完善行政處罰權下放鄉鎮街道制度探析

摘要：《中華人民共和國行政處罰法》規定行政處罰權可以下放鄉鎮街道，這是在總結地方探索性實踐經驗基礎上，以中央立法的形式對行政處罰權下放鄉鎮街道的主體、對象和條件等要素進行的最高層級的制度安排。然而，行政處罰權下放鄉鎮街道這一舉措，在實施中存在少數縣級人民政府下放行政處罰權不合理現象、少部分鄉鎮街道有效承接行政處罰權的能力不足、責任歸屬欠缺統一規定帶來差異化執法等問題。因此，要充分發揮行政處罰權下放鄉鎮街道制度的應有功效，還必須遵循《中華人民共和國行政處罰法》的立法宗旨，完善行政處罰權下放鄉鎮街道的法律規范體系，提升行政處罰權下放鄉鎮街道的有效承接能力，健全行政處罰權下放鄉鎮街道的監督體制機制。

關鍵詞：行政處罰法；處罰權下放；鄉鎮人民政府；街道辦事處；法治

中圖分類號：D922.11文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2024）03-0105-10

基金項目：江蘇省重點智庫課題“全面推進公安信訪工作法治化的有效路徑研究”（2024ZD164）；四川省哲學社會科學重點研究基地社會治理創新研究中心重點項目“總體國家安全觀視域中的涉警危機公關研究”（SHZLZD2102）；江蘇警官學院科學研究重點項目“習近平法治思想指引下新時代法治公安建設研究”（2021SJYFZZD01）；江蘇高校“青藍工程”（中青年學術帶頭人）資助項目。

一、問題的提出

近期，一些地方人民政府收回下放給鄉鎮街道實施的行政處罰權舉措①引發社會關注。行政處罰權下放鄉鎮人民政府（街道辦事處）行使的制度，是2021年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）針對新時代基層社會治理現實需要設置的一項新制度，由此改變了1996年實施的《中華人民共和國行政處罰法》規定“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄”[1]這一層級管轄原則，被認為“撼動了既有的行政處罰體制”[2]55，也成為引人關切的條款之一。根據《行政處罰法》第二十四條規定：“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。”[3]263即學者們所指“行政處罰權下沉鄉鎮街道制度”[4]、“‘行政處罰權交由’的規范”[2]55“‘處罰權下放’的規定”[5]。為行文方便，基于表述的形象和簡略考慮，本文將該條規定稱之為“行政處罰權下放鄉鎮街道”。

行政處罰權下放鄉鎮街道的規定，是解決鄉鎮街道在基層社會治理中面臨的困局而設置的舉措，有利于鄉鎮街道高效治理行政違法行為、解決基層社會矛盾和維護基層社會持續穩定。《行政處罰法》實施以來，各地掀起了行政處罰權下放鄉鎮街道的“熱潮”。然而，行政處罰權下放鄉鎮街道的“熱潮”背后也存在著隱憂。一方面，省級人民政府在下放行政處罰權時存在由誰決定行政處罰權下放、哪些行政處罰權應當下放、行使行政處罰權的鄉鎮街道應當具備哪些條件等困惑；另一方面，鄉鎮街道在承接行政處罰權時存在不太愿意承接行政處罰權、承接行政處罰權后不敢為等現象。鄉鎮街道敗訴案件時有發生，如安徽省合肥市中級人民法院發布的《2020—2022年合肥法院行政審判司法審查報告》顯示，鄉鎮人民政府、街道辦事處敗訴案件占一定比例，主要因為其承擔了大量基層治理和征收拆遷中的具體實施工作[6]。

當前，總結《行政處罰法》第二十四條在適用中的經驗與不足，既是優化相關配套制度設計的迫切需要，也是改進行政處罰權下放鄉鎮街道以強化基層社會治理的迫切需要。本文從行政處罰權下放鄉鎮街道的法治化演進過程入手，基于《行政處罰法》第二十四條開展闡釋和思考，剖析行政處罰權下放鄉鎮街道存在的實踐困境，并探尋行政處罰權下放鄉鎮街道制度有效實施的主要路徑。

二、行政處罰權下放鄉鎮街道的法治化演進

《行政處罰法》規定行政處罰權下放鄉鎮街道是對過往基層行政執法體制改革經驗總結基礎上設置的制度，是基層的行政執法體制改革由國家政策規劃上升為國家的法律制度，意味著相關政策的法治化轉型。

（一）鼓勵基層先行先試，積累地方性立法的實踐經驗

行政處罰權下放鄉鎮街道的規定，最早萌芽于二十世紀末，在城市管理等領域開展的行政處罰權試點工作中。從2010年開始，按照中央統一部署，一些地區開展了經濟發達鎮行政管理體制改革試點，取得了預期成效，為探索和創新新型城鎮化行政管理體制提供了可借鑒的經驗。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府[7]16。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》，深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革[8]18-21。2019年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》明確提出要推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責[9]18。正是在上述一系列中央行政管理體制改革政策的指引下，全國各地開始了鄉鎮街道層面的綜合行政執法改革的探索，不斷推進行政處罰權下放鄉鎮街道的實踐。

為實現行政處罰權下放鄉鎮街道的規定于法有據，各地改革實踐有以下三條路徑：一是以行政規范性文件為法律依據，落實行政處罰權下放鄉鎮街道。例如，2010年，廣東省佛山市出臺的《佛山市人民政府關于區向鎮（街）下放行政執法權的指導意見》指出，各區政府職能部門可根據各鎮（街）經濟實力、人口規模、發展潛力、地域特點等因素，依法向鄉鎮街道下放涉及市場監管、社會治安、安全生產、環境保護、安全生產民生事業等方面的行政執法權[10]。二是以地方人民政府規章為法律依據，推進行政處罰權下放鄉鎮街道。例如，2011年，廣東省發布的《廣東省縣鎮事權改革若干規定（試行）》規定，經省人民政府認定的具備一定人口規模和經濟實力的特大鎮，可以依法賦予其人民政府行使縣級人民政府及其部門在經濟發展、市場監管、社會管理、公共服務、民生事業等方面的部分行政管理職權[11]。特大鎮人民政府應當綜合設置行政執法機構，統一行使本級人民政府承擔的行政處罰、行政強制等行政執法職權[11]。三是以地方性法規為法律依據，實現行政處罰權下放鄉鎮街道。例如，2019年，北京市發布的《北京市街道辦事處條例》指出，街道辦事處依法行使與居民生活密切相關且能夠有效承接的行政執法權，具體行政執法事項清單由市人民政府制定并向社會公布[12]。

綜觀上述行政處罰權下放鄉鎮街道的三條實踐路徑，行政規范性文件在行政處罰權下放的探索階段發揮了不可或缺的作用，保障了行政處罰權下放基層的政治方向。但是，就法治化程度而言，這些行政規范性文件因位階太低難以保障其法律權威。通過地方性法規下放行政處罰權，確認鄉鎮街道的行政處罰主體資格，有助于降低賦權基層的合法性風險，但基于啟動地方各級人民代表大會及其常務委員會的立法程序較為復雜，且后續變動的難度較大，因而決策者通常選擇規避通過該路徑奠定行政處罰權下放的法律依據。較之行政規范性文件，地方人民政府的規章為行政處罰權下放法治化提供了更有力的立法保障。較之地方性法規，地方人民政府的規章基于啟動的便利，具有更強的靈活性。因而，地方人民政府的規章在改革實踐中成為行政處罰權下放的法律依據情形較其他二者的情形更有利。但地方性法規、地方人民政府的規章或行政規范性文件都對行政處罰權下放進行了探索性嘗試，均為行政處罰權下放的區域法治化提供了有效的制度保障，也為《行政處罰法》設置行政處罰權下放鄉鎮街道的制度奠定了堅實基礎。

（二）強化頂層設計，促成全國性立法的宏觀架構

黨的十八大以來，黨中央準確把脈中國現實并充分認識到，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，并對鄉鎮街道在社會治理中的角色定位提出明確要求。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》論及健全城鄉發展一體化體制機制時指出：“對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。”[7]24-25《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》指出：“省（自治區、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權限包括行政審批、行政處罰及相關行政強制和監督檢查權等賦予經濟發達鎮，制定目錄向社會公布，明確鎮政府為權力實施主體。”[8]19并進一步提出要“加強相關立法，為經濟發達鎮擴大經濟社會管理權限提供法律依據。”[8]19《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》進一步指出：“推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責。整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權，以鄉鎮和街道名義開展執法工作，并接受有關縣級主管部門的業務指導和監督，逐步實現基層一支隊伍管執法。”[9]18這明確了鄉鎮和街道執法主體地位，并就推進基層綜合行政執法、強化基層執法力量作出了具體安排。上述中央文件為中國行政處罰權下放鄉鎮街道的法治化工作夯實了政治基礎，指引著《行政處罰法》的修訂方向，經反復討論后確立為《行政處罰法》第二十四條的規定內容。

綜上可見，《行政處罰法》對行政處罰權下放鄉鎮街道予以規定，蘊含著對地方實踐性探索的認可和提升，也為行政處罰權下放鄉鎮街道的規范化運作提供了法律依據。

三、行政處罰權下放鄉鎮街道制度的實施困境

（一）少數縣級人民政府存在下放行政處罰權不合理現象

根據《行政處罰法》第二十四條規定，要判定基層管理是否迫切需要，應當秉持沒有調查就沒有發言權的原則，積極開展調查研究。然而，少數縣級人民政府在行政處罰權下放鄉鎮街道之前，沒有認真開展調查研究工作，對鄉鎮街道迫切需要行使的行政處罰權不了解，以致出現違背行政處罰權下放鄉鎮街道立法初衷的問題。

1.少數縣級人民政府下放的行政處罰權不是基層管理迫切需要。個別縣級人民政府及其行政主管部門存在為完成上級行政管理部門委派的行政執法體制改革任務，將數量較多的行政處罰權交由鄉鎮街道行使，其中包括少部分使用率低的行政處罰權。

2.少數縣級人民政府對承接行政處罰權的鄉鎮街道的執法能力評估不足。有的縣級人民政府及其行政主管部門在下放行政處罰權給鄉鎮街道時，存在考慮不周全的情況。如個別縣級人民政府對違法使用原料、輔料、添加劑、農業投入品的行政處罰權下放鄉鎮街道，由于鄉鎮街道的相關執法人員的專業知識有限，容易出現鄉鎮街道行政處罰權行使不當的問題。

（二）部分鄉鎮街道有效承接行政處罰權的能力不足

《行政處罰法》規定行政處罰權下放鄉鎮街道的核心條件之一，就是要求“行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使”[3]263。鄉鎮街道的有效承接能力，主要是鄉鎮街道的執法能力。當前，部分鄉鎮街道存在有效承接行政處罰權能力不足的問題。

1.鄉鎮街道的執法人員數量不足。當前，市、縣層級的執法機構較為齊備、執法人員專業素質相對較高，而處于基層的鄉鎮街道，其執法力量相對薄弱，執法機構較少，執法人員的數量也較少，尤其是高素質執法人員比較缺乏。然而，鄉鎮街道的工作任務相對繁瑣，執法人員除了要開展現場執法工作，還承擔著材料填報、信訪業務以及內部事務等多方面的工作任務。隨著承接行政處罰權數量的增加，鄉鎮街道執法人員的數量不足，會存在行政處罰權承接不到位的風險。

2.鄉鎮街道執法人員執法能力有待提升。一方面是鄉鎮街道尤其是地理位置偏僻的鄉鎮和街道的高學歷、高水平的法律專業人才偏少；另一方面是鄉鎮街道擁有的執法崗位數量少，增加新的執法崗位的難度大。從行政處罰權下放鄉鎮街道的實踐來看，下放到鄉鎮街道的行政處罰權涉及城市綠化、市容環衛、文化市場、安全生產、勞動保障等多個領域，尤其是涉及食品安全、環境保護、安全生產等方面的違法行為、違法情節認定，需要行政執法人員具有相應的專業知識和專業技術作出準確的判斷，才能保障具體的執法活動在合法合理的框架內開展。

3.鄉鎮街道的執法裝備配置不全。從個別縣級人民政府及其行政主管部門下放的行政處罰權清單目錄看，少數行政處罰權行使必須經專業機構認定、專門設備檢驗，如食品是否存在安全隱患，環境是否受到污染及其受到污染程度如何，安全生產是否符合法定標準等，均需專業人員運用專業儀器設備檢測。有的鄉鎮街道缺乏聽證室、詢問室、檔案室等行政執法辦案場所，還存在必要辦公設施配備不到位的情況。有個別鄉鎮街道存在不能按照標準配備防護用具、執法記錄儀、執法車輛等相應的執法裝備，由此會影響行政執法的效率，也會影響行政執法的質量。

（三）責任歸屬欠缺統一規定帶來差異化執法

行政處罰權下放鄉鎮街道后，執法責任由誰承擔，從縣級人民政府及其行政主管部門對鄉鎮街道行使下放行政處罰權的實踐來看，主要存在委托、授權、授權和委托并用三種方式。

1.界定為委托的方式，由賦權主體承擔。如廣東省梅州市五華縣人民政府發布的《關于向鄉鎮下放政務服務事項的公告》，決定將縣級人民政府所屬工作部門行使的部分政務服務事項委托下放至鄉鎮行使[13]。根據行政委托理論，賦權主體縣級人民政府所屬工作部門是委托方，承接主體鄉鎮是受委托方，雙方簽訂委托協議形成委托法律關系。承接主體鄉鎮只是行為主體，應當以委托方縣級人民政府所屬工作部門的名義實施處罰權，其執法行為的法律責任由委托方縣級人民政府所屬工作部門承擔。

2.界定為授權的方式，由承接主體承擔。如中共江蘇省委辦公廳印發的《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施方案》指出，整合現有站所、分局執法力量和資源，組建統一的綜合行政執法機構，按照有關法律規定相對集中行使行政處罰權以及與行政處罰權相關的行政強制措施和監督檢查權，以鄉鎮（街道）名義開展執法工作，實現“一支隊伍管執法”[14]。這里所指“以鄉鎮（街道）名義開展執法工作”，即行政授權。按照行政授權理論，鄉鎮街道行使行政處罰權，是依據法律法規或規章的授權，作為承接主體的鄉鎮街道基于獲得授權而具有行政主體資格，因而需要對自身執法行為承擔法律責任。

3.界定為授權和委托并用的方式，按各自情形承擔法律責任。如廣東省梅州市大埔縣人民政府發布的《大埔縣人民政府關于向鄉鎮下放政務服務事項的公告》指出，縣人民政府決定分批將部分縣級政務服務事項委托鎮人民政府行使，具體委托事宜由委托單位與受委托單位依法依規組織實施[15]。其中，以鎮名義行使職權的事項有179項，以委托機關名義行使職權的事項有360項[15]。在該公告中，明確“以鎮名義行使職權”屬于行政授權，而“以委托機關名義行使職權”則是屬于行政委托，依據行政授權理論和行政委托理論可以得出，前一種情形下行使行政處罰權的執法責任由鎮人民政府承擔，而后一種情形下行使行政處罰權的執法責任則應當由委托機關縣級行政主管部門承擔。

從行政處罰權下放鄉鎮街道的上述實踐來看，各地對執法責任由誰承擔的做法不盡相同，由此產生權力下放程度不一致，這會影響行政處罰權下放鄉鎮街道法律制度的統一性，也會影響行政相對人確定行政復議被申請人、行政訴訟被告能否順利得到行政救濟。

四、破解行政處罰權下放鄉鎮街道制度實施困境的現實路徑

（一）完善行政處罰權下放鄉鎮街道的法律規范體系

1.明確行政處罰權下放鄉鎮街道的決定主體。《行政處罰法》第二十四條規定，由省、自治區、直轄市決定行政處罰權下放鄉鎮街道[3]263，這里僅規定了享有決定權主體的層級為省級，但是省級人民代表大會及其常務委員會還是省級人民政府，并未予以明確。為保障行政處罰權下放鄉鎮街道決定主體的統一性，并考慮到行政處罰權的行業屬性，可以由國務院制定行政規范性文件，明確由省級人民政府作出決定。

2.明確行政處罰權下放鄉鎮街道的基本條件。《行政處罰法》第二十四條并未直接設定鄉鎮街道享有行政處罰權，而是規定由省、自治區、直轄市進行授權。何時授權、授予哪些行政處罰權以及何為“基層迫切需要”的行政處罰權，則需要由省、自治區、直轄市根據實際情況作出判斷，并通過地方人民政府發布的規章或者行政規范性文件明確識別標準，以防范行政處罰權下放的隨意性。

3.明確行政處罰權下放鄉鎮街道的法定程序。行政處罰權下放鄉鎮街道應當由最高行政機關即國務院制定相關實施條例，對需要遵循的法定程序進行規定。根據行政程序理論，結合行政處罰權下放鄉鎮街道的具體實踐和要求，下放行政處罰權應當遵循的主要程序有四點：一是由省級人民政府發布賦予鄉鎮街道行政處罰權的決定，并發布行政處罰權下放鄉鎮街道的指導目錄；二是設區市的地方性法規或地方政府規章確認可供下放的行政處罰權；三是縣級人民政府通過公眾參與、專家論證等方式，對管轄范圍內的鄉鎮街道開展評估，根據其承接能力具體確定下放行政處罰權的種類，并向社會發布公告；四是沒有引發社會爭議或者雖引發社會爭議但通過說明化解的被公告的鄉鎮街道，縣級人民政府與其簽訂賦權事項承接確認書，載明承接事項、職責邊界等內容。

4.明確行政處罰權下放鄉鎮街道的責任歸屬。行政處罰權下放鄉鎮街道的性質屬于行政授權還是行政委托，直接關系到行政處罰權行使的責任承擔主體。筆者認為，相對于行政授權，行政處罰權下放鄉鎮街道的性質界定為行政委托更合適。一是從行政處罰權本身的法定歸屬來看，行政處罰權下放鄉鎮街道是屬于縣級人民政府職能部門的法定職權，若認定為行政授權意味著行政處罰權的轉移，需要相關法律法規對應作出修改。二是行政處罰權下放鄉鎮街道定性為行政委托，有助于發揮縣級人民政府職能部門的監督作用，防止下放后行政處罰權的濫用風險[16]。可見，將行政處罰權下放鄉鎮街道定性為行政委托，由縣級人民政府職能部門對外承擔法律責任，即行政相對人若不服鄉鎮人民政府、街道辦事處的行政處罰決定而申請行政復議、提起行政訴訟、申請行政賠償的，應當由相應的縣級人民政府職能部門作為行政復議被申請人、行政訴訟被告、行政賠償義務人。三是為防止鄉鎮人民政府、街道辦事處濫用行政處罰權，在縣級人民政府職能部門對行政相對人履行行政賠償責任后，對于因故意或重大過失導致行政處罰權被違法行使的，應當對該鄉鎮人民政府及其工作人員進行行政追償，由其承擔全部或部分賠償責任。

（二）提升行政處罰權下放鄉鎮街道的有效承接能力

1.開展執法承接能力科學評估。縣級人民政府及其行政主管部門在下放行政處罰權之前，要對擬承接行政處罰權的鄉鎮街道的執法能力進行全面評估。評估內容應當包括執法辦案場所、執法技術裝備、執法人員數量、執法人員業務素養等方面。與此同時，要對上述執法構成要件進行科學評估，必須事前設置明確合理的評價標準，在評價過程中要堅持客觀、公正原則。對于達不到評價標準的鄉鎮街道，不能下放行政處罰權，這是保障鄉鎮街道行使下放的行政處罰權有序運作的關鍵環節。

2.劃定行政處罰權適度下放的范圍。行政處罰權下放鄉鎮街道的目的在于方便鄉鎮街道開展基層社會治理，《行政處罰法》將其定位為“基層管理迫切需要”的行政處罰權。至于哪些行政處罰權屬于基層管理迫切需要的，需要根據當地實際情況作出界定。而當地實際情況如何，根據《行政處罰法》第二十四條的規定，則應當由作出行政處罰權下放決定的省、自治區、直轄市人民政府組織人員進行調查研究，如采用公眾參與、專家論證等方式，合理評估鄉鎮街道維護社會公共秩序對行政處罰權的需求程度。

3.提升鄉鎮街道行政執法能力。鄉鎮街道開展行政執法面臨的場景是不斷變化的，尤其是隨著鄉村全面振興帶來的人、財、物的快速流轉，基層行政執法的任務越來越艱巨。可見，行政處罰權下放鄉鎮街道是否達到有效承接，將是一個動態的發展趨勢。因而，鄉鎮街道獲得賦權后，應不斷提升行政執法能力。一是確保執法人員的數量與執法任務相匹配。一方面，需要增加執法人員編制，引進高學歷的青年人才；另一方面，推動上級執法力量下沉鄉鎮街道，壯大基層執法隊伍。二是提升執法人員的業務素養。通過定期開展專業培訓，促進執法人員不斷更新執法專業知識，提升執法專業技能。三是改善執法工作條件。加強執法辦案場所和執法技術裝備的建設。要為鄉鎮街道承接行政處罰權提供充足的經費，促進執法辦案場所的提質升級。要配備現代化執法技術裝備，以適應專業化、規范化辦案的現實需要。

（三）健全行政處罰權下放鄉鎮街道的監督體制機制

1.完善審批機關的監督機制。《行政處罰法》在規定行政處罰權下放鄉鎮街道的同時，提及有關地方人民政府及其部門應當加強監督，并提出要完善評議、考核制度。這一規定表明，縣級人民政府及其行政主管部門在對鄉鎮街道下放行政處罰權后，不能一放了之，需要在鄉鎮街道執法中開展組織協調、業務指導、執法監督等工作。《行政處罰法》的相關規定為有關地方人民政府及其部門開展鄉鎮街道行使行政處罰權的監督工作提供了根本遵循。要發揮好縣級人民政府及其部門的監督功能，防范行政處罰權下放鄉鎮街道后被恣意行使。建議由國務院出臺規范性文件，對監督主體、監督范圍、監督方式、監督程序、監督處置以及監督失職的責任等方面予以明確規定。

2.健全社會參與的監督機制。《行政處罰法》明確了行政處罰權下放鄉鎮街道后，有關地方人民政府及其部門應當加強監督，但對公眾監督則沒有明確規定。因此，為防止下放鄉鎮街道的行政處罰權被濫用，亟須健全社會參與的監督機制。一是強化行政處罰權下放前的監督機制。有關地方人民政府及其部門在對鄉鎮街道作出下放行政處罰權決定前，應當通過發布公告征求意見、實地走訪等形式，充分聽取社會公眾的意見和建議，對于社會公眾爭議較大且通過說明不能解決爭議的，應當停止或者暫緩作出下放行政處罰權的決定。二是健全行政處罰權下放后的監督機制。有關地方人民政府及其部門在對鄉鎮街道行使行政處罰權開展評議和考核過程中，應當組織社會公眾參與評議，吸納公眾的合理意見，并將公眾意見作為考核指標的重要組成部分。

3.構建行政處罰權收回制度。所謂行政處罰權收回，是指針對存在鄉鎮街道承接不住、管不好等問題，由審批機關報上級人民政府同意后，依據法定程序收回下放的行政處罰權，由原行政機關行使。為保障收回處罰權的于法有據，國務院應當出臺相關實施條例，明確收回行政處罰權決定的主體、法定情形、收回的執法權歸屬以及實施程序等方面規定。一是明確收回行政處罰權決定的主體。根據《行政處罰法》的規定，省、自治區、直轄市人民政府決定行政處罰權下放鄉鎮街道，根據權責一致原則，應當由作出下放決定的省、自治區、直轄市人民政府作為收回行政處罰權的決定主體。二是明確收回行政處罰權的法定情形，即存在鄉鎮街道承接不住、管不好等問題需要收回的行政處罰權事項。三是明確收回的執法職權歸屬，基于行政職權的法定性，收回的執法職權事項應由享有該行政處罰權的縣級人民政府及其行政主管部門繼續實施。四是明確收回行政處罰權的實施程序。參照行政處罰權下放鄉鎮街道的程序，收回行政處罰權的程序應委托第三方專業評估機構開展評估工作，并就評估報告廣泛征求意見，發布收回公告以及在收回過渡期內進行執法材料的交接。

五、結語

行政處罰權下放鄉鎮街道制度的設置，其根本目的在于解決中國基層社會治理中存在的長期性的現實難題。《行政處罰法》實施以來，基于制度的宏觀調控性、享有審批權的管理部門的認識局限性、鄉鎮街道擁有主客觀條件的有限性等方面，存在著多種風險和隱患。要發揮好行政處罰權下放鄉鎮街道制度的優勢，必須持續關注并防范這些風險。行政處罰權下放鄉鎮街道制度的實施及其風險防范是一項復雜的系統工程，立法機關要不斷完善相關配套制度，明確行政處罰權下放鄉鎮街道的決定主體、基本條件、法定程序、責任承擔等多方面要素，以強化《行政處罰法》有關規定的可操作性。決定和審批機關要增強責任意識，認真開展調查研究和科學評估，篩選出符合條件的鄉鎮街道，合理界定基層管理迫切需要的行政處罰權，以實現行政處罰權精準下放。獲得下放行政處罰權的鄉鎮街道要秉持依法行政的理念，不斷提升行政執法能力，規范行使行政處罰權。社會各界力量要關注行政處罰權下放鄉鎮街道制度的實施，為完善制度提供積極的建議，對鄉鎮街道行使行政處罰權進行有效監督。

注釋：

①參見《茂名市人民政府關于收回鎮（街道）部分行政執法事項的公告》（茂府通〔2023〕1號）、《連州市人民政府關于收回鄉鎮行政執法事項清單（第一批）的公告》（連府公〔2023〕59號）、《清遠市人民政府關于收回鄉鎮街道行政執法事項清單（第一批）的公告》（清府〔2023〕46號）。

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[8]中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》[J].中華人民共和國國務院公報，2017（1）.

[9]中共中央辦公廳國務院辦公廳印發關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見[J].中華人民共和國國務院公報，2019（5）.

[10]佛山市人民政府辦公室印發佛山市人民政府關于區向鎮（街）下放行政執法權指導意見的通知[EB/OL].（2010-12-19）[2024-01-11].http：//www.foshan.gov.cn/zwgk/ zfgb/rmzfbgswj/content/post_1740821.html.

[11]廣東省縣鎮事權改革若干規定（試行）[EB/OL].（2011-05-05）[2024-01-11]. http：//www.gd.gov.cn/gkmlpt/content/0/139/post_139752.html#6.

[12]北京市街道辦事處條例[EB /OL].（2019-11-27）[2024-01-11].https：//gaj. beijing.gov.cn/zhengce/zcfg/202204/t20220404_2653875.html.

[13]五華縣人民政府關于向鄉鎮下放政務服務事項的公告[EB/OL].（2023-12-16）[2024-01-11].https：//www.wuhua.gov.cn/xxgk/zfjg/xzwfwsjglj/zfxxgkml/bmwj/content/post_ 2577591.html.

[14]關于推進基層整合審批服務執法力量的實施方案[EB/OL].（2020-02-24）[2024-01-11].http：//www.zgjssw.gov.cn/fabuting/shengweiwenjian/202002/t20200224_ 6526506.shtml.

[15]大埔縣人民政府關于向鄉鎮下放政務服務事項的公告[EB/OL].（2021-02-20）[2024-01-11].https：//www.dabu.gov.cn/zfxxgkml/dpxrmzf/gfxwj/qtwj/content/post_2144520. html.

[16]楊治坤.行政處罰權下沉鄉鎮的性質定位：以《行政處罰法》第24條為分析對象[J].法學，2023（12）：43.

責任編輯陳巍