論法治思維的公民權利質量保障

摘要：公民權利質量保障是新時代全面依法治國的重要內容。法治思維與公民權利質量之間具有邏輯上的相關性，這決定了法治思維在公民權利質量保障中具有重要的地位和作用。當前我國公民權利質量保障的主要問題是公民權利的構成性質量、調適性質量和意義質量均有待改進和提升。導致這些問題的原因在于：公民的主體性意識和權利行使能力不強，國家權力在保障公民權利中的功能發揮有待強化以及公民權利行使的制度供給有限，這些原因均與法治主體的法治思維能力不足有關。需要采取相應的對策來強化法治思維中的公民權利質量保障，由此所形成的公民權利意義樣態表征著法治中國建設的意義之境。

關鍵詞：法治思維；公民權利質量；權利思維；主體性

基金項目：司法部法治建設與法學理論研究項目“法治社會建設中的公民權利質量研究”（22SFB3001）

中圖分類號：D921 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2024）10-0114-05

隨著全面依法治國的深入推進，法治的意義境界已被提升至法治“事關人民幸福安康”的高度，而法治的意義境界提升需要法治的質量提升。在法治質量提升的豐富意蘊中，公民權利質量提升占有一席之地，因為公民權利質量直接影響著一個國家的法治水平。盡管目前我國的公民權利質量保障及其學術研究取得了較大進展，但與新時代全面依法治國的要求還存在一定差距。現有研究成果主要是在一般的功用層面上研究公民權利質量問題，而對其內在價值層面尤其是權利之于公民尋求生活意義的問題著力不足。這種不足在一定程度上是與公民權利質量提升中的法治思維體現不夠存有關聯。有鑒于此，本文試圖結合法治思維來進一步分析我國公民權利質量問題，以推動提升公民權利質量的理論認知能力和法治保障水平。

一、法治思維與公民權利質量的內涵及其相關性

（一）法治思維的內涵

所謂法治思維，是指有關法治主體在社會主義法治體系中秉持法治理念、依據法律原則和法律規范，將法治價值貫徹于諸多社會問題解決過程之中的思想認識活動及其狀態。（1）法治思維能力是指有關法治主體恪守法治理念、運用法律規范、貫徹法治價值精神于社會問題解決過程之中的思想認識能力。

從對法治思維的上述界定來看，法治思維具有鮮明的特點：其一，法治思維的主體包括國家公務人員、公民個體和企業組織等在內的諸法治主體，尤其是各級領導干部更需要秉持法治思維。各級領導干部要“不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力”（2）。其二，法治思維是規范和約束公權力的限權思維。對于公權力機關及其公職人員而言，“法無授權不可為”是現代法治的基本要義之一。公權力來源于權利，公權力服務于權利，而公權力有趨于濫用和不受限制的天然傾向，公權力必須受到嚴格的法律規制，由8278b3da0662b2f565543c9b92214ad32d254909a7c9418617ee7cb0c73b0a52此保障公民的權利和自由。其三，法治思維是權利思維。法治思維體現了權利本位的現代法治精神，這決定了法治思維屬于權利思維。（3）權利思維意味著在權利與義務的關系處理中，堅持權利為首、義務為次，履行義務是為了公民更好地行使和保障權利；同時限制公權力的目的在于保障公民的權利和自由。這體現了法治思維的價值取向和法治邏輯的內在精神。其四，法治思維是規范思維和程序思維。法治思維的邏輯起點和基本依據是法律，法律是由權利和義務構成的規范體系，這決定了法治思維的規范屬性。同時，法治思維的展開過程都是依托于諸多的法律程序進行的，這決定了法治思維的程序屬性。（4）

（二）公民權利質量的含義與類型

公民權利質量是指法律權利對公民現實生活實際需求的滿足程度和對公民精神生活意義需求的保障程度。公民權利質量的類型可作如下區分：首先，依據公民權利質量的供給與使用之不同環節，公民權利質量可分為公民權利的構成性質量和公民權利的調適性質量。前者是指法律權利符合公民對于實際生活基本價值需求的品質供給程度，具體表征為公民權利的立法質量；后者是指在法定權利轉化為實有權利的過程中實際上滿足公民上述需求的程度，具體表現為公民權利的行使質量和救濟質量。（5）兩者緊密相關，又有所差異。其次，依據權利對于公民生活需求的滿足層次不同，公民權利質量可分為公民權利的工具性質量和公民權利的價值性質量。前者是指法律權利對于公民的現實生活之功用性需求的滿足程度；后者是指法律權利對于公民的精神生活意義尋求的滿足程度，側重權利之于公民的主觀意義世界構建的精神需要。再次，根據公民權利質量所涉及的不同意義層面，公民權利質量可分為認識論意義向度的公民權利質量和價值論意義向度的公民權利質量。前者涉及對權利的認知與理解，屬于權利的思維意義世界；后者涉及公民權利的實踐意義世界，指向權利之于公民生活意義構建的精神意境。

（三）法治思維與公民權利質量的相關性

其一，兩者在價值主體上的同一性。法治思維的基本依據是體現每一個公民意志的法律，其最終目的乃是保障公民的權利和自由。由此可以說，法治思維的價值主體就是公民，而公民權利質量的主體與價值主體是同一的，也都是公民。因為公民是權利質量的切實體驗者和最終評判者，據此，兩者在價值主體上具有同一性。

其二，兩者在價值目標上的契合性。法治思維和公民權利質量的價值主體上的同一性，決定了兩者在價值目標上存有契合性，表現為兩者均以保障每一個公民追求美好幸福生活的權利為目標。這一整體價值目標的一致性表征為具體價值目標的一致性，即法治思維與公民權利質量都以追求實現秩序、安全、平等、尊嚴、自由、公平正義等法律價值為旨歸。這種價值目標上的契合性在很大程度上表征為法治思維中的限權思維和權利思維，這歸根結底都聚焦于權利本位范式。權利本位范式主張：“在整個法律體系中，應當以權利為起點、核心和主導”；在權利與義務的關系之中和權利與權力的關系之中，貫穿著權利本位的精神旨趣。（6）該范式構成了法治思維和公民權利質量的共同法理基礎。

其三，兩者在價值實現方式上的關聯性。這種關聯性就是兩者均以法治方式實現價值目標。法治方式是指依據法律規定，按照法定的職權與責任、權利與義務，遵循法定程序的法治思維方式和權利行使及義務履行方式。法治方式的運用須以法治思維特別是其中的權利思維和價值思維為遵循，由此運用法律邏輯、法律解釋和法律論證的規則來進行法治實踐活動。（7）

二、法治思維中公民權利質量保障問題

（一）公民權利的構成性質量問題

該問題主要表現為公民權利的立法質量問題，即由于立法環節的法治思維體現不夠充分，公民權利立法的科學性、明確性、安全性和可實施性均有待強化。這具體表現為：公民權利立法的科學性不足，權利立法未能較好遵循其共識性經驗和客觀性規律，使得權利立法的內容不夠合理；公民權利立法的語言表述不夠準確、概念不夠清晰和邏輯不夠嚴謹，這造成權利立法難以為公民提供明確的行為指引（8）；公民權利立法的安全性較弱，是指權利立法不完全符合法的安定性要求、缺少救濟條款支撐而易受到侵害卻難以得到有效法律救濟；公民權利的可實施性不強是指權利立法不夠符合實際、權利義務配置不夠科學合理而難以得到有效實施。

（二）公民權利的調適性質量問題

一是公民法定權利轉化為實有權利的程度不高。法定權利向現實權利轉化的程度是公民權利質量的重要衡量尺度之一。目前我國公民權利這種轉化的程度不高，因權利主體和義務主體的忽視，使得一些法定權利未能真正進入公民的現實生活之中。如我國法律明確規定勞動者享有休息休假的權利，但其實際享有程度有限。與此同時，權利形態轉化的名與實不夠匹配。表面上看，公民是在行使法定權利，但鑒于公民的權利認知能力有限，或者由于公共制度資源供給不足等原因，公民行使權利的過程并未真正體驗到權利的價值意蘊，更沒有感受到權利的神圣與權利主體的尊嚴。由此降低了公民權利的行使質量。另外，公民權利被侵害后的救濟權行使方面也存在缺憾。例如，盡管近年來公民的訴權得到了一定的法治保障，但由于我國社會轉型時期的權益糾紛多發，司法資源供給有限，導致當事人的訴權行使受到限制。這也會導致公民的權利形態轉化動力不足。

二是對公民權利抵御風險和侵害的保障不足。在風險社會，人們在社會生活中所遭遇的風險不斷增加，通過法律設定權利是現代社會防范生活中的諸多風險、保障安全的重要途徑。（9）公民所享有的法定權利抵御風險的功能發揮離不開諸多公共資源的支撐，而這些公共資源的生產、分配與適用問題比較復雜。因為這涉及社會資源的公正配置、不同利益階層的關系處理、公共資源的有效管理等復雜因素。盡管我國這方面近年來已經取得了很大的進步，但其立法的力度、政策的支持和司法的保障都還存在著薄弱環節。

（三）公民權利的意義質量問題

公民權利的意義質量問題指的是權利之“形”與權利之“神”的分離問題，具體包括以下情形：當前我國公民權利的基本制度和法律規范不斷完善，權利的形體趨于健全，但因公民行使權利的渠道不夠通暢，加之侵權成本低而維權成本高，致使權利的意蘊難以充分nlB2OVjVLkvnTzfEFTh4Wg==展現出來；公民行使權利的實際意圖有時偏離了權利設置的初衷，比如權利濫用、虛假訴訟等情形，由此權利的價值取向與意義指向未能體現出來，權利的主體性精神難以得到真正彰顯。由此，我國法治建設中的權利之“形”與權利之“神”呈現分離狀態。這種分離狀態反映了當前我國公民權利質量的意義向度上存在的明顯癥狀：權利的價值意識尚未完全形成，權利的意義賦予程度不高，權利之于公民生活的價值意境和精神境界呈現不足。

三、法治思維的公民權利質量保障問題的成因

（一）公民的主體性意識不強

公民的主體性意識不強，乃是導致法治思維中公民權利質量保障問題的基本原因之一，主要表現為公民維護權利質量的意識較弱。一方面，公民對維護權利質量局限于基礎性的權利質量，呈現消極被動的狀態。另一方面，公民對維護權利質量的品質性層面涉及較少。品質性的權利質量是超越于基礎性權利質量的更高水平的權利質量形態。如果說自由權、財產權、安全權等屬于基礎性權利的話，那么發展權等就屬于品質性權利。這反映了我國公民維護權利質量的意識和能力結構的不完整，這種不完整正是全面依法治國所要解決的問題之一。

申言之，造成公民的主體性意識不強的原因也是權利之“形”與權利之“神”分離的原因。當前權利之“形”與權利之“神”之所以分離，是因為這“形”來自西方文化，與此“形”相契合的“神”是一種處于權利政治中的推崇個人自由的權利主體性，而這位權利主體性的“神”在中國的文化中實難為人所膜拜，因為在國人的心目中存在另一尊“神”，即責任政治中的責任主體性，也就是責任意識。這種責任意識植根于中國的儒家仁政傳統之中。在儒家仁政的秩序格局中，社會成員需要修身養性，“擔當起自己應盡的責任乃是其立身之本，有責任方有權利，為了履行責任，權利可以放棄，由此形成了中國文化中的責任意識即責任主體性”。（10）由此導致上述權利的“形”“神”分離情形。當然，我們也要看到，在法治中國建設不斷推進的今天，我國公民的權利意識在不斷增強，但其內心深處仍在西方傳來的權利主體性之“神”與祖傳的責任主體性之“神”之間徘徊不定。這無疑影響著我國公民權利質量的提升。

（二）公民的維權能力較弱

與公民的主體性意識不強相關的是公民的維權能力較弱。廣義上的維權能力既包括正常行使權利的能力，又涵蓋被侵權后的救濟和維護權利之能力。狹義上的維權能力僅指維護和救濟被侵害的權利之能力。一個人的可行能力與其維權能力密切相關，公民維權能力的不足直接影響公民在實現不同權利形態轉化中的主動性，也阻礙著法定權利自身的內在邏輯演變過程。這不僅會使維權能力弱的公民在獲取權利的機會上處于劣勢地位，甚至難以得到有效的公共制度資源而失去政治共同體中的成員資格，而且也會導致法定權利作為法律公共產品在公民之間的分配嚴重不均，進而可能誘發公共資源享有上的不平等問題，最終可能出現社會矛盾和沖突。因此，如何有效地幫助那些維權能力不足的公民，使其能夠順利開啟權利行使之旅，不僅關涉維護個體在政治共同體中的人性尊嚴，而且事關整個共同體的安全與秩序。

（三）國家權力在保障公民權利中的功能發揮有待強化

國家權力在保障公民權利中的功能發揮有待強化，是誘發公民權利質量保障問題的又一重要原因。這具體是指國家權力在運行中未能恪守其與公民權利之間的價值次序，突破了兩者間的邏輯關聯，有時國家權力由原來確定的保障公民權利的角色轉變成了怠于保障甚至侵害公民權利的角色。其具體表征為國家權力的濫用和腐敗。這種功能發揮欠佳乃是國家權力嚴重背離法治思維的典型體現，其不同程度地呈現在立法、執法、司法和法律監督的諸環節之中，這直接影響著公民權利的構成性質量和調適性質量。

（四）公民權利行使的制度供給能力有限

國家的制度供給能力有限也是導致公民權利質量保障問題的原因之一，其包括國家宏觀制度供給能力有限和具體領域的制度供給能力有限。前者體現為國家的立法權、行政權、監察權和司法權配置的科學性有待加強，這會從整體上制約公民權利質量保障的水平。后者表現為立法能力、執法能力和司法能力的有限。這里僅以權利立法能力有限為例加以討論。權利立法能力有限主要表現為權利立法中的權利價值邏輯未能得到權利規范邏輯的有效支撐（11）， 這導致權利的立法質量不高。權利的立法質量很大程度上決定著公民法定權利的構成性質量，公民權利的構成性質量又直接影響公民權利的調適性質量。而這一問題的存在是和我國的國家能力建設等方面緊密相連的，這決定了該問題的復雜性和長期性。

四、強化法治思維的公民權利質量保障的對策

（一）培育和強化公民的法治主體性精神和維權能力

基于我國公民的主體性意識和維權能力不強的現狀，亟須培育和強化公民的法治主體性精神和維權能力。培育公民的法治主體性精神意味著秉持以公民為法治主體的理念。秉持以公民為法治主體的理念，意味著始終要將公民的人格尊嚴、自主性、美好生活追求作為強化法治思維中公民權利質量的根本旨歸。強化公民的法治主體性精神需要從根本上改革普法教育，培育公民的法治素養，增強公務人員和民眾的公民意識和權利意識。由此需要注重引導人們從內心認同國家的法律并自覺遵守，不斷塑造公民的法治主體性精神；同時也要推動我國優秀傳統法律文化與現代法治理念的有效銜接，構建具有中國特色和人類情懷的中國公民之法律意義空間。當然，提高公民法律素質對于強化公民的主體性精神具有重要意義。唯有不斷推動養成公民守法、護法精神，增強公民對法律的神圣情感、科學態度和堅定信仰，由此提升公民法律素質，才能生成公民的主體性精神。與此同時，強化公民的維權能力，必須提高公民在權利行使中的行動能力。該能力體現為納斯鮑姆所提出的三類核心可行能力：基本可行能力、內在可行能力和混合可行能力。據此，可通過富有針對性的教育培訓活動，使每一個公民都能各得所需，不斷增強公民在權利行使中的行動能力，進而強化其維權能力。

（二）促進國家權力在保障公民權利中的功能發揮

為強化國家權力在保障公民權利中的功能發揮，避免使公民權利在政府權力運行中受到侵擾和損害，必須將政府權力置于法治的框架之中，使其恪守自身的保障公民權利之本分，由此就需要加強法治政府建設。為此必須遵循“法無授權不可為”的基本法治原則，依法科學地配置政府權力，合理設置政府機構及其職能，嚴格依法行政，依法進行行政問責。同時，法治政府的實質是增強政府公務人員的法治思維能力，因為政府機構的運轉和職權的行使都需要由公務人員承擔。公務人員的法治思維能力包括限權思維能力、理性思維能力、權利思維能力、規范思維能力和程序思維能力。要增強公務人員的法治思維能力有賴于制度約束，更有賴于良好的法治教育。與此同時，要促進國家權力在保障公民權利中的功能發揮，需要做到堅持黨對全面依法治國的領導，加強依法執政能力建設，不斷重申和恪守黨的宗旨，秉持權自法出、權由法定的限權思維；抓住領導干部這個“關鍵少數”，各級領導干部須帶頭尊法、敬法、守法，確保公權力在法治的軌道上運行；加強對公權力機關和公職人員的監察和監督，嚴格對權力濫用的追責。（12）

（三）提高保障公民權利質量的制度供給能力

提高保障公民權利質量的制度供給能力離不開國家能力建設。而加強國家能力建設，需要強化國家倫理、提高滿足公民權利保障的制度需求之國家責任意識。立法能力、執法能力和司法能力都屬于國家的基礎能力，通過深化立法領域、執法領域與司法領域的改革，加強這方面的國家能力建設。國家價值觀、國家倫理及國家責任等狀況在某種程度上決定著國家能力發揮的效果與質量。國家不僅是一個政治權力的實體，而且也應當是一個具有正義感的道德的實體。國家倫理扮演著為法治建設提供正確方向和判斷標準的重要角色（13），同時國家倫理也扮演著抑制國家權力異化和確保國家權力為民服務的價值引導角色。唯有加強國家能力建設，強化國家倫理，才能提高保障公民權利質量的制度供給能力。

（四）改進公民權利的構成性質量

改進公民權利的構成性質量即改善公民權利的立法質量。在《中華人民共和國立法法》規范框架中，立法機關應當遵循立法的基本規律，提高公民權利立法的科學性、民主性和系統性，增強公民權利的明確性與安全性，以加強公民權利的立法質量保障，為提高公民權利的調適性質量提供堅實的立法保障。為此，立法機關需要進一步加強權利立法，遵循權利本位的價值邏輯，完善權利的法律規范構造（14），從而以穩定的權利規范推動社會的進步，當一些社會成員對于這些權利缺乏認知時，則需要依法對其進行必要的規范引導和價值指引。

（五）優化公民權利的調適性質量

一方面，強化公民權利的行使質量保障程度。一如前述，我們需要進一步提高公民行使權利的能力和主動性；加強公權力行使主體的法治思維能力，強化其尊重和保障公民權利行使質量的程度與能力，提高公民權利形態的有效轉化程度。另一方面，健全我國公民權利的救濟質量保障機制。在現有保障機制的基礎上，我們需要進一步完善由行政救濟、司法救濟和社會救濟所構成的公民權利救濟體系；通過健全公民維權通道，降低公民的維權成本，提高公權力侵害公民權利的成本；通過完善公民問責政府的渠道，加強國家回應公民問責的能力（15）；通過強化國家的執法能力建設，不斷增強國家救濟、保護及促進公民權利的能力；通過強化國家的司法能力建設，保證公正司法，提升司法機關對公民權利的司法救濟能力。

（六）提升公民權利的意義質量

針對當前我國公民權利的意義質量亟待提升的現狀，我們需要采取措施實現公民權利之“形”與“神”的有效融合，提升公民權利的意義質量。首先，西方的權利主體性之“神”與中國的責任主體性之“神”雖有差異，但兩者仍有可溝通之處。西方的權利意識中存有責任意識，只是該責任意識經由法律規范轉變為了權利意識（16）， 由此準確把握權利意識與責任意識的轉化方式，對于協調兩者的關系非常重要。（17）其次，我們可通過深化權利本位論的理論認知與法治實踐應用（18）， 不斷豐富認識論意義向度的公民權利質量，促進價值論意義向度的公民權利質量提升，使公民的權利主體性得以強化，推動實現權利之“形”與權利之“神”的契合。再次，西方的權利意識有其局限性，我們可以創造性地運用中國的責任意識來克服這種局限性。源自西方的體現個人主義的權利意識蘊含著重權利而輕責任的不良傾向（19）， 而對于這種片面的權利意識，我們祖傳的責任意識能夠起到較好的糾偏作用，從中可發現這兩種意識之間的互補性。由此在不斷實現公民權利之“形”與“神”融合的過程中提升我國公民權利的意義質量。

注釋：

（1） 胡建淼：《法治思維的定性及基本內容》，《國家行政學院學報》2015年第6期。

（2） 習近平：《論堅持全面依法治國》，中央文獻出版社2020年版_{abb535a064b28a093c6fda6a3247f935}，第6頁。

（3） 孫笑俠等：《法治思維》，上海人民出版社2016年版，第99—101頁。

（4）（7） 陳金釗：《對“法治思維和法治方式”的詮釋》，《國家檢察官學院學報》2013年第2期。

（5） 胡成蹊：《權利質量之探析》，《廈門大學法律評論》2013年第1期。

（6） 張文顯：《二十世紀西方法哲學思潮研究》，法律出版社2006年版，第427頁。

（8） 張鵬：《中國權利性條款立法規范化研究》，中國社會科學出版社2016年版，第49—50頁。

（9） 任瑞興：《論法律的安全價值實現路徑》，《河南大學學報》（社會科學版）2024年第3期。

（10） 任瑞興：《訴權的法哲學研究》，法律出版社2019年版，第51頁。

（11） 宋方青：《立法能力的內涵、構成與提升：以人大立法為視角》，《中外法學》2021年第1期。

（12） 《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，人民出版社2021年版，第18—21頁。

（13） 田文利：《國家倫理及其實現機制》，知識產權出版社2010年版，第19、162頁。

（14） 張志銘、鐘欣：《法治思維：從利益主張到權利訴求》，《浙江社會科學》2022年第11期。

（15） 韓志明：《讓權利運用起來：公民問責的理論與實踐研究》，天津人民出版社2013年版，第23—25頁。

（16） 謝文郁：《自由與責任：一種政治哲學的分析》，《浙江大學學報》（人文社會科學版）2010年第1期。

（17） 謝文郁：《自由與責任四論》，華東師范大學出版社2014年版，第35—36頁。

（18） 黃文藝：《權利本位論新解——以中西比較為視角》，《法律科學（西北政法大學學報）》2014年第5期。

（19） ［美］格倫頓：《權利話語：窮途末路的政治言辭》， 周威譯， 北京大學出版社2006年版，第101頁。

作者簡介：任瑞興，河南大學法學院副教授，河南開封，475001。

（責任編輯 李 濤）