關(guān)于推進(jìn)老城更新的若干思考

摘 要：新常態(tài)背景下我國(guó)的城鎮(zhèn)化已進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的發(fā)展新階段，城市更新日益成為我國(guó)當(dāng)代城市的重要主題。文章以福建省廈門(mén)市為例，分析老城區(qū)城市更新難點(diǎn)堵點(diǎn)，總結(jié)提煉更新模式建議。

關(guān)鍵詞：老城更新 廈門(mén)市 模式建議 探索思考

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2024）10-128-02

2021年11月，福建省廈門(mén)市列入住建部第一批城市更新試點(diǎn)。2022年9月，廈門(mén)發(fā)布《廈門(mén)市實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》。目標(biāo)是到2025年建立健全城市更新工作機(jī)制，持續(xù)實(shí)施完成一批城市更新項(xiàng)目。實(shí)施老城更新，是城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式的轉(zhuǎn)變，對(duì)推動(dòng)廈門(mén)城市高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、廈門(mén)市老城更新歷史進(jìn)程

“老廈門(mén)”指的是北至廈禾路，西至鷺江道，東至百家村，南至廈門(mén)大學(xué)的廈門(mén)老城區(qū)，其格局于20世紀(jì)30年代基本形成，后因抗日戰(zhàn)爭(zhēng)、兩岸對(duì)峙等歷史因素，老城區(qū)的發(fā)展受到約束，幾十年來(lái)變化并不大。特區(qū)成立初期，城市為降低征地拆遷成本，普遍采取“跳過(guò)村莊建城市”的方法，老城區(qū)基本被完整保留。從1980年至今，廈門(mén)市的老城區(qū)城市更新主要分為以下幾個(gè)階段。

（一）以廈禾路沿線(xiàn)區(qū)域提升為主的舊城改造（1980—2000年）

在1990年之前，老城區(qū)改造僅局部性開(kāi)展nBhJzW+fX8uZC2jwB0WxzZYywhFZP1GcY0loDo4dHrc=，代表項(xiàng)目有東海大廈、海濱大廈等。在1990年之后，廈門(mén)迎來(lái)大規(guī)模的舊城改造，主要集中在舊城的外圍廈禾路一帶，重點(diǎn)是舊工業(yè)廠(chǎng)區(qū)的搬遷改造。這個(gè)時(shí)期一般是在局部地段拆除后高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)少量高層商住建筑，強(qiáng)調(diào)老城區(qū)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用。

（二）以舊村居改造為主的成片舊城開(kāi)發(fā)（2000—2010年）

在進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著土地價(jià)值的不斷攀升，舊城改造的市場(chǎng)更加活躍。項(xiàng)目都是分布在廈門(mén)舊城核心區(qū)的黃金地段內(nèi)，以辦公、商業(yè)和住宅為主，呈現(xiàn)出項(xiàng)目數(shù)量多、規(guī)模大的態(tài)勢(shì)。在這一時(shí)期，城市風(fēng)貌保護(hù)日益受到重視，老城區(qū)的改造強(qiáng)調(diào)騎樓空間的連續(xù)性及其與新建筑外觀(guān)上的協(xié)調(diào)性，也有意控制建筑高度和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。

（三）以有機(jī)更新為主的舊城歷史風(fēng)貌片區(qū)微更新（2010—2017年）

廈門(mén)自2010年開(kāi)始探索“微更新”的整治模式：一類(lèi)是在湖里老工業(yè)區(qū)、龍山工業(yè)區(qū)等，以培育發(fā)展文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)為主，保留廠(chǎng)房主體建筑，鼓勵(lì)企業(yè)自主改造，實(shí)現(xiàn)功能的轉(zhuǎn)型;另一類(lèi)是 2013年來(lái)以共同締造理念推進(jìn)的老舊小區(qū)改造，選擇試點(diǎn)老舊小區(qū)，以政府投資為主，發(fā)動(dòng)群眾參與小區(qū)環(huán)境提升和市政配套設(shè)施改造。

（四）以拆除重建類(lèi)為主的老舊小區(qū)改造（2019年）

2019年底，思明區(qū)湖濱一里至四里改造啟動(dòng)，采用以政府為主導(dǎo)、國(guó)企代建的拆除重建的改造模式。

二、廈門(mén)市老城更新存在的難點(diǎn)堵點(diǎn)

（一）產(chǎn)權(quán)歸集難度大，協(xié)調(diào)征收成本高

一是老城建筑密度高，權(quán)屬?gòu)?fù)雜，改造難度較大。很多僑房幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，難以找到合法權(quán)屬人。二是缺乏清晰的公房騰退政策，缺乏對(duì)公房租用資格審查和退出機(jī)制，導(dǎo)致許多不符合條件的住戶(hù)長(zhǎng)期占用。三是由于老城區(qū)交通便利，教育資源好，住戶(hù)對(duì)拆遷安置存在超值預(yù)期，就地安置需求與實(shí)際可安置容量的矛盾突出。

（二）過(guò)于強(qiáng)調(diào)資金自平衡，引入社會(huì)資本困難

老城區(qū)一是因資源稟賦問(wèn)題，土地面積較小，缺乏安置地塊和平衡地塊。二是因歷史風(fēng)貌保護(hù)要求，容積率、日照條件、建筑高度等關(guān)鍵規(guī)劃指標(biāo)受限，造成開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不足。雙重因素下土地開(kāi)發(fā)收益難以覆蓋土地征收成本，經(jīng)濟(jì)平衡困難。同時(shí)受限于福建省土地政策，暫無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地一二級(jí)聯(lián)動(dòng)。

（三）缺乏系統(tǒng)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，缺乏全面的頂層設(shè)計(jì)

一是因缺乏上位城市更新的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和深入的專(zhuān)題研究，按照一般性規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定所編制的控規(guī)，難以科學(xué)指導(dǎo)城市更新的實(shí)施。二是因缺乏對(duì)城市空間功能的整體統(tǒng)籌和頂層設(shè)計(jì)，城市更新活動(dòng)出現(xiàn)“挑肥揀瘦”。對(duì)于以歷史建筑保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施完善為主的老城區(qū)，由于前期投入大、資金回報(bào)率低、征拆安置難等問(wèn)題，更新推進(jìn)緩慢，項(xiàng)目呈現(xiàn)碎片化趨勢(shì)。

三、廈門(mén)市老城區(qū)城市更新模式建議

充分認(rèn)識(shí)老城更新所具有的保護(hù)和更新雙重基因，借鑒國(guó)內(nèi)其他地區(qū)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，廈門(mén)可以以思明老城作為探索，構(gòu)建全市老城區(qū)更新模式。

（一）挖掘文化內(nèi)涵，把握政策紅利，高層級(jí)構(gòu)建老城更新創(chuàng)新基礎(chǔ)

1.深入挖掘文化內(nèi)涵。豐富獨(dú)特的文化內(nèi)涵是老城更新?tīng)?zhēng)取國(guó)家級(jí)政策支持的引路石、是撬動(dòng)社會(huì)資本支持的敲門(mén)磚。廈門(mén)是對(duì)臺(tái)重要窗口、著名僑鄉(xiāng)，具有鮮明的閩臺(tái)文化和僑鄉(xiāng)文化。建議把握思明區(qū)內(nèi)鼓浪嶼、中山路作為廈門(mén)市城市演變起點(diǎn)的角色，深入挖掘清代至今的歷史文化脈絡(luò)及老城區(qū)臺(tái)、僑和海絲文化內(nèi)涵，在老城更新中突出廈門(mén)特色，提高項(xiàng)目整體定位。

2.爭(zhēng)取國(guó)家政策支持。一是緊緊把握改革契機(jī)，堅(jiān)持貫徹習(xí)近平總書(shū)記在致廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)40周年賀信中為廈門(mén)部署的“全面深化改革開(kāi)放、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)兩岸融合發(fā)展”的任務(wù)要求，爭(zhēng)取政策傾斜。二是大力推動(dòng)國(guó)家級(jí)歷史文化名城認(rèn)定，充分發(fā)揮廈門(mén)市中山路歷史文化街區(qū)入選福建省第二批省級(jí)歷史文化街區(qū)、參評(píng)全國(guó)示范步行街的稱(chēng)號(hào)引領(lǐng)作用，憑借廈門(mén)市列入住建部第一批城市更新試點(diǎn)的政策東風(fēng)，向上爭(zhēng)取政策突破。三是打造臺(tái)僑文化交流、兩岸文化融合等國(guó)家級(jí)典范，以臺(tái)、僑、海絲文化為核心，突出區(qū)位特色，以此獲取國(guó)家層面、省委省政府層面力量支持。

3.強(qiáng)化人才要素保障。建議組建由學(xué)者、專(zhuān)家、企業(yè)組成的城市更新及歷史文化保護(hù)人才庫(kù)，聘請(qǐng)國(guó)內(nèi)著名文物保護(hù)專(zhuān)家擔(dān)任顧問(wèn)，成立歷史文化保護(hù)工作組。同時(shí)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)人才隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化人才戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備，進(jìn)一步提升市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)能力。

（二）整體打包老城，挖掘運(yùn)營(yíng)價(jià)值，高水平煥發(fā)老城更新產(chǎn)業(yè)活力

1.片區(qū)項(xiàng)目整體打包。建議以片區(qū)內(nèi)核心建筑為主體，以歷史文化內(nèi)涵為脈絡(luò)，將老城更新項(xiàng)目化零為整，比如參考蘇州地區(qū)做法，將老城區(qū)內(nèi)歷史遺存保護(hù)修繕和更新利用、老舊片區(qū)改造提升工程、歷史街區(qū)人員疏散工程等項(xiàng)目打包，實(shí)施整體打包、分期實(shí)施策略，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)。

2.創(chuàng)新老城運(yùn)營(yíng)模式。老城的運(yùn)營(yíng)現(xiàn)金流是衡量老城更新成功與否的重要檢驗(yàn)。一方面，可以結(jié)合思明區(qū)豐富的旅游資源，以首店經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)紅經(jīng)濟(jì)、新消費(fèi)為亮點(diǎn)，點(diǎn)燃老城消費(fèi)活力;另一方面，結(jié)合思明區(qū)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，抓住老城區(qū)多元文化碰撞的特色，聚焦“文化+科技+產(chǎn)業(yè)+旅游”融合發(fā)展，策劃具備多種功能業(yè)態(tài)的產(chǎn)業(yè)載體。

（三）爭(zhēng)取銀團(tuán)貸款，探索多元融資，高效率強(qiáng)化老城更新資金保障

1.優(yōu)化資金平衡機(jī)制。老城片區(qū)更新因歷史文化風(fēng)貌保護(hù)等限制，開(kāi)發(fā)程度受限，往往無(wú)法在片區(qū)內(nèi)平衡。蘇州市姑蘇區(qū)通過(guò)市級(jí)補(bǔ)助平衡片區(qū)的城市更新缺口。上海創(chuàng)新性提出“跨項(xiàng)目、跨區(qū)域、跨周期”平衡，市區(qū)兩級(jí)共同籌措開(kāi)發(fā)資金。廈門(mén)市歷史文化片區(qū)集中在思明區(qū)、集美區(qū)、同安區(qū)等，歷史文化脈絡(luò)保護(hù)責(zé)任重，片區(qū)內(nèi)難有平衡地塊，傳統(tǒng)片區(qū)更新資金模式無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)，需要市級(jí)層面通盤(pán)考慮不同區(qū)域城市更新，建議借鑒蘇州、上海等地經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)補(bǔ)助資金、跨區(qū)域平衡等方式全市通盤(pán)統(tǒng)籌，優(yōu)化老城更新資金平衡機(jī)制。

2.鼓勵(lì)居民共建共享。老城更新中用地成本占比極高，征收拆遷資金占比一般高達(dá)50%左右。南京、杭州等地探索鼓勵(lì)居民自主騰遷，以地出資或入股等方式推進(jìn)城市更新。借鑒南京、杭州等地思路，以及其他領(lǐng)域的房產(chǎn)入股、土地入股等實(shí)踐，建議結(jié)合老城更新的具體情況，探索在原住居民自愿騰退的基礎(chǔ)上，開(kāi)放房產(chǎn)作價(jià)入股、土地入股等房屋騰退方式，在保障片區(qū)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)的前提下，降低征收拆遷資金補(bǔ)償壓力。對(duì)于仍堅(jiān)持居住在片區(qū)的居民，則根據(jù)套內(nèi)空間等使用范圍，分類(lèi)制定居民與政府資金投入比例，及時(shí)公開(kāi)規(guī)劃決策內(nèi)容，發(fā)動(dòng)群眾融入老城更新中。

3.運(yùn)用多種融資工具。建議成立城市更新子基金，推動(dòng)資金來(lái)源由財(cái)政支持方式為主向財(cái)政支持、市場(chǎng)投入、業(yè)主自籌等多元方式并行方向轉(zhuǎn)變。充分利用銀行支持，加大發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債力度，積極引入社會(huì)資本，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)依法開(kāi)展多樣化金融服務(wù)創(chuàng)新，拓寬老城更新籌集渠道。

4.爭(zhēng)取銀團(tuán)低息貸款。善用政策性銀行貸款，疊加國(guó)家相關(guān)政策，爭(zhēng)取銀行在貸款期限、寬限期和利率上給予特殊支持，能夠有力降低老城更新融資壓力。建議將老城更新成片打包生成開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，充分挖掘老城歷史文化價(jià)值，引入統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)主體，爭(zhēng)取政策性銀行組建長(zhǎng)期、低息銀團(tuán)貸款支持，為老城更新項(xiàng)目實(shí)施提供有力保障。

（四）強(qiáng)化市區(qū)聯(lián)動(dòng)，成立實(shí)施主體，高創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)老城更新政策突破

1.提高組織協(xié)調(diào)能力。注重市、區(qū)兩級(jí)政府及城市更新相關(guān)職能部門(mén)的事權(quán)，重構(gòu)市區(qū)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，賦予老城更新更強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力，夯實(shí)市級(jí)各部門(mén)支撐作用，以此形成強(qiáng)大的項(xiàng)目推力。同時(shí)貫徹“街道負(fù)責(zé)，居民自治”原則，促進(jìn)各方力量的融合。

2.成立市級(jí)實(shí)施主體。老舊城區(qū)更新改造項(xiàng)目前期投入大、資金平衡難，許多企業(yè)難以承擔(dān)建設(shè)階段資金壓力。建議以城投公司為主，集合市區(qū)資源，成立市屬?lài)?guó)企，通過(guò)行政資產(chǎn)歸集充實(shí)國(guó)有企業(yè)資本，并授予城市更新實(shí)施主體，通過(guò)各方力量的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)城市更新項(xiàng)目策劃運(yùn)營(yíng)管理一體化。

3.突破征拆安置難點(diǎn)。一是，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施貨幣安置。學(xué)習(xí)借鑒上海、蘇州等地老城改造的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)修訂國(guó)有土地上房屋征收包干辦法，探索實(shí)施貨幣化安置政策，以老城區(qū)不成套、小面積的私宅為試點(diǎn)，出臺(tái)鼓勵(lì)政策，引導(dǎo)選擇貨幣安置。二是，實(shí)現(xiàn)全市統(tǒng)籌，突破就地安置。全市統(tǒng)籌安置房源，出臺(tái)房屋權(quán)屬置換相關(guān)政策，支持通過(guò)更新單元改造，重新歸整房屋產(chǎn)權(quán)，同時(shí)給予一定獎(jiǎng)勵(lì)政策。從立法層面，對(duì)“就近地段”的定義進(jìn)行明確，不局限于本區(qū)或者島內(nèi)。在政策思路上，以就地安置房和異地安置房市場(chǎng)價(jià)值對(duì)等為基本原則，通過(guò)在異地安置房評(píng)估時(shí)引入指導(dǎo)價(jià)（低于市場(chǎng)評(píng)估價(jià)）的概念減輕被征收人繳交差價(jià)款的壓力、保留就讀原征拆地學(xué)區(qū)的權(quán)利等舉措，鼓勵(lì)私房被征收人選擇異地安置。

4.突破規(guī)劃管控，提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。在規(guī)劃管控上差異化界定老城更新與城市其他建設(shè)行為，賦予老城區(qū)更新在規(guī)劃指標(biāo)上更大的靈活度，在關(guān)鍵規(guī)劃指標(biāo)上給予重點(diǎn)支持。合理突破既有技術(shù)規(guī)范，探索優(yōu)化建設(shè)管控要求，落實(shí)公共服務(wù)配套、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全設(shè)施，提高開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)編：趙毅）