析[J].南方農業，2023，17（13）：72-75.

[責任編輯 文 欣]