國家審計助力美麗鄉村建設研究

摘 要：基于美麗鄉村建設的“制度背景—理論探析—審計助力”三路徑層次，對美麗鄉村建設制度背景進行簡要梳理，并從國家審計視角，對理論基礎與作用機制等方面進行系統剖析。國家審計具有較強的權威性、獨立性，有事前預警、事中揭偏、事后監管糾錯的治理功能。在審計實踐中，應從堅持黨對美麗鄉村建設審計的領導，全面開展與美麗鄉村建設要求相適應的審計監督，以資金為切入口，開展項目、績效等審計，助力實現美麗鄉村、美麗中國;全面加強資金供給、產業扶持、人才隊伍建設、農村環境治理的關注度，為美麗鄉村建設實現鏈條閉環。

關鍵詞：國家審計 國家治理 美麗鄉村

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）10-082-03

一、美麗鄉村建設的制度背景

黨的十九屆五中全會強調要把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置。黨的二十大進一步提出“建設宜居宜業和美鄉村”。建設宜居宜業和美鄉村是全面建設社會主義現代化國家的重要內容。充分反映了黨對鄉村建設的重視，反映了億萬群眾對建設美麗家鄉的期盼。建設宜居宜業和美鄉村是全方位多層次的現代化要求。《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》發布，《意見》圍繞守底線、促振興、強保障提出九方面33條舉措，擘畫出鄉村振興的美好畫卷。其中涵蓋內容有：為扎實推進宜居宜業和美鄉村建設，加強村莊規劃建設、扎實推進農村人居環境整治提升、持續加強鄉村基礎設施建設、提升基本公共服務能力。給人民展現了一幅“看得見山，望得見水，記得住鄉愁”的美麗鄉村畫卷，是大家心目中最溫暖的新農村環境寫照。

二、美麗鄉村建設的理論探析

全面貫徹黨的二十大精神，統籌鄉村基礎設施建設、公共服務全面布局，推動宜居宜業，和美鄉村建設不斷取得新進展，成效顯著。建設社會主義新農村具體任務的提出幫助我們確定發展內涵，將其作為國家發展重要戰略任務，提出建設的具體要求是：將中國的農村建設成為生產條件完善，鄉村人民生活富裕，整體村容整潔，村級管理進步的民主新農村。為響應國家加快建設新農村的號角，各省市進一步加強了新農村建設，開始制定美麗鄉村建設計劃。美麗鄉村建設是新時代新農村建設任務，美麗鄉村建設主要的任務落實到自然和人文兩大方面，重點關注人居環境的改善。

根據調研統計，美麗鄉村建設模式主要分為以下幾種，產業發展型、生態保護型、文化傳承型、環境整治型、文旅融合型。美麗鄉村建設的資金，具有投入多元化的特性，政府獎補資金占比較大，社會投入資金較小，項目工程事關鄉村治理、國家治理，美麗鄉村建設的審計任務，根據資金、項目情況大都由國家審計機關執行。

（一）時間軸

美麗鄉村建設最早源于浙江省，2023年中央一號文件明確，建設“和美鄉村”是全面推進鄉村振興的重點工作。

1.2013年，中央一號文件提出建設“美麗鄉村”奮斗目標;

2.2018年，國務院印發《鄉村振興戰略規劃》（2018—2022），明確提出要求建設“生態宜居美麗鄉村”;

3.2022年，黨的二十大首次提出要建設“宜居宜業和美鄉村”。

（二）“183”行動

《鄉村建設行動實施方案》對外公布，明確了鄉村建設行動的路線圖，確保到2025年鄉村建設取得實質性進展，農村人居環境持續改善，農村公共基礎設施往村覆蓋、往戶延伸取得積極進展，農村基本公共服務水平穩步提升，農村精神文明建設顯著加強。“183”行動具體為以下內容，“1”為制定一個規劃，確保一張藍圖繪到底;“8”為具體實施的八大工程，加強道路、供水、能源、物流、信息化、綜合服務、農房、農村人居環境等重點領域基礎設施建設;“3”為健全三個體系，實施農村基本公共服務提升行動，加強農村基層組織建設，深入推進農村精神文明建設。

三、湖南美麗鄉村建設情況

2021年，湖南省認真貫徹落實習近平總書記關于美麗鄉村“千萬工程”重要指示批示以及考察湖南時的重要講話精神，將實施“千村美麗、萬村整治”工程，作為鄉村振興的重點任務，通過千村美麗、萬村整治的工程建設，使廣大農民群眾的獲得感、幸福感、歸屬感進一步得到提升。2022年，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”鄉村振興戰略總要求全力打造，產生了一批湖湘特色明顯、生態環境良好、美麗鄉村宜居宜業、村民共建共享的美麗鄉村示范村。充分發揮省級美麗鄉村示范村的示范引領作用，順應全省人民建設富饒美麗幸福新湖南的愿望，全面改善農村生產生活條件。一事一議情況：如2018年確定了瀏陽市等55個縣（市、區）為2018年一事一議財政獎補美麗鄉村建設縣。示范村情況：長沙市，截至2023年，長沙市共創建湖南省美麗鄉村示范村103個，在全面培育鄉村發展新模式、新業態，激活美麗鄉村新的活力，逐漸形成產業旺、鄉村美、農民富的農村新面貌。

四、美麗鄉村建設目前存在的相關問題

（一）重建設、輕規劃，美麗鄉村建設長效機制未健全

在美麗鄉村建設中，存在缺乏全局規劃意識的現象，普遍存在“重建設、輕規劃、輕管理”的現象，大多數鄉村在建設中，前期規劃意識缺乏，項目實際建設情況與審核批復規劃情況不相符，后期的監管制度也未跟上，導致鄉村建設較為混亂，空間未能合理使用。根據項目情況，建設一些設施設備，無人管理維護，使用頻率不高，造成很大財力浪費，美麗鄉村建設資金使用績效不理想。同時，美麗鄉村建設此前重視建設更多，而后期監管長效機制未配套建立起來，美麗鄉村建設常態化開展不夠。

（二）美麗鄉村建設村民主體意識缺乏，創造力不夠

根據調研情況來看，在美麗鄉村建設中，村民的參與度不高，缺乏建設的主體意識，主觀能動性、創造性未被有效調動起來，導致干群關系和諧度不夠，很難形成工作合力。鄉村存在老弱小人口留守，大多數年輕村民選擇城鎮就業，留不住青年人才，很難達到產業扶持。甚至撤點后產業直接無法持續經營，造成建設資金的損失浪費。

（三）建設資金少、專業人才缺，當地特色產業未發掘

根據調研數據來看，一是美麗鄉村建設的初始節點，絕大部分是通過政府財政投入財政資金加以扶持，脫離財政扶持后，后續的發展、改建很難繼續。二是缺少產業支撐和帶動，美麗鄉村建設無法解決就業問題，外出務工的勞動力返鄉就業通道少，無法帶動村民增加收入，可持續發展較難。

（四）生活污水問題、環境污染問題依舊存在

一是農村生活污水問題。農村污水問題是治理的難題，存在機制不完善、成效不明顯、治理模式不科學的問題，治理標準、技術缺乏，仍是制約污水治理能力提升的阻礙。如何將農村污水治理與農業綠色發展相融合，現污水治理的同時推進綠色農業發展，有機結合問題。二是美麗鄉村建設資金也是制約鄉村污染治理的瓶頸之一。在深入調研、充分論證的基礎上，審慎建設污染治理設施，及時叫停、更改不合理的治理模式或工藝。

五、國家審計從以下方面助力美麗鄉村建設

（一）從審計的角度分層面關注資金分配與管理情況

為鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接，持續推進鄉村振興戰略，審計人員要動真情辦實事，助力美麗鄉村振興。一是匯總被審計單位審計年度上級任務目標下達情況，鄉村任務分解情況和完成情況。二是摸清上級下撥的專項資金預算管理、分配撥付情況，查看工作部署推進情況，開展監督檢查、績效考核、配套制度建設等總體情況。根據財政銜接推進美麗鄉村補助資金項目，必須嚴控資金支出，支出必須以批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。審查是否嚴格按照專項資金管理辦法、專項資金政策規定，專項資金的執行環節管理是否到位，督促項目單位加快項目實施與驗收，確保專項資金預算執行規范有效。

（二）通過多角度關注績效管理情況助力美麗鄉村建設

以相關政策—具體項目—資金為主線，從整體、全局入手，注重系統分析、綜合評價，以被審計單位的財務和業務數據為基礎，確定審計重點和內容。一是資金使用績效情況。審計在被審計單位提供資料的基礎上，通過賬務核實、資料查閱、詢問、分析計算、問卷調查（采取實地調查和電話訪談相結合）形式，對服務對象進行滿意度調查。根據中央資金、省級資金、區級配套資金等，評價美麗鄉村建設項目經濟效益、社會效益及群眾滿意度情況。關注績效評價是否有效開展，績效評價結果是否合理運用，預算安排與績效管理不一致等問題。二是總體評價資金項目績效。關注項目實施的真實性和效益性，揭示是否存在重復申報、虛假資料等騙取套取財政資金的現象，是否存在項目建設質量差、建成后廢棄閑置造成損失浪費等問題。

（三）關注美麗鄉村建設專項資金使用的合規性

審計人員一是需查看鄉村建設資金的使用情況，是否存在與中介機構、施工單位串通勾結，利用職權干預項目建設、優親厚友、吃拿卡要、個人私利等違法違規問題。二是要關注農村醫療保障和農村飲水安全。農村飲水安全成果鞏固方面，農村飲水供應的安全穩定，揭示供水設施進村進社不入戶、存在季節性缺水、有管無水的情況，供水設施建成后管護不到位、不能供水、不能穩定供水等問題。三是基本醫療保障成果鞏固方面，要重點關注分類資助參保政策的落實情況，揭示出現脫貧戶棄保、斷保的情況，揭示出現因病致貧、返貧的情況;以及為達到參保全覆蓋不顧實際擴大范圍、提高標準增加地方財政負擔等問題。通過采用相關審計方法，了解相關幫扶措施是否存在斷檔、“撤攤子”等違規現象。

（四）以產業為基礎關注扶持項目的具體實施情況

一是解決農業、農村、農民的“三農”問題，一直是較具挑戰性的難題，而土地制度改革，是美麗鄉村建設的重要問題。建設美麗鄉村，將推進農村產權制度改革，以審計來促進盤活現有農村土地資源，拓寬融資渠道，加快農村土地流轉。利用審計的職能，鼓勵和引導資金投向農業產業，突破農村發展的資金缺口阻礙，強化審計的引導、扶持、服務、調控和監管作用。二是關注產業扶持項目跟蹤問效情況，揭示產業項目脫離當地實際，與當地資源稟賦、氣候環境、市場條件不適應，形成損失浪費等問題。引導美麗鄉村著力構建“政府引導、企業主導、農民參與、利益聯結、多元合作”的產業發展模式。把產業增值收益的更多留在農村，把更多的就業機會留給當地的農民。審計引導加快構建現代化、多元化鄉村產業體系，讓農民在家門口有工作、能掙錢。引導當地干部加強和改進鄉村治理，提升鄉村善治水平。扎實穩妥推進實施鄉村建設行動，補足民生短板。

（五）通過就業幫扶措施落實情況促進美麗鄉村建設

農業產業與農村就業相輔相成，發展產業是持續造血的基礎，以此來幫助就業的長遠之計。一是關注幫扶政策的穩定性、連續性。二是審計人員要摸清當地脫貧群眾就業失業的底數，審查促進脫貧群眾外出務工等就業政策措施的落地情況，審計人員可統計外出務工規模，查看失業保險穩崗返還情況。三是關注職業技能培訓開展情況，揭示培訓機構將培訓課程是否轉包給無資質的其他機構，是否存在虛假培訓、低效培訓等違規問題。四是重點審查就地就近就業情況，對于給予的場地支持情況、稅費減免情況、社會保險補貼等方面的支持是否存在。

（六）審計持續關注農村人口醫療兜底保障措施落實情況

在審計過程中，一是要摸清社會救助兜底政策措施落實情況，揭示喪失勞動能力且無法通過產業就業獲得穩定收入的低收入、無收入人口，未按規定納入農村低保、特困人員救助供養范圍，未及時開展救助的問題。二是針對農村低收入人口基本生活保障情況，是否存在未及時、足額向困難群眾發放低保或者救助補貼的情況。三是關注低收入人口、無收入人口的動態監測預警，防止返貧監測幫扶機制銜接運行受阻，揭示因監測標準、方法、數據來源不同等情況產生的異常，部分困難群眾既未納入返貧監測幫扶也未納入低收入人口兜底保障范圍的問題。審計人員在審計過程中，根據查看貫徹落實省委、省政府、地方政府關于健康扶貧系列決策部署情況，是否實行基本醫療保險、醫療救助、扶貧特惠保、醫院減免”的結算情況，最大限度保障農村農民的醫療互助。

六、結束語

國家審計進一步推進完善美麗鄉村建設工作機制，堅持農民主體、政府引導、部門配合、鄉村聯動，形成工作合力。做好美麗鄉村建設的組織規劃、指導協調和監督管理工作。加大資金投入力度，突出重點，整合資源，集中支持美麗鄉村建設。

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[本文為湖南省審計廳招標立項課題《國家審計助力美麗鄉村建設實施路徑研究》（課題編號：23SJHZ0601）的研究成果。]

[作者簡介：潘春花（1983—），女，湖南長沙人，大學本科，高級審計師，研究方向：審計。]

（責編：若佳）