晚清財(cái)政與國(guó)際接軌的路徑和范式

我在二十多年前首次提出清代財(cái)政的“近代轉(zhuǎn)型”或財(cái)政的“近代化”以后，陸續(xù)有多篇文章探討相關(guān)問題（1）。這些探討集中在兩個(gè)時(shí)段：一是2000年前后，主要是提出問題和建構(gòu)框架；二是在近年承擔(dān)國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“清代財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)家財(cái)政治理能力研究”前后，主要是對(duì)一些問題進(jìn)行較為深入的揭示。近十年來，晚清財(cái)政的轉(zhuǎn)型或近代化已經(jīng)成為研究熱點(diǎn)，學(xué)界有不少研究成果，有些成果可以參考。晚清財(cái)政的轉(zhuǎn)型或近代化，就其實(shí)質(zhì)而言，是在傳統(tǒng)社會(huì)內(nèi)在變化的基礎(chǔ)上與國(guó)際社會(huì)的接軌。

一、背景·傳播·交融：財(cái)政轉(zhuǎn)型的路徑

同治三年，署理廣東巡撫郭嵩燾在一份奏折中，回顧總結(jié)出咸同年間“用兵”“籌餉”的兩個(gè)“變局”（2），已為學(xué)界所熟悉。郭氏所言第一個(gè) “變局”（用兵），隱約揭示了晚清招募鄉(xiāng)勇、湘軍淮軍繼起之后，“兵為將有”的局面，必然“直接的影響到政治上去而牽動(dòng)了一代的政局”（3）。郭氏所言的第二個(gè)“變局”（籌餉），更是督撫專權(quán)、晚清財(cái)權(quán)下移的直接表現(xiàn)。盡管學(xué)界對(duì)晚清的督撫專權(quán)有不同認(rèn)識(shí)，但財(cái)權(quán)下移則是一種實(shí)情（4）。咸同變局影響到晚清政治、社會(huì)格局的變化，由此也帶來財(cái)政體制、財(cái)政事項(xiàng)的變化。

財(cái)權(quán)下移源自太平天國(guó)事變所導(dǎo)致的財(cái)政困難，或者說財(cái)政困難是財(cái)權(quán)下移的直接原因。咸同年間的兩個(gè)“變局”，有助于加深對(duì)時(shí)局、事權(quán)、財(cái)權(quán)交互關(guān)聯(lián)的認(rèn)識(shí)。而同治年間以降，特別是甲午戰(zhàn)爭(zhēng)、庚子之變以后，隨著軍費(fèi)的驟增，以及賠款支出、外債償付和開辦新政，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)顯著變化，入不敷出的財(cái)政困窘進(jìn)一步加深，由此導(dǎo)致從咸同年間的“就地籌餉”到光緒年間“就地籌款”稅收政策的更張，以及稅收征管、稅收觀念、稅收思想的系列變化。

歷史上的財(cái)政困難或財(cái)政危機(jī)并不鮮見，歷朝歷代均有不同的表現(xiàn)，并有相應(yīng)對(duì)策。但大都沒有超出“開源節(jié)流”“量入為出”的傳統(tǒng)模式。晚清千年未有之大變局則與以往有著根本不同，“所處境界，正如危峰絕巘，方涉其麓；汪洋大海，方泛中流，前無所據(jù)，后無所依。非努力向前，終無出危途而登彼岸之一日，且其危險(xiǎn)又必較前加甚”（5）。晚清的財(cái)政危機(jī)、支出結(jié)構(gòu)的變動(dòng)以及稅收主權(quán)的部分喪失，固有的政策、制度已難以解決，在一定程度上導(dǎo)致制度危機(jī)。因此，應(yīng)對(duì)變局的路徑呈現(xiàn)和路徑選擇均不同于以往。筆者在《清代財(cái)政的近代轉(zhuǎn)型》中已經(jīng)指出晚清財(cái)政轉(zhuǎn)型的兩種路徑：一是中國(guó)傳統(tǒng)制度的內(nèi)在變化。中國(guó)傳統(tǒng)制度本身，有其自我革新的能力，有設(shè)法擺脫財(cái)政困境的要求和策略。二是財(cái)政制度近代轉(zhuǎn)型的外在因素。近代中國(guó)積弱之局形成，面對(duì)外強(qiáng)的欺凌，清廷內(nèi)外的應(yīng)對(duì)之策，有一個(gè)師夷之長(zhǎng)技——自強(qiáng)求富——中體西用的過程。除了這種總體上的內(nèi)在和外在的財(cái)政轉(zhuǎn)型路徑外，改弦更張的傳播路徑主要有以下四端：

第一，報(bào)刊輿論的鼓吹。晚清報(bào)刊的大量創(chuàng)辦及輿論的“自在”，是一個(gè)顯著的特色：“報(bào)界勃興，亦林立于中國(guó)，日有以輸入新理想、新學(xué)識(shí)于中國(guó)國(guó)民之心目中，勢(shì)力膨脹，遂有發(fā)達(dá)開展之今日……中國(guó)之進(jìn)步，尤為報(bào)界所顯著”（6）。《申報(bào)》《時(shí)報(bào)》等有關(guān)報(bào)刊除大量刊載相關(guān)信息外，亦有相當(dāng)數(shù)量的專論探討財(cái)政的變革和西方財(cái)政、稅收的優(yōu)長(zhǎng)，如《申報(bào)》所載《中國(guó)海關(guān)引用洋員論》《外人干預(yù)內(nèi)政說》《裁撤厘捐仿行印花稅說》，《時(shí)報(bào)》所載《論今日宜整頓財(cái)政》《論國(guó)民當(dāng)知預(yù)算之理由及其根據(jù)》《論統(tǒng)合預(yù)算財(cái)政法》《說國(guó)稅地方稅》，《清議報(bào)》所載《論清國(guó)財(cái)政改革之急務(wù)》，《南方報(bào)》所載《論中國(guó)于實(shí)行立憲之前宜速行預(yù)算法》，《商務(wù)報(bào)》所載《英國(guó)印花稅始末并為中國(guó)擬籌印花稅辦法節(jié)略》，《廣益叢報(bào)》所載《論加增奢華品稅》，《萬國(guó)公報(bào)》所載《論國(guó)家整頓財(cái)政之要》，《東方雜志》所載《日本消費(fèi)物之稅法》等等。相關(guān)文論，如其文題所示，有明確的意旨。諸多信息和論說，大都為財(cái)政改革、引進(jìn)西法張目，并在輿論的鼓吹下，有所踐行。如《申報(bào)》報(bào)道：“鄂中自張香帥蒞任以來，講求富強(qiáng)，不遺余力，凡泰西理財(cái)善政，無不次第仿行”（7）。明確彰顯張之洞督湖廣時(shí)對(duì)西方理財(cái)之術(shù)的力推。

第二，國(guó)人論著的刊布和外人著作的譯介。此一時(shí)期，國(guó)人的相關(guān)論著繁富，值得特別注意的是黃遵憲的《日本國(guó)志》、錢恂的《財(cái)政四綱》、梁?jiǎn)⒊摹吨袊?guó)改革財(cái)政私案》等。外人著作的譯介，值得特別注意的是嚴(yán)復(fù)翻譯的《原富》，以及日本東邦協(xié)會(huì)編纂的《中國(guó)財(cái)政論略》，小林丑三郎的《比較財(cái)政學(xué)》《歐洲財(cái)政史》等。黃遵憲在1887年定稿的《日本國(guó)志》，對(duì)財(cái)政問題有特別的關(guān)照，不但議論介紹過日本與西方的預(yù)算制度，提出變法以行預(yù)算的主張（8），也議論和介紹過日本的國(guó)家稅、地方稅、稅目、國(guó)債、貨幣制度等。薛福成作序認(rèn)為，“此奇作也，數(shù)百年來鮮有為之者”。梁?jiǎn)⒊昂笮颉闭J(rèn)為，閱讀該書，“乃今知日本，乃今知日本之所以強(qiáng)……乃今知中國(guó)，知中國(guó)之所以弱……其言，十年以前之言也。其于今日之事，若燭照而數(shù)計(jì)也，又寧惟今日之事而已”（9）。足見其影響之大和可資鏡鑒。1901年出版的錢恂《財(cái)政四綱》，則專論租稅、貨幣、銀行、國(guó)債四個(gè)方面的問題，錢恂以湖北留日學(xué)生監(jiān)督的身份，常駐日本，所以對(duì)日本財(cái)政制度的論述和借鑒尤詳。梁?jiǎn)⒊?902年撰寫的《中國(guó)改革財(cái)政私案》，比較系統(tǒng)地探討了“將來歲入預(yù)算之大概”“舉辦公債之法”“改革財(cái)務(wù)行政之要端”“地方財(cái)政”等問題，認(rèn)為中國(guó)財(cái)政必須改弦易轍：“當(dāng)更張而不更張，雖有良工不能善調(diào)也。當(dāng)更化而不更化，雖有大賢不能善治也。夫今之中國(guó)，實(shí)為當(dāng)更化之時(shí)，而財(cái)政其一端耳”（10）。而是時(shí)“移譯西籍，提倡國(guó)魂”（11），也蔚為潮流。嚴(yán)復(fù)翻譯的《原富》，是亞當(dāng)·斯密《國(guó)富論》的中國(guó)化編譯，從中可以體察西方經(jīng)濟(jì)理念與中國(guó)傳統(tǒng)觀念的某種契合，以及公共財(cái)政思想在晚清的啟蒙，嚴(yán)復(fù)所起的作用值得特別重視，梁?jiǎn)⒊捶Q：“西洋留學(xué)生與本國(guó)思想界發(fā)生關(guān)系者，復(fù)其首也”（12）。即使是外人的單篇論文，也引人注意，如英國(guó)傳教士莫安仁的《英國(guó)預(yù)算議案之大問題》除介紹英國(guó)及各國(guó)預(yù)算外，特別提示預(yù)算“事關(guān)財(cái)政大計(jì)”（13），不可不予以實(shí)施。

第三，臣僚的呼吁。臣僚的“直言”以及位卑者可以“呈文”陳策，在晚清的表現(xiàn)比較突出。光緒二十四年“明定國(guó)是詔”發(fā)布以前，已經(jīng)有奏折要求“明定國(guó)是，變法自強(qiáng)”（14）。光緒二十六年十二月的上諭又直抒胸臆：“伊古以來，代有興革……嘉慶、道光以來，漸變雍正、乾隆之舊。大抵法積則敝，法敝則更，惟歸于強(qiáng)國(guó)利民而已……晚近之學(xué)西法者，語言文字、制造器械而已，此西藝之皮毛，而非西學(xué)之本源也……舍其本源而不學(xué)，學(xué)其皮毛而又不精，天下安得富強(qiáng)耶！總之，法令不更，痼習(xí)不破，欲求振作，須議更張”。因此要求臣僚“各就現(xiàn)在情弊，參酌中西政治，舉凡朝章國(guó)故、吏治民生、學(xué)校科舉、軍制財(cái)政，當(dāng)因當(dāng)革，當(dāng)省當(dāng)并，如何而國(guó)勢(shì)始興，如何而人才始盛，如何而度支始裕，如何而武備始精？各舉所知，各抒所見”（15）。光緒二十四年“明定國(guó)是詔”發(fā)布前后以及光緒二十六年的上諭發(fā)布以后，要求學(xué)習(xí)西法、改革財(cái)政的奏章連篇累牘。如張?jiān)獫?jì)在奏折中提出變法總綱5條，細(xì)目40條（16），孔昭萊提出“變法自強(qiáng)”和“變法之要”的相關(guān)措施（17）。又如光緒二十七年張謇的《變法評(píng)議》，提出“行預(yù)計(jì)”“訂稅目”等12條主張（18），李興銳在光緒二十九年提出改革省級(jí)財(cái)政的主張（19），等等。與一般的輿論、一般的論著不同，臣僚士人的呼吁能在更大的程度上影響決策。

第四，對(duì)西制的考察。如所周知，光緒后期對(duì)東西洋的考察主要有兩次，光緒三十一年底五大臣考察日本及美英法德俄等14國(guó)，光緒三十三年又對(duì)日本、英國(guó)、德國(guó)等進(jìn)行更為細(xì)致的考察，考察之中與考察過后，均有相關(guān)奏折及編譯的資料、著作進(jìn)呈（20）。其間對(duì)日本的考察尤為細(xì)致，“所有官制官規(guī)、地方自治、行政裁判制度、司法制度、皇室制度、詔敕制度，均經(jīng)編輯成書，先后奏報(bào)”。包括《日本租稅制度考》《日本會(huì)計(jì)制度考》《日本司法制度考》《日本官制通譯》《日本官規(guī)通譯》《日本自治制通譯》《日本皇室制度考》等（21）。在李家駒的多份奏折中不但提出“明宮、府之分”，應(yīng)該設(shè)置皇室財(cái)政調(diào)查局、皇室審計(jì)院和皇室財(cái)政會(huì)議，“皇室財(cái)政與國(guó)家財(cái)政不能無別”，而且提出了租稅原則、稅收分類、財(cái)政法規(guī)、會(huì)計(jì)法規(guī)、財(cái)政統(tǒng)一、財(cái)政監(jiān)督等事關(guān)稅收、財(cái)政變革的種種問題和策略。認(rèn)為租稅原則有四，分別為財(cái)政之原則、經(jīng)濟(jì)之原則、公正之原則、行政之原則。稅收分類包括舊稅之改良、舊稅之歸并、舊稅之廢止、舊稅之?dāng)U充、新稅之增加。財(cái)政法規(guī)和會(huì)計(jì)法規(guī)包括國(guó)庫(kù)補(bǔ)助法、稅法、國(guó)債法、征收法、官有財(cái)政管理法、會(huì)計(jì)法。財(cái)政統(tǒng)一包括預(yù)算之統(tǒng)一、金庫(kù)之統(tǒng)一、財(cái)務(wù)機(jī)關(guān)之統(tǒng)一。財(cái)政監(jiān)督包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督。并且特別指出：“夫財(cái)政一端，為國(guó)家存亡之所寄，人民榮悴之所關(guān)，重矣，要矣。各國(guó)財(cái)政家之所經(jīng)營(yíng)，東西學(xué)者之所討論，廣矣，博矣”。凡此對(duì)西制的種種考察，均可作為“鏡鑒之資”。

二、觀念·制度·技術(shù)：財(cái)政轉(zhuǎn)型的范式

現(xiàn)在語境所說的“財(cái)政轉(zhuǎn)型”，在時(shí)人看來，首當(dāng)其沖的是舊有“薄賦”或“輕稅”觀念的轉(zhuǎn)變，以使新的稅捐的加征披上合法的外衣。黃遵憲在《日本國(guó)志·食貨志》中說：“欲以一國(guó)之財(cái)，治一國(guó)之事，舍租稅之外，更無他法……若惟知朝廷應(yīng)設(shè)官以衛(wèi)民，不知百姓應(yīng)竭力以奉公者，其非不達(dá)時(shí)務(wù)之甚乎？上稽百世以上，旁考四海以內(nèi)，未有我大清之輕賦者”。日本的各項(xiàng)雜稅繁多，“幾于無物不稅，無店不稅。若珍異玩好之類非尋常日用所需者，則課之尤重”（22）。在比較東西各國(guó)稅收的基礎(chǔ)上，得出“未有我大清之輕賦者”的結(jié)論，明確倡導(dǎo)增加新的稅目，加征各項(xiàng)稅收，以應(yīng)時(shí)局之變。

梁?jiǎn)⒊J(rèn)為，“國(guó)家愈進(jìn)步，則所需經(jīng)費(fèi)愈巨，而國(guó)家財(cái)源，以租稅為大宗”。所以，“理財(cái)者，必求租稅歲入之增加”，他所主張新增加的稅種（稅目）有所得稅、家屋稅、營(yíng)業(yè)稅、酒稅、煙稅、糖稅、登錄稅、印花稅、遺產(chǎn)稅、通行稅等，也明確贊同在國(guó)家財(cái)政需要緊迫的情勢(shì)下加征舊稅、開征新稅（23）。

趙爾巽在準(zhǔn)備將奉天的糧餉局、稅務(wù)局合并，重新組建“財(cái)政總局”時(shí)稱：“百度之興，端資經(jīng)費(fèi)，現(xiàn)值帑藏大絀，理財(cái)籌款，尤為救時(shí)急務(wù)”（24）。隨后又稱：“奉省百?gòu)U待興，考察弊端，理財(cái)尤亟……理財(cái)一事，實(shí)為整理庶政之先基，財(cái)不應(yīng)手，百事空談”。趙爾巽在主政山西、四川時(shí)，同樣極力主張開征、加征各項(xiàng)稅捐（25）。其他地方大僚的主張也大率如此。浙江巡撫增韞認(rèn)為：“財(cái)政為各政之根本，財(cái)政不充裕，而各政未有能振興者也”，因此，應(yīng)當(dāng)“舉行正當(dāng)之租稅”，廢除“惡稅”，開征印花稅、所得稅、營(yíng)業(yè)稅等“良稅”（26）。

晚清各省的財(cái)政說明書，也大多主張“善言理財(cái)者，際此時(shí)代，必籌、養(yǎng)兼施，方足與國(guó)家經(jīng)濟(jì)之原旨相合……改舊行之稅率，而酌量增加；辟新有之稅源，而謀籌收入”（27）。《貴州省財(cái)政沿革利弊說明書》則直接指出：“雜捐為地方稅之基礎(chǔ)，亟應(yīng)切實(shí)整頓，以開財(cái)源……惟就舊有雜稅略示變通，庶可收事半功倍之效”（28）。拋棄傳統(tǒng)的“薄賦”思想，倡導(dǎo)雜稅雜捐的加征，一方面是為實(shí)行積極的稅收政策張目（29），另一方面，也是為了晚清舊稅的加征和新稅的開辦，既合理合法，又要讓納稅者接受。

同時(shí)，晚清之人也從“古義”和“西法”兩個(gè)方向，尋求加征稅捐和財(cái)政變革的理由，即所謂“遠(yuǎn)師先王會(huì)計(jì)之意，近采列邦理財(cái)之規(guī)”（30）。《奉天沿革利弊財(cái)政說明書》稱：“因籌辦新政，應(yīng)用經(jīng)費(fèi)超越前數(shù)者，奚啻數(shù)倍，不得不就本省所出，以謀本省所入”。之所以開征雜捐，是“人民素具急公好義思想”（31）。“雜捐”之“捐”，本有“義捐”“捐助”之意，各項(xiàng)雜捐，或“充警學(xué)經(jīng)費(fèi)之用”，或“充新政經(jīng)費(fèi)”，無不沿襲古之商民“報(bào)效”國(guó)家的本源。甚至有“妓捐之設(shè)，遠(yuǎn)師管子女閭之遺意，所以分別良賤，整齊風(fēng)俗者也。近仿東西各國(guó)法制，酌收捐款，以備保護(hù)治安、檢查霉（梅）毒之用”的說法（32）。《廣東財(cái)政說明書》則稱廣東的屠捐、豬捐、牛捐、牛皮捐等，“名目雖各不同，要皆為就地抽捐，籌辦學(xué)務(wù)、巡警及習(xí)藝所、戒煙等新政之用。查《周官》‘委人掌斂野之賦，凡蓄聚之物，廛人掌斂市。凡屠者，斂其皮、角、筋、骨入于王府’。是畜類之稅由來舊矣”（33）。對(duì)外來稅種，從總體上說，是試圖引入“西稅”，以開辟稅源或改變傳統(tǒng)的稅收體系。《奉天財(cái)政沿革利弊說明書》稱：“欲為改良計(jì)劃，自宜就現(xiàn)行稅制，切合本省情形，參酌各國(guó)制度，仿辦營(yíng)業(yè)稅、收益稅、行為稅、消費(fèi)稅、所得稅”（34）。《福建全省財(cái)政說明書》認(rèn)為，“以營(yíng)業(yè)稅與厘金并較，其利有四”，分別是“能使農(nóng)、商、工之負(fù)擔(dān)得其平均”，“能使本國(guó)籍民與外國(guó)籍民之負(fù)擔(dān)得其平均”，“能使各項(xiàng)租稅與厘金并除”，“能使各項(xiàng)工商業(yè)可期發(fā)達(dá)”，有此四利，“營(yíng)業(yè)稅似可放行矣”（35）。《直隸財(cái)政說明書》認(rèn)為：“印花稅為最良之稅項(xiàng)，負(fù)擔(dān)甚輕，而集款甚巨，于民無損，于國(guó)有益”（36）。梁?jiǎn)⒊嗾J(rèn)為，所得稅、印花稅、遺產(chǎn)稅等“財(cái)政學(xué)家皆以為最良之稅則，各國(guó)皆行之。將來我國(guó)亦當(dāng)采行”（37）。

面對(duì)前所未有的賦稅加征，必須要有新的理由，晚清新的稅收觀念和稅收價(jià)值的討論， 正是對(duì)在在需款的情勢(shì)下加征舊稅、開征新稅具有合理性的最好闡釋，并由此推動(dòng)“量入為出”向“量出制入”新的財(cái)政范式的轉(zhuǎn)變。

觀念的改變以及新的稅收政策的實(shí)行，必須有相關(guān)制度予以保障，所以梁?jiǎn)⒊小案母镓?cái)務(wù)行政之要端”之論（38）。光緒三十年十一月二十三日，《時(shí)報(bào)》發(fā)表該報(bào)記者的《論今日宜整頓財(cái)政》一文頗有見地，在《東方雜志》轉(zhuǎn)載以后，更具影響。該文稱，“財(cái)政學(xué)與行政學(xué)本相鉤連”，所以，“欲整頓財(cái)政，先宜改良行政機(jī)關(guān)”（39）。同年，福建道監(jiān)察御史趙炳麟的奏折稱：“泰西各國(guó)無論君主、民主、君民共主，其為治皆分立法、司法、行政三大權(quán)，三權(quán)鼎立而國(guó)以安，未有合三權(quán)而俾之一人者也”。無論是君治、民治還是君民共治，“天下之財(cái)政為治國(guó)第一要著”，只有清厘相關(guān)制度，才能充分發(fā)揮財(cái)政的功能（40）。宣統(tǒng)二年，李家駒在奏折中又再次指出：“我國(guó)今日因時(shí)變而圖競(jìng)存，不得不增加國(guó)用，增加國(guó)用，不得不整理財(cái)政，改良制度”。同年，浙江巡撫增韞的上奏亦稱：“財(cái)政為各政之根本，財(cái)政不充裕，而各政未有能振興者也。然未在清理之前，病在紊亂，及既清理以后，又病在困乏……國(guó)家財(cái)政與個(gè)人經(jīng)濟(jì)不同，值此憲政進(jìn)行，若不統(tǒng)籌全局，本財(cái)政原理量出以制入，必至財(cái)源涸竭，百舉俱廢。匪惟貽笑各國(guó)，且無以并立于二十世紀(jì)可斷言也”（41）。晚清財(cái)政制度的變革，筆者在《清代財(cái)政制度創(chuàng)新與近代財(cái)政體制發(fā)端》《清代財(cái)政管理體制的沿襲與創(chuàng)新》等文中已多有討論，大要來說，財(cái)政制度的變革是在考察西制的基礎(chǔ)上，一方面對(duì)中央財(cái)政體制和地方財(cái)政管理系統(tǒng)進(jìn)行變革；另一方面，則認(rèn)識(shí)到“我國(guó)稅法向未厘定，征收制度率沿用習(xí)慣法。其關(guān)于國(guó)家正稅者，已不免辦法紛歧，罅漏百出，而地方財(cái)政所收入，尤為章制不完，顯違法理”（42）。試圖在建章立制上有所突破，逐步由“稅捐紛然并舉，稅章紊亂，寡條理”的紛亂之局，漸次形成“章制益密，考核益嚴(yán)”的局面（43）。

技術(shù)層面的變革，包括了“會(huì)計(jì)年度”“會(huì)計(jì)法”以及“預(yù)決算”的引入，“正銷”與“外銷”的清理，“國(guó)家稅”與“地方稅”的劃分，“稅率”與“稅則”的區(qū)分，“稅”與“非稅”的討論等許多方面，難以在本文中展開討論。略而舉之，如“稅率”與“稅則”的區(qū)分，《浙江財(cái)政說明書》認(rèn)為：“稅不可以無率，無一定之稅率，極其弊，必至橫征無藝。東西各國(guó)法律，皆以有一定之稅率，為征稅之前提”（44）。《浙江財(cái)政說明書》認(rèn)為：“稅率者，稅額法定之標(biāo)準(zhǔn)，故無稅率者，不得為之稅……稅則者，課稅頒行之制度，故無稅則者，不謂之稅”（45）。從而在學(xué)理上明確了“稅則”是一種稅收制度，它是稅率的前提和規(guī)范，“稅率”則是征稅的具體標(biāo)準(zhǔn)，從而更定了傳統(tǒng)社會(huì)“稅則”與“稅率”含混不清的局面。黑龍江巡撫程德全曾在宣統(tǒng)二年“更訂稅率”時(shí)，把稅率具體區(qū)分為“物產(chǎn)稅率”“營(yíng)業(yè)稅率”“交涉稅率”“雜稅率”四種方式（46），使稅率走向精細(xì)化。又如“稅”與“非稅”的問題，《奉天全省財(cái)政說明書》首次提出了“稅”與“非稅”的概念，并從英文“Tax”“Scot”“Bede”“Tall”“Duty”的語義和內(nèi)涵，以及中國(guó)上古時(shí)期的“貢”“助”“徹”“課”“賦”等不同的課納，對(duì)“何者為‘稅’，何者為‘非稅’”進(jìn)行了論說（47）。種種論說及相應(yīng)的界定、變革，即使在當(dāng)下，仍有其重要意義。

三、結(jié)語

危機(jī)意味或蘊(yùn)含著轉(zhuǎn)機(jī)，晚清的財(cái)政危局以及當(dāng)時(shí)所處前所未有的中外交流和碰撞，為財(cái)政轉(zhuǎn)型提供了契機(jī)。同時(shí)，也與外強(qiáng)的欺侮關(guān)聯(lián)。馬克思在《中國(guó)革命和歐洲革命》一文中曾指出，1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)失敗后，清廷被迫付給英國(guó)賠款，清廷財(cái)政困窘，“舊稅捐更重更難負(fù)擔(dān)，此外又加了新稅捐”（48）。這既意味著新的支出導(dǎo)致了新的收入舉措，也意味著近代以來的賠款、外債等催生了晚清稅收的變動(dòng)以及由“量入為出”到“量出制入”財(cái)政范式的轉(zhuǎn)變。

一般認(rèn)為，“財(cái)政立憲”是西方憲政發(fā)展的源頭，而西方憲政的核心在于分權(quán)和制衡（49）。清季雖然試圖學(xué)習(xí)英、美、法、日等國(guó)的憲制，宣布過“預(yù)備立憲”，但西方立憲的初衷和立憲的精義都與清季的中國(guó)實(shí)際相悖，或者說西方的立憲理論和規(guī)制都不適用于中國(guó)。所以，所謂的“預(yù)備立憲”是一種具有中國(guó)特色的“新政”，換句話說，晚清的新政和預(yù)備立憲是一個(gè)連續(xù)的進(jìn)程，預(yù)備立憲是新政的一個(gè)組成部分，財(cái)政變革和財(cái)政轉(zhuǎn)型是新政的主要內(nèi)容之一。

晚清由于時(shí)局巨變，輿論與觀念異于傳統(tǒng)，支出項(xiàng)目異于傳統(tǒng)，舊稅的加征與新稅的開辦亦異于傳統(tǒng)，伴隨著前所未有的財(cái)政困難、財(cái)政清厘以及對(duì)先進(jìn)國(guó)家的考察學(xué)習(xí)，許多新的制度、新的政策得以逐步實(shí)行，有些新的制度如財(cái)政專局的設(shè)置，國(guó)家稅與地方稅的劃分，地方財(cái)政的肇始，預(yù)決算的實(shí)施等，有些新的稅種如印花稅、營(yíng)業(yè)稅的開征等，一直影響后續(xù)政府的財(cái)政。

但值得特別注意的是，晚清財(cái)政的轉(zhuǎn)型步履維艱，甲午戰(zhàn)敗后，“各省亦多遣學(xué)生赴歐美留學(xué)”，雖然“中國(guó)之進(jìn)步遂由此以為起點(diǎn)”，但大多于時(shí)勢(shì)無補(bǔ)，直至“庚子之?dāng)。唬ㄡθ唬└膱D，變法維新”，仍諸多窒礙（50）。大抵在征收新的稅捐實(shí)行量入為出之時(shí)，可以“比附”的傳統(tǒng)稅捐開征或加征，實(shí)行起來比較順暢。雜稅雜捐的征收，雖然有許多“惡”的成分，但已浸染了現(xiàn)代色彩。即如人人斥責(zé)的厘金，也不能說沒有現(xiàn)代財(cái)政意義上的合理性和對(duì)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。名目繁多的雜捐，也與地方財(cái)政的肇始以及國(guó)家稅、地方稅的劃分密切關(guān)聯(lián)。實(shí)際上，許多新稅種的征收，正是傳統(tǒng)財(cái)政向近代轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)涵。從財(cái)政的近代轉(zhuǎn)型這個(gè)角度著眼，創(chuàng)建新軍的軍費(fèi)支出以及前所未有的實(shí)業(yè)支出、交通支出、教育支出、司法支出、外交支出等等，都具有特別的意義。

接受外來的稅種，則比較艱難。如印花稅從光緒十五年開始醞釀引進(jìn)，到光緒三十三年，清廷制定章程和辦事細(xì)則，向各省發(fā)放印花稅票，要求試辦，在清末醞釀近20年，各省始終持觀望的態(tài)度，一再延期，直至民國(guó)，才大范圍實(shí)行（51）。大抵無關(guān)痛癢的制度，小修小補(bǔ)比較簡(jiǎn)單，完全與西制接軌，同樣比較困難。筆者最近閱讀史料發(fā)現(xiàn)，早在光緒四年，郭嵩燾已經(jīng)指出，“三代制用之經(jīng)，量入以為出，西洋則量出以為入”，量出為入的原則是“歲一校量出入各款，因其盈絀之?dāng)?shù)，以制輕重之宜，一交議院，諸紳通議，而后下諸司行之”（52）。此后，黃遵憲、鄭觀應(yīng)、丁維魯、盛宣懷、張謇、趙炳麟等人紛紛建言，但直到光緒三十四年，間隔達(dá)30年之久，預(yù)算才進(jìn)入實(shí)質(zhì)階段，而且與西方相比，多有變異（53）。又如在“改定全國(guó)官制”方面，出使各國(guó)考察大臣、禮部尚書戴鴻慈與同為考察大臣的閩浙總督端方聯(lián)銜上奏的長(zhǎng)篇奏折，明確提出將戶部改為財(cái)政部，中央行政機(jī)構(gòu)由內(nèi)閣以及內(nèi)政部、財(cái)政部、外務(wù)部、軍部、法部、學(xué)部、商部、吏部、會(huì)計(jì)檢察院、行政審判院等部院組成（54），但戶部改為財(cái)政部，以及設(shè)立會(huì)計(jì)檢察院、行政審判院等被否決（55）。

凡此種種，既顯現(xiàn)出中國(guó)傳統(tǒng)的獨(dú)特性以及與國(guó)際接軌的不確定性，也是時(shí)勢(shì)所然，一如時(shí)人所說：“語有之橘逾淮則為枳，今日之歐化，枳之類也。彼之良法善制，一施諸我國(guó)，而弊愈滋。無他，雖有嘉種，田野弗治弗長(zhǎng)也；雖有嘉實(shí)，場(chǎng)圃弗修弗植也；雖有良法，民德弗進(jìn)弗行也”（56）。

［注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“清代財(cái)政轉(zhuǎn)型與國(guó)家財(cái)政治理能力研究”（15ZDB037）階段性成果。］

注釋：

（1） 陳鋒：《清代財(cái)政制度的近代化》，《東瀛求索》第11號(hào)，日本東京中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究會(huì)2000年刊行；《清代財(cái)政的近代轉(zhuǎn)型》，《光明日?qǐng)?bào)》2000年10月13日；《清代財(cái)政行政組織與奏銷制度的近代化》，《人文論叢》2000年卷；《清代財(cái)政支出政策與支出結(jié)構(gòu)的變動(dòng)》，《江漢論壇》2000年第5期；《清代財(cái)政收入政策與收入結(jié)構(gòu)的變動(dòng)》，《人文論叢》2001年卷；《晚清財(cái)政預(yù)算的醞釀與實(shí)施》，《江漢論壇》2009年第1期；《清代財(cái)政制度創(chuàng)新與近代財(cái)政體制發(fā)端》，《光明日?qǐng)?bào)》2017年8月7日；《清代財(cái)政管理體制的沿襲與創(chuàng)新》， 《人文論叢》 2017年第2輯；《明清變革：國(guó)家財(cái)政的三大轉(zhuǎn)型》， 《江漢論壇》 2018年第2期； 《傳統(tǒng)財(cái)政范式的轉(zhuǎn)換：從“量入為出”到“量出制入”》， 《史學(xué)集刊》2021年第5期；《財(cái)政與國(guó)家治理：清代非常時(shí)期財(cái)政政策的調(diào)整與更張》，《史學(xué)集刊》2022年第5期。

（2） 郭嵩燾：《詳陳厘捐源流利弊疏》，《皇朝經(jīng)世文續(xù)編》卷56《戶政·厘捐》。

（3） 羅爾綱：《湘軍兵志》，中華書局1984年版，第217頁(yè)。

（4） 參見陳鋒：《清代財(cái)政政策與貨幣政策研究》，武漢大學(xué)出版社2008年版，第561—568頁(yè)。

（5） 《論今日國(guó)民之動(dòng)作》，《東方雜志》1906年第1期。

（6）（50） 《論中國(guó)進(jìn)步之由來》，《盛京時(shí)報(bào)》1907年第342號(hào)。

（7） 《鄂城新政》，《申報(bào)》1898年5月22日。

（8）（53） 參見陳鋒：《晚清財(cái)政預(yù)算的醞釀與實(shí)施》，《江漢論壇》2009年第1期。

（9） 黃遵憲：《日本國(guó)志》，岳麓書社2016年版，第2，1384—1385頁(yè)。

（10）（23）（37）（38） 張品興主編：《梁?jiǎn)⒊返?冊(cè)，北京出版社1999年版，第650、626—654、632—634、648—650頁(yè)。

（11） 《說競(jìng)》，《東方雜志》1906年第1期。

（12） 梁?jiǎn)⒊骸肚宕鷮W(xué)術(shù)概論》，東方出版社1996年版，第89頁(yè)。

（13） 參見《大同報(bào)（上海）》，1909年第10期。

（14） 楊深秀：《為請(qǐng)定國(guó)是事》（光緒二十四年四月十三日），軍機(jī)處錄副，檔案號(hào)：03-9446-031，中國(guó)第一歷史檔案館藏。

（15） 《光緒朝東華錄》（四），中華書局1958年版，第4601—4602頁(yè)。

（16） 張?jiān)獫?jì)：《為時(shí)局艱難變法圖強(qiáng)事》（光緒二十四年七月二十日），軍機(jī)處錄副，檔案號(hào)：03-9449-076，中國(guó)第一歷史檔案館藏。

（17） 孔昭萊呈：《為變法自強(qiáng)，乞及時(shí)破除積弊以收實(shí)效事》（光緒二十四年八月初四日），軍機(jī)處錄副，檔案號(hào)：03-9454-029，中國(guó)第一歷史檔案館藏。

（18） 張謇：《變法評(píng)議》，《張季子九錄》卷2《政治類》。

（19） 李興銳：《為裁并各局所，改設(shè)財(cái)政局，經(jīng)理財(cái)用，以裕度支事》（光緒二十九年十一月二十五日），朱批奏折，檔案號(hào)：04-01-01-1059-052，中國(guó)第一歷史檔案館藏。

（20） 參見李細(xì)珠：《新政、立憲與革命》，北京師范大學(xué)出版社2018年版，第22—34頁(yè)。按：李著所言考察進(jìn)呈的相關(guān)著作與檔案材料的記載不一致。

（21） 李家駒：《為考察立憲官制事》（宣統(tǒng)元年四月二十日），軍機(jī)處錄副， 檔案號(hào)：03-7472-009，中國(guó)第一歷史檔案館藏；李家駒：《為考察日本司法制度，編繕成書，進(jìn)呈御覽事》（宣統(tǒng)元年七月初一日），軍機(jī)處錄副，檔案號(hào)： 03-7472-010，中國(guó)第一歷史檔案館藏；李家駒：《為考察日本皇室制度，擇要編錄進(jìn)呈事》（宣統(tǒng)元年七月十一日），軍機(jī)處錄副，檔案號(hào)：03-7472-012，中國(guó)第一歷史檔案館藏；李家駒：《為考察日本財(cái)政，編譯成書，敬陳管見事》（宣統(tǒng)二年十二月十九日），檔案號(hào)：03-9445-021，中國(guó)第一歷史檔案館藏。

（22） 黃遵憲：《日本國(guó)志》中冊(cè)，天津人民出版社2005年版，第618—619、593頁(yè)。

（24） 趙爾巽：《為籌設(shè)財(cái)政總局，先將糧餉處、稅務(wù)總局酌擬歸并大概情形事》，朱批奏折，檔案號(hào)：04-01-02-0011-002，中國(guó)第一歷史檔案館藏。

（25） 趙爾巽：《為歸并財(cái)政總局，分所辦理，以資整頓事》（光緒三十一年十月二十二日），軍機(jī)處錄副，檔案號(hào)：03-6662-024，中國(guó)第一歷史檔案館藏；趙爾巽：《為酌加煙酒稅項(xiàng)，湊供要需事》（光緒二十八年十二月初二日），軍機(jī)處錄副，檔案號(hào)：04-01-35-0580-057，中國(guó)第一歷史檔案館藏；趙爾巽：《酌量增加肉厘緣由事》（宣統(tǒng)元年六月二十七日），軍機(jī)處錄副，檔案號(hào)：04-01-35-0588-035，中國(guó)第一歷史檔案館藏。

（26）（41） 增韞：《為條陳財(cái)政事宜事》（宣統(tǒng)二年十月二十一日），軍機(jī)處錄副，檔案號(hào)：03-7515-040，中國(guó)第一歷史檔案館藏。

（27）（31）（32）（34）（42）（47） 陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第1冊(cè)，湖北人民出版社2015年版，第5、5—6、274、99、129、214—215頁(yè)。

（28）（35） 陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第9冊(cè)，湖北人民出版社2015年版，第534、682頁(yè)。

（29） 即所謂“處競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，當(dāng)用急進(jìn)主義規(guī)劃財(cái)政辦法”。增韞：《為條陳財(cái)政事宜事》（宣統(tǒng)二年十月二十一日），軍機(jī)處錄副，檔案號(hào)：03-7515-040，中國(guó)第一歷史檔案館藏。

（30） 趙炳麟：《為請(qǐng)旨制定預(yù)算決算表，整理財(cái)政而端治本事》（光緒三十二年十一月十八日），軍機(jī)處錄副，檔案號(hào)：03-9285-019，中國(guó)第一歷史檔案館藏。

（36） 陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第2冊(cè)，湖北人民出版社2015年版，第79頁(yè)。

（39） 《論今日宜整頓財(cái)政》，《東方雜志》1905年第1期。

（40） 趙炳麟：《為新編官制流弊太多恭折仰祈圣鑒事》，（光緒三十年八月二十五日），朱批奏折，檔案號(hào)：04-01-02-0109-005，中國(guó)第一歷史檔案館藏。

（43）（46） 民國(guó)《黑龍江志稿》卷18《財(cái)賦志·稅捐》。

（44）（45） 陳鋒主編：《晚清財(cái)政說明書》第5冊(cè)，湖北人民出版社2015年版，第621、677頁(yè)。

（48） 《馬克思恩格斯選集》第2卷， 人民出版社1972年版，第3頁(yè)。

（49） 參見李龍、朱孔武：《財(cái)政立憲主義論綱》，《法學(xué)家》2003年第6期；熊偉：《憲政與中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)型》，《法學(xué)家》2004年第5期。

（51） 參見王燕：《晚清印花稅的引進(jìn)與窒礙》，《財(cái)政史研究》2018年第11輯。

（52） 郭崇濤：《郭嵩燾日記》第三卷，湖南人民出版社1982年版，第466頁(yè)。

（54） 戴鴻慈、端方：《為參酌中外，統(tǒng)籌大局，請(qǐng)改定官制，為立憲之預(yù)備事》（光緒三十二年七月初七日），軍機(jī)處錄副，檔案號(hào)：03-9281-031，中國(guó)第一歷史檔案館藏；戴鴻慈、端方：《請(qǐng)改內(nèi)外官制名稱及辦事權(quán)限清單》（光緒三十二年七月初七日），軍機(jī)處錄副，檔案號(hào)：03-9281-032，中國(guó)第一歷史檔案館藏。

（55） 奕劻：《為遵旨將財(cái)政處并入度支部，所有一切事項(xiàng)查明移送事》（光緒三十二年十月十六日），軍機(jī)處錄副，檔案號(hào)：03-9538-054，中國(guó)第一歷史檔案館藏。

（56） 許守微：《論國(guó)粹無阻于歐化》，《國(guó)粹學(xué)報(bào)》1905年第7期。

作者簡(jiǎn)介：陳鋒，武漢大學(xué)中國(guó)傳統(tǒng)文化研究中心暨歷史學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，湖北武漢，430072。

（責(zé)任編輯 張衛(wèi)東）