反制裁背景下中國多元化跨境支付系統構建

我國的美元儲備資產與境外美元資產占比高、經常項目依賴美元支付結算、許多人民幣跨境支付業務需國際資金清算系統（SWIFT）轉接等，已成為我國易遭受他國跨境支付制裁的短板與薄弱環節。在當前國際形勢下，我們必須加快構建滿足自身經貿發展的跨境支付系統，尋求同我國經貿地位相匹配的人民幣跨境支付網絡覆蓋和支付結算規模。

多年來，我國的美元儲備資產與境外美元資產占比高、經常項目依賴美元支付結算、許多人民幣跨境支付業務需國際資金清算系統（SWIFT）轉接等，已成為我國易遭受他國跨境支付制裁的短板與薄弱環節。在當前國際形勢下，我們必須加快構建滿足自身經貿發展的跨境支付系統，尋求同我國經貿地位相匹配的人民幣跨境支付網絡覆蓋和支付結算規模，最終形成同美元、SWIFT 比肩的多元化跨境支付系統。這一系統應當同全球其他支付系統緊密連接，滿足國際市場對人民幣的合理需求，且具備低成本、高時效、充分透明與普惠性，成為實現二十國集團（G20）跨境支付目標、塑造跨境支付未來生態的重要貢獻者。

美元主導的國際支付體系下我國面臨跨境支付風險

在全球跨境支付領域， 美元主導下形成了以紐約清算所銀行同業支付系統（ C H I P S ）、聯邦資金轉賬系統（Fedwire）和實現跨境報文傳輸的SWIFT 所構成的中心化支付清算模式。這一模式使依賴美元實現跨境支付的經濟體難以繞開CHIPS、Fedwire和SWIFT 三大中心化系統。若切斷銀行及其客戶同三大支柱間的直接或間接聯系，尤其是切斷擔負其它貨幣清算職能的SWIFT，該國跨境支付將遭受巨大的負面沖擊。但美元“代理行＋SWIFT”的中心化模式同時導致了支付高成本、低時效、網絡覆蓋范圍有限、流程透明度不足等四大問題。G20對此提出了至2030年實現改進的具體目標，已成為國際支付行業的共識與未來發展趨勢，其中就潛藏著依托去中心化的支付技術與模式顛覆傳統的推手和動能。

當前，我國跨境支付市場已呈現出美元、人民幣“兩分天下”的格局，但依然存在諸多易于遭受跨境支付制裁的薄弱環節。一是經常項目跨境收支難以繞開美元跨境清算系統。二是多元幣種實現跨境支付的信息傳遞高度依賴SWIFT。銀行間的開保函、信用證、后續修改、議付、通知等大多都需要通過SWIFT進行傳遞，且實現收支的報文均會清楚地標明具體的貨幣種類。因此，我國同其他經濟體間的跨境非美元收支也高度依賴SWIf5e10ac66de17713bc5893a29c687eb6980972b3c87e21f266a3a136344ccd21FT報文系統。三是S W IFT是人民幣跨境支付系統擴大“朋友圈”的重要橋梁。人民幣跨境支付系統（CIPS）已成為使用人民幣開展跨境貿易、金融投資的重要支付清算樞紐，但相當比例的CIPS業務離不開SWIFT報文系統。在我們開拓國際支付市場、擴大海外“朋友圈”時需借力SWIFT已形成的網絡規模效應。四是較高的支付成本和風險阻礙著人民幣跨境結算的進一步擴大。人民幣至今尚未成為國際持續聯系結算機制（CLS）的一員，難以進行多邊凈額結算。一些企業更愿意接受美元、歐元進行跨境資金收付，從而影響了它們使用人民幣和直接接入CIPS的意愿。

在西方國家實施跨境支付制裁的情況下，這些薄弱環節使我國面臨被全面切斷或部分切斷跨境支付服務的風險。假設CIPS業務量中60%需要依賴SWIFT報文服務，規模近60萬億元的跨境支付將發生中斷，約占我國2022年GDP、貨物貿易額的50%和140%，意味著我國經濟可能因內外循環梗阻而停擺。而在實施局部、高烈度的制裁情景下，主要金融機構可能面臨資產凍結、代理/通匯賬戶取消、金融市場禁入，甚至凍結我國央行外匯儲備，導致人民幣大幅貶值，本幣跨境收支規模進一步萎縮。基于以上兩種情景假設，我國應圍繞支付資產、支付渠道和支付能力三大維度，分別以西方貨幣、非西方貨幣和本幣為對象，形成以CIPS、去中心化支付系統為支柱，長期與短期措施有機結合的反制策略（見表1）。這些反制措施是否有效，既取決于人民幣國際化水平本身，也取決于我國跨境支付渠道和網絡在全球支付領域的地位。需要強調的是，CIPS、去中心化支付系統是以上三大對象、三大維度的交匯點。前者側重于支付渠道建設和支付網絡覆蓋，后者致力于對接外國支付系統、提升綜合支付能力，兩者的相互結合將為構建未來的中國多元化跨境支付系統打下堅實基礎。

積極擴大以CIPS為核心的跨境支付網絡覆蓋

發展壯大CIPS是人民幣支付資產、支付能力與支付渠道的共同交集，也是應對以美國為首的西方國家實施跨境支付制裁的關鍵。CIPS是一個鏈接境內外人民幣大額支付清算的虛擬賬戶，與創造在岸人民幣支付資產緊密相關的大額實時支付系統（HVPS）直接相連。由于CIPS擁有獨立的報文系統，支付清算參與機構可直接通過專線與CIPS相連，而無需SWIFT的報文信息渠道。CIPS的人民幣清算已延長了運行時間、縮短了支付清算路徑，同時接入證券、外匯支付清算，豐富了整個跨境支付服務場景及工具，一定程度上降低了相關成本及風險。此外，CIPS可以容納多種貨幣的支付清算，在支持雙邊、多邊支付清算中具有良好的業務可拓展性和系統交互性，已成為數字化、智能化跨境支付市場生態塑造的基礎性平臺。為有效緩解我國當前面臨的跨境支付制裁風險，應以CIPS為中心，在微觀、中觀和宏觀三大層面進行戰略規劃與布局。

微觀層面：擴大離岸人民幣需求，提升跨境支付服務能力。依托中資企業 “走出去”，充分利用貿易保險、出口退稅、融資支持、海外利潤匯回稅收減免等政策工具，激勵企業在跨境業務中更多使用人民幣。政策性和開發性金融機構、國有大型金融機構應優先布局離岸人民幣賬戶體系。作為CIPS的運營商，跨境銀行間支付清算有限責任公司除提供鏈接在岸、離岸人民幣市場的 “通道”業務外，還可將業務進一步下沉至具體的跨境支付市場、業務中間環節，成為人民幣跨境支付供需雙方的撮合者和方案提供商。

中觀層面：深化與SWI F T的合作，塑造雙邊/多邊跨境支付全新生態。CIPS可依托SWIFT的網絡優勢擴大自身“朋友圈”，SWIFT也可通過CIPS更多分享人民幣跨境支付市場不斷增長的“紅利”。CIPS更需從塑造全新跨境支付生態的角度，統領人民幣跨境支付全局，廣泛開展雙邊、多邊跨境支付合作對接。同時，應用前沿科技手段塑造新的商業模式、市場生態，使人民幣跨境支付市場生態成為實現G20目標的重要貢獻者之一。

宏觀層面：擴大本幣互換，穩步開放國內資本市場，推動儲備資產多元化。首先，將更多一般的貨幣互換協議轉換為資金規模更大、時間跨度更久的常備本幣互換協議，便利與我國有密切經貿往來的經濟體更多使用人民幣、本國貨幣開展跨境支付結算。其次，有序擴大境外主體投資境內資本市場，特別是吸引更多離岸人民幣投資境內資本市場，增強持有人民幣的內生動力。進一步促進外匯儲備多元化，增加特別提款權（SDR）、黃金在外匯儲備中的份額，提高遭受跨境支付制裁時的抵抗力。最后，按照支付資產、支付渠道、支付能力三大維度的劃分，可依據不同的側重點將以上手段分布于一個3×3的矩陣中，形成以 CIPS為核心的反制裁長期發展戰略（見表2）。該戰略也有助于團結一切致力于全球經貿發展的力量，遏制濫用國際公共產品對全球跨境支付生態的肆意破壞。

依托科技創新建設去中心化的跨境支付體系

相較于中心化美元支付清算系統，以區塊鏈為底層技術的去中心化系統成為規避跨境支付制裁的一種重要選擇，而央行數字貨幣（CBDC）以其有限去中心化、有限匿名性等特性，為跨境支付革新提供了可行的途徑。構建CBDC系統也十分強調互操作性和互聯性，特別是實現與當前支付系統和金融基礎設施的對接與連通。諸多關于CBDC的研究表明，CBDC可以改善跨境支付和保護貨幣主權，依托可互操作的CBDC跨境支付平臺也將帶來成本節約、減少中間環節、減輕跨境和跨貨幣風險等諸多利好。有鑒于CBDC在改進當前跨境支付模式的巨大潛力，諸多央行、國際組織、商業機構迅速依托區塊鏈技術、分布賬戶、智能合約等底層技術手段投身到跨境CBDC的研發當中。值得指出的是，我國參與建設的mBridge項目已成為首個在跨境交易中實現真實結算的跨境批發型CBDC項目。由于采取靈活的模塊化框架，該項目具有優良的可拓展性，能夠適應特定管轄區的政策、法律和監管。不同轄區的機構可依據本國實際，靈活調用發行、互通、兌換、外匯、結算、資本管制等模塊。容納更多參與者、堅持隱私與效率的平衡、注重鏈接傳統金融基礎設施也構成mBridge項目的重要設計與發展原則。此外，跨境支付系統互聯是實現去中心化的又一實踐探索。多邊、雙邊間的跨境支付系統對接與互聯具有更加多元、開放的去中心化特征。以應用程序編程接口（API）為技術基礎的跨境支付系統互聯，可以縮短交易鏈、統一數據格式、簡化合規流程、提升不同系統間的數據交換效率，但也面臨著缺乏政治支持、初始成本高昂、法律與監管分歧、準入規則差異、貨幣兌換風險、信息安全等一系列挑戰，需要在加強政治支持、跨國合作中有序推進。

總體來看，CBDC既契合全球更加注重金融安全的總體趨勢，也具備改善跨境支付效率的市場內生動力。以mBridge項目為代表的跨境CBDC系統無需依賴系統以外的主權貨幣及其支付清算系統，可成為我國實施跨境支付反制裁的利器。我們應充分利用CBDC、支付系統互聯兩種去中心化手段并使之成為合力，既擴大我國跨境支付系統同全球其他支付系統的互通（包括SWIFT、CHIPS在內的傳統支付基礎設施），也注重應用CBDC連接傳統支付系統、改善支付效率與成本的重要功能，大幅提高西方對我國實施跨境支付制裁的難度與成本。

在全球多元跨境支付系統中擴大人民幣使用

我國能否有效實施跨境支付反制裁，必須最終落腳于提高人民幣國際化水平。 在資本賬戶開放不足、人民幣自由兌換長期存在限制的條件下，我們有必要更多利用世界第一大商品貿易國、世界第一制造大國、未來全球最大出口目的地等獨特優勢，同時借力地緣政治變化、去中心化技術創新，以CIPS發展壯大、跨境CBDC創新應用為抓手，顯著擴大人民幣在全球多元跨境支付系統中的應用。

一是在擴大網絡覆蓋和深化改革中推動人民幣國際化。其一，依托CIPS擴大支付清算網絡的全球覆蓋，并積極同其他重要支付系統實現對接，不斷拓寬人民幣同全球多元貨幣間兌換、結算的跨境支付網絡，使CIPS能夠契合去中心化、多元化的發展趨勢，最終成為比肩SWIFT的多元貨幣支付清算系統。 其二，重視以CBDC為代表的去中心化發展趨勢，支持mBridge項目的模式與經驗向全國、全球范圍推廣，特別是發揮其賦能傳統支付系統的重要功能，顯著改善傳統支付模式中的諸多痼疾，助力人民幣在降本增效中不斷提升影響力。其三，經常項目人民幣結算規模的擴大將有利于離岸人民幣市場規模的上升，更多利用人民幣實現資產長期保值增值的需求也將顯著增長。這將有利于加快資本賬戶開放、資本市場改革進程，從而又進一步推動人民幣在全球多元跨境支付系統中的應用。

二是以境外資產重組、礦產貿易為契機，助力CIPS在海外的發展。我國可利用債務重組和支持發展中國家經濟發展的契機，將人民幣國際化更多地錨定于境外資產增值和推動全球經濟增長，為CIPS的發展創造有利市場機遇。首先，依托自身規模巨大的外匯儲備，審慎為債務方的美元債務提供美元融資救助，并協商使用人民幣進行償還，從而擴大當地對人民幣的需求。其次，在國際大宗商品原產地積極布局CIPS網絡，鼓勵中資金融機構和跨境支付服務商順勢而為，提前布局人民幣離岸清算服務需求增長潛力大、美元代理行退出的區域，并積極為當地投資國際金融市場中的人民幣資產提供通道與服務。最后，探索建立實體企業、金融服務機構和CIPS運營機構、公共開發組織間抱團出海新機制，可成立專門致力于服務對外開發的公共開發機構，統籌協調各方共同開發海外市場，協同開展對外開發投資、境外資產與債務管理，為CIPS海外發展提供更多助力。

三是借力地緣政治變化、去中心化技術創新，加快人民幣國際化進程。應對以CH I P S 、SWIFT為主要武器的跨境支付制裁是一場復雜、多維的競爭與博弈，需要在地緣政治、技術賦能與市場驅動三大方面實現激勵相容。我國同 “一帶一路”共建國家有著良好的政治互信、密切且持續增長的經貿往來，CIPS網絡的全球布局正在不斷擴大，mBridge項目率先取得了具有全球領先性的積極成效。這表明我國正好處于實現三大方面激勵相容的重要交匯點，應積極借力地緣政治變化、去中心化技術創新，廣泛覆蓋當前跨境支付服務欠缺的地區和國家，進一步擴大人民幣在全球多元化支付系統中的應用。

實施跨境支付反制裁的若干建議

伴隨著國際支付格局從單極走向多極，我國應順勢而為，做好長遠規劃和全面部署，在積極應對西方國家可能實施的跨境支付制裁的同時，全力打造一個服務于世界的中國多元化跨境支付系統。

一是圍繞構建多元化跨境支付系統進行長期規劃、全面部署。在美元、CHIPS和SWIFT居于全球主導性地位的現實條件下，應對外方實施的跨境支付制裁不能急于求成，需進行有計劃的長期規劃、全面部署和組織協調。因此，相關規劃的制定、政策的落實不能著眼于單一的支付基礎設施建設、支付系統運營，也不能只抓某一支付行業的發展，而是需要以跨境支付為中心，統籌兼顧產業、貿易、投資、金融、科技、外交等政策與市場力量，同時建立健全跨部門、跨領域的溝通協調機制。

二是加大對跨境支付設施建設、運營與發展的綜合支持。有必要在我國多元化跨境支付體系建設、運營方面加大政府補貼力度，為相關項目的融資提供便利。在業務和技術層面為CIPS提供支撐，包括穩步推進資本項目下的自由可兌換進程，建立健全外匯和利率衍生品產品和市場體系；加大對ISO20022支付標準遷移的支持力度，盡快實現全球法人識別編碼（LEI）在跨境支付業務中的全覆蓋，推動CIPS廣泛連接國際市場，為跨境投融資、二級市場交易提供支付清算服務。

三是有序推動CIPS與mBridge項目的對接與合作。統籌CIPS海外布局擴大、推動我國企業“走出去”、加快 mBridge項目示范推廣等多方力量，加強產業與金融部門、支付系統運營商、技術開發機構、創新型企業等多方的溝通合作，有序推動CIPS與mBridge項目的對接與合作，在構建我國多元化跨境支付系統中走出第一步并形成合力。此外，跨境銀行間支付清算有限責任公司在CIPS運營過程中也需加強自身管理和建設，積極對標國際一流支付機構進行規范運作。

四是將上海合作組織和《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）作為率先實施若干行動的具體對象。我國是上海合作組織和RCEP的重要成員，同其中的諸多成員國保持著十分緊密的經貿合作關系和較高的政治互信，特別是相關成員國同西方政治、經濟聯盟并非鐵板一塊。我們完全可以此為多元跨境支付體系建設的重要突破口，利用地緣政治、跨境支付需求快速增長、去中心化支付技術蓬勃發展三大力量齊聚的有利因素，率先開展緊密連通RCEP、上合組織成員的區域性跨境支付體系建設，使之成為打造我國多元化跨境支付系統的重要板塊。

（鄭重陽為中國國際經濟交流中心助理研究員，朱民為中國國際經濟交流中心資深專家、國際貨幣基金組織原副總裁、中國人民銀行原副行長。責任編輯/周茗一）