司法財物省級統管適應性變革：路徑展開與效能檢視

2024-10-28 00:00:00楊中艷

江漢論壇 2024年10期

摘要：司法財物省級統管是適應司法體制改革的應有之義，在大一統的政策制度背景下，中央的改革要求、地方經濟社會以及司法發展現狀共同塑造著各地省級統管的框架與路徑選擇。司法財物省級統管在適用中有著特定的適用場域和運用空間，以區域漸進式推動的路徑展開，回應制度要求，新的司法財物管理體制正逐步形成。在司法權與司法行政事務權分離改革目標的統一要求下，各地改革路徑在整體上既有結構相似性又有改革發展階段的時序差異性，司法財物統管改革成效的區域性、多元性和多樣性特性明顯，改革舉措的差異化現象也較為突出，其發展與完善需要在制度規范與實踐經驗有效融合的基礎上，實現頂層設計與地方實踐的互促互進。

關鍵詞：司法財物；省級統管；適應性變革；效能檢視

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2024）10-0124-05

一、引言

“省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”是以習近平同志為核心的黨中央基于著力破解影響司法公正、制約司法能力的深層次問題而作出的重要戰略部署。伴隨著社會主義法治國家建設進程不斷加快，司法管理體制改革的要求進一步深化。從歷史的維度看（1），我國特定的經濟社會物質文化生活條件決定了不同時期司法財物管理體制的戰略選擇。我國司法財物管理體制改革過程主要體現在司法行政管理權與司法權的合分關系上，經歷了省級統管與地方分治、司法行政管理權與司法權“分離與合并”不斷反復的過程。（2）

從規范研究角度上看，近些年，中國特色社會主義的司法財物管理話語體系正逐步建構。隨著司法體制改革的不斷深化，以及生成式人工智能（AIGC）賦能智慧司法的影響（3），特別是司法財物管理體制改革啟動以來，學者們開始思考中國司法財物管理話語體系的建構（4）。但總體而言，我國對于司法財物省級統管的研究整體處于剛剛興起階段，在相關研究中，既要避免陷入對西方司法財物管理研究的“路徑依賴”（5），又要注意避免僅圍繞司法財物管理改革談司法財物管理，忽視司法財物管理改革伴隨中國司法體制改革的相關性，缺乏宏觀視野。

二、司法財物省級統管適應性變革的構造特質

作為我國第三次司法改革的四大主題任務之一，司法人財物省級統管是一個頂層設計與實踐探索相結合的過程。在改革初期，這一時期的推行區域主要集中在東部以及中部省會城市。自黨的十八屆三中全會將“省以下地方法院、檢察院實施人財物統一管理”納入深化司法體制改革戰略部署中以來，司法財物省級統管改革試點在全國漸次推開，省級統管的區域實踐已形成豐富的經驗素材。

統管主體層面，改革后形成了省財政、省發改委等多部門參與的多元管理格局。具體來說，省級財政部門是省級統管的主要單位，主要負責預算編制、執行與日常監督；有些地區的統管單位還涉及省發改委、計管部門、人社部門等，如云南省規定，全國三級法院基礎建設項目統一納入省發改委計劃管理。此外，上海、重慶、寧夏等地的財物統管也涉及上述多個省級部門。（6）與此同時，在處理省級財政部門與省級司法機關關系時，各地結合本地實際，也創造性地探索出不同的機構設置。如，安徽省高級人民法院與省財政廳推出“一處兩中心”財物省級管理模式，以省財政廳歸口部門政法處為管理主體，省高級人民法院和省人民檢察院各設立一個財務管理中心，負責辦理系統財務管理具體事務，“一處兩中心”財務統管模式，以此來解決“扁平化”管理帶來的點多面廣問題。（7）而在省級財政部門直管的模式中，上海、湖北等地直接把所有地方法院、檢察院系統調整為一級預算單位，由省、直轄市財政部門直接管理。

經費保障模式層面，根據經費類別不同，在改革實踐中各地區探索出不同的保障模式，分別是“省級財政”保障，主要有北京、上海、海南等20個省份；“省市聯合保障”，主要有安徽、廣東等地；以貴州為代表的“市州統管”；以及江西、寧夏、廣西三地仍維持“分灶吃飯、分級保障”的“傳統管理”模式。

統管程序層面，省級統管改變了原有的屬地管理、受制于人的“層層審批、層層撥付”的司法財物管理流程，加大司法財物預（決）算的權重。在司法經費預算審核通過之后，由省級財政直接下撥經費指標，由各有關法院檢察院自行管控，減少了“中間環節”的人力成本、人情干擾等制約因素，可有效避免地方財政對司法經費的截留與挪用、私分、貪污、短款、差錯等問題。省級財政部門根據本地經濟實際以及司法機關既有的經費數據進行測算后給出的指導標準，減少了不必要的溝通協商成本，可有效提升省以下司法財物管理的效率。

在預（決）算計劃編制上，省級經費預（決）算一體編制、分級執行；省級與市（州）兩級統管下的兩級經費預（決）算編制與分級執行的模式；保留傳統“分灶吃飯”司法財物的三級經費預（決）算編制與執行的模式。在預（決）算計劃審批上，仍實行中央與省以下地方對司法財物實行分級保障的管理體制，中央與地方財政分別承擔中央與地方司法機關的經費預（決）算。

統管梯度層面，一些推行較早、基礎較好的地區財物統管的力度和深度較之于其他地區走在了前列，特別是經濟發展較好的地區，省級統管的方式和組織機構都較為完善，統管程序設置更加合理。相比較而言，一些經濟發展落后地區，省級統管基礎薄弱且起步較晚，實踐探索主要集中在統管層級，更多地側重于探索由市級財政統管推行。

三、司法財物省級統管適應性變革的實踐檢視

在大一統的政策制度背景下，中央的改革要求、地方經濟社會以及司法發展現狀共同塑造著各地省級統管的框架與路徑選擇。在推進省以下司法財物省級統管改革的過程中，各地堅持“對標中央改革要求、以問題為導向、深入調查研究、從實際出發推動”，經歷了調查研究、科學測算、統籌兼顧、上下協同的相向路徑。

（一）統一核定與保障經費

從對東部地區廣東、中部地區湖北、西部地區貴州抽樣調查看，三個省份的司法改革領導小組決策把省、市（州）、縣（區）法院檢察院三級“經費決算支出”（人員經費、公用經費、項目支出、基礎設施建設）為基數、連同“非稅費收入”、“資產設施設備購置”、“在職人員”（含財政編制人員、離退休人員、地方編制人員、事業編制人員、臨時聘用人員）、“四個賬簿”一并統一核定并上劃由省（州）統一管理，實行省級編制、組織、財政部、發改委主管，省級法院檢察院協同管理，為司法財物統管奠定了堅實基礎。

司法財物預算基數，是改革開放以來各級法院檢察院在傳統財政保障管理體制改革下形成的同級財政對司法保障的客觀尺度與制定年度經費預算的依據之一，帶有歷史性、政策性、體制性與地方性相互融合的特征，直接影響和制約司法財物上收“省級統管”改革。“四個賬簿”的建立，確立了司法經費保障層次，直面中央司法專項編制、地方編制、事業編制、臨時聘用人員管理“混雜”，司法人員經費、公用費、辦案費、信息技術裝備費、辦案用房等基礎設施建設費的來源與支出基數“龐雜”等歷史問題，使司法機關的經費保障能力和保障水平得到了穩步提升；人員經費增幅明顯；已實施省級統管地區建立涉案財物的統一管理平臺，司法機關追繳的贓款贓物全額上繳省級國庫，使得“收支兩條線”得以完全脫鉤。司法經費由省級財政部門足額保障到位，解決了不同問題源頭的難點問題：地方法院檢察院依法依規如數全額上繳罰沒收入，破解了三十多年司法保障經費“財政保溫飽，小康自己找”的經費保障難題；解決了司法機關法官檢察官與行政管理人員身份混同問題。

（二）協調監管與保障獨立

在已實施省級統管的地區，大多改省、市（州）、縣（區）“三級預算、分灶吃飯、分層監管”為省一級（州一級）預算；取消市（州）與縣（區）中間層次或縣（區）層次，統一編制；省（州）級法院檢察院審核，所涉經費事務依職權由省（州）級財政、省（州）級發改委、省（州）級人社廳、省（州）級組織部、省（州）級編辦分離控制，實行預（決）算、國庫集中收付、涉案款物、辦案備用金、資產“五統一”的監管體制及運行機制，為建立司法財物統管的協調監管體制機制提供制度保障。

“五個統一”監管體制體現了財政制度與司法制度、中央財政事權與中央司法事權的關系，即中央財稅事權必須規制司法權力運行，防止權力濫用。這一監管體制解決了傳統司法財物管理體制管理粗糙、不規范的問題，切斷了地方司法機關過去因經費不足而采用“以案養案”、“年年難過年年過、年年過得還不錯”的變相創收途徑，確保了司法權的獨立性質。

（三）規范標準與優化配置

已實施省級統管的地區，實施省（自治區、直轄市）在推動司法財物統管改革過程中，建立“五個標準”保障體系，即：人員經費標準體系實行分類保障；日常公用經費標準體系；業務經費標準體系以年終決算支出為基數核定；辦案基礎設施建設標準體系；技術裝備、設施設備養（維）護經費標準體系。

“五個標準”保障體系從專業規范角度把司法機關的五類經費（“人員經費、日常公用經費、業務經費、辦案基礎設施建設費，以及技術裝備、設施設備養（維）護經費”）進行了標準化、規范化管理，使司法人員類型化的工資福利待遇保障標準體系標準化、定型化、法律化。財政管理有了標準的規范，同辦案規范一樣，將其作為一個專業規范，使司法財物管理由后臺被推到前臺。

（四）盤清底數與強化管理

各地把建立“四類賬簿”作為司法財物管理標準體系配套措施，即：建立“人員編制工資賬簿，“五類”經費（公用經費、業務經費、裝備經費、基礎設施建設費、技術裝備、設施設備養（維）護經費）標準預（決）算賬簿，資本產權簿冊，非稅費收入賬簿四種賬簿，探索省以下司法財物統一管理的方式、程序及基礎平臺。為司法財物統管的會計核算、審計監督、會計業務管理程序化、規范化、制度化提供了基礎平臺，從而促進了會計核算質量和財物管理水平。

“四類賬簿”在全省范圍內全面摸清了司法機關的財產、資產狀況，盤清了省以下司法機關的財物家底，有助于解決土地、財產、罰沒收入等單位產權、地方產權與國有產權“混淆”，以及司法投入自籌資金、地方罰沒收入返還、中央專項資金資助多渠道所形成的歷史性“債務包袱”等問題。司法權是中央事權，而與之相匹配的司法財物管理權，亦當屬中央司法行政事務管理權。“四類賬簿”的建立有助于認清保障中央司法事權的司法財物管理權亦歸屬于中央財政事權的本質，這是因為司法機關的財物家底是中央的，不是司法機關的，不能互相代替，不能互相混淆，從而革除地方把中央財物事權當做地方保護工具所形成的“利益藩籬”。

（五）制度保障與監督運行

為保障司法財物省級統籌的順利進行，全國多地把建立健全“五項制度”作為司法財物統管改革“四梁八柱”落地的制度。即：結合實際制定省（州）以下法院、檢察院財物統一管理實施辦法、省（州）法院、檢察院非稅收入省級統一管理辦法、省（州）政法系統涉案款物統一管理實施辦法、省（州）法院、檢察院基礎設施建設債務清查及化解辦法和省（州）以下法院、檢察院資產劃轉及管理實施方案。通過培訓骨干、宣講制度，崗位練兵、規范操作，定期檢查、督促執行，績效考核、獎懲兌現，聯動抽查、典型引路等方式方法，充分釋放司法財物統管改革相關制度的功效，提高制度的執行力，有效發揮制度對保障促進司法財物統管改革落地生根。

司法財物管理權的質的規定性在于保障服務司法業務。經過一系列的制度設計，形成科學完備、運行有序的制度體系，增強省級統管的可行性、可操作性，通過提供充足的物力、技術等經費的支持達到保障司法業務正常運行的效果，服務于司法。同時，通過其功能釋出制約、協調、管理司法權的溢出效應，即司法財物管理活動不僅是對司法各項業務的保障服務，也具有監督司法業務的性質及其作用，有利于司法機關工作人員牢固樹立勤儉節約、精打細算意識，堅持從實際出發，因地制宜，量力而行，根治鋪張浪費、大手大腳、浪費國家資產的不良作風。

（六）平臺融合與高效管理

為了加強對司法財物統管的集約高效管理，實現司法財物管理公正、清廉、節儉、效益的目標要求，多個省份按照高起點、跨越式、建機制、重便捷的思路，籌措專項資金，與財政、發改等公共管理部門及通信等高科技運營服務商協同，在省（州）級法院檢察院統一搭建司法財務專網，開辟司法財務專用通道，建立網上財務集中統一收支，設置司法財物管理專欄，創建省（州）級法院檢察院財務人員通訊群，搭建起便捷、規范、透明、高效運行的司法財務管理平臺，實現了省（州）級司法財務管理與公共財政集中統一收付、非稅收入、資產管理等司法財物資源的共建、共治、共享，促進了司法財物統管的便捷化、集約化、高效化。

司法財務專網平臺的建立改變了過去主要依靠加大投入、擴大規模的“外延性增長”管理，向更加注重精細利用、提高效益的“內涵式增質”管理轉變。隨著司法財物管理工作信息化和規范化的不斷增強，財物管理的成本得到節省，工作效率也隨之增強。特別是在辦公信息化、自動化的助力下，全程留痕的管理工作減少了不必要的人情干擾，以網絡節點控制、流程管理的“點對點”對接，使司法財物管理機制正常運轉、管理效果更加高效。在這種精準化、便捷化與規范化的操作下，可以提高司法財物管理的統一性、效率性、公開性，減少司法財務經費開支的隨意性，從而確保了司法財物經費開支的合理性、經濟性、安全性。

四、司法財物省級統管適應性變革的效能檢視

在司法權與司法行政事務權分離改革目標的統一要求下，各地堅持中國特色社會主義司法道路，以推進“省級統管”為改革主線，正確處理結合本地實際與深化司法體制改革之間的關系，明確事權，做到財政事權與支出責任相一致（8），積極探索創造了不同類型的保障管理和管理模式，初步形成了“省級統管”、“省地結合”、“市（州）級統管”、“傳統管理”四類管理模式相結合，對財物實行分類管理體制的“類型化”統一管理，“類型化”的司法財物省級保障體系，為建立全國范圍內司法財物“省級統管”的體制創造了重要條件。

第一，新的司法財物管理體制正逐步形成。司法財物管理權統一收歸于省（市、州）一級，使得司法財物管理范圍由屬地分權控制、管理轉向上級職權機關集中統一管理，改變了既有的財物管理權力結構和制度格局，創新了由“省級（市、州級）統管”地方法院檢察院為其提供相關資源的新模式，不同程度地縮小了省域內司法財物管理存在的地方性差異。在司法財物管理空間層面上，對于省一級而言，司法財物統管改革以來，省級的司法財務管理內容不僅僅是簡單的司法資金增減與管控，而且它包含的管理范圍更為廣泛，其中包括全省范圍內的預算管理、收入與支出管理、資金管控和成本控制等內容。對于基層法院檢察院而言，司法財物管理的業務范圍、工作流程、管理要求雖然沒有發生明顯的變化，但在縱向隸屬關系層面，司法財物管理主體關系由橫向互動轉向上下垂直互動，從而引發了管理對象、管理內容、管理方式、管理績效監督與評估等一系列根本性變化。這有利于從橫段空間切斷司法財物管理，按照“分灶吃飯、分級負擔”的管理模式、管理體制與運行機制的聯系，也有利于堵塞“司法地方化”、“司法地方保護”的體制機制通道，從而釋放統管機制的聚集功效，各省（自治區、直轄市、兵團）法院、檢察院財物保障水平整體呈逐年上升趨勢。

第二，各地改革路徑在整體上既有結構相似性又有改革發展階段的時序差異性。司法財物管理改革是一個系統工程，以省為單位所構建的統管改革模式、實施路徑具有一定的相似性和相向性。受區域經濟社會發展狀況差異性、財物管理內部結構的特殊性和復雜性、地方執政者對司法財物統管改革的政策取舍和改革意愿不一等因素影響，全國各地區的改革措施難以實現完全均衡地發展。經濟發達地區省級統管的力度、廣度、深度要高于經濟不發達地區，對改革的重視程度和推動力度也較高。

第三，司法財物統管改革成效的區域性、多元性和多樣性特性突出。長期受“地方化”體制的制約和影響，我國司法財物保障及其管理長期處在復雜而差異化的區域經濟環境之中，并且表現出保障模式的多樣化、保障體制的多元化、保障內容的復雜化、保障標準的低效化、保障水平的差異化等特征。（9）這種因區域經濟發展、財力狀況所決定和形成的司法經費保障整體水平低、差異化、多元化及其衍生出的不少問題，使得本輪司法財物保障“統管改革”路徑呈現出強烈的迥異性，使之在本輪司法財物統管改革的辯證揚棄、克服保留過程中，司法財物統管改革呈現出方向選擇目標確定的同質性、路徑安排實施步驟的統一性，而統管改革模式與改革成效的多元性、多樣性。

五、結語

法學研究是研究者的一種智力創造活動，要使這種研究具有實效、達到目標，研究者就必須具有較強的問題意識。（10）破解司法地方化，恪守司法權的人民屬性和中央事權屬性是本輪司法體制改革制度設計的核心要義，也是提高司法公信力的重要手段（11）。司法體制改革是經濟社會變革的必然結果，而司法機關財政管理結構的形態無疑是觀察和評判司法發展的一個重要標志。隨著法治國家的深入推進，地方政府與地方法院、檢察院在財政上的“親密關系”使司法機關因“為稻粱謀”而在處置涉及政府事務時陷入“地方化”“行政化”的困境而遭受質疑。日益深化的司法體制改革正將傳統的“司法財物保障”從“地方財政為主導”到“省級統管為主導”的邏輯轉換，是現代司法財物管理制度的歷史轉軌。司法財物管理體制改革設計從分級統籌到省級統管再到國家統籌是一個頂層設計與基層探索相結合的過程（12），改革的步驟通常是由“試點試驗——再總結經驗——再全面推廣”，這是我國漸進式改革模式的一個成功經驗，亦是中國特色社會主義的改革方法論。

但囿于省級統管的政治化傾向，目前省級統管改革舉措的差異化現象突出，一些地區或一些部門觀望等待的情緒依舊較重，使得司法財物省級統管總體進展仍處在初步階段，主要聚焦于省級統管形式和模式等規范動作的探索上，在具有實質意義的自選動作上，包括財政保障支出上劃基數標準、經費保障以及預算管理等中則大打折扣。有些地區傾向于打造特色化省級統管模式，雖然注重發揮了試點示范引領作用，但對于涉及統管體制機制問題的解決則顯得后勁不足，甚至在一些地區還出現了“倒退”“回流”至改革前的地方財物管理的現象。

專門知識與專門性問題相伴而生。（13）司法財物省級統管在一定程度上對應著中國司法體制發展的階段性變革，符合我國司法發展規律，是司法管理體制發展客觀規律的體現，也是中國司法發展進程中一個必然的發展階段。在全面深化改革背景下，司法機關財物管理的外部環境正發展變化，司法機關之間、司法機關與地方政府之間正經歷關系的變化。與此同時，司法機關經費保障結構、經費供給結構、財物管理結構都發生結構性變化，司法機關財物管理以中央統管為導向，保障司法獨立亦作為其首要目標。當前發展階段，總結省級統管的階段性發展經驗，有助于更好地把握省級統管實踐，并把具有普遍意義的經驗做法及時上升至政策和制度層面，用來創造性地指導新的實踐，從而推動司法體制改革不斷走向縱深。

我國國家機構組織和運行的規范原理及其自主性。（14）省級統管將奠定未來我國中央統管司法財物的基本形態，認識這一改革的“階段性規律”將有助于更好地把握司法管理體制發展規律和推動行之有效的改革設計。在堅持改革大方向的前提下，在對不同模式的試點和改革情況進行摸底、調查、征求意見的基礎上，探索構建體現司法財物管理權運行規律、適應司法體制改革要求的司法財物管理新模式和運行機制尤為緊迫。注重司法財物統管改革的系統性，對司法管理人力、制度、技術等進行全面思考，構建既相對獨立、協調統一，又系統完善、科學合理的司法財物管理體系，推動司法財物體制改革從探索創新向縱深發展。

注釋：

（1）楊軍、吳學磊：《新的趕考路上堅定歷史自信的理與路》，《貴州師范大學學報》（哲學社會科學版）2023年第6期。

（2）陳建華：《人民法院省級統管改革回眸》，《法制周報》2020年1月16日。

（3）茹克婭·霍加、趙宏偉：《生成式人工智能賦能智慧司法的價值、困境與規制路徑》，《貴州大學學報》（哲學社會科學版）2024年第1期。

（4）徐漢明：《論司法權和司法行政事務管理權的分離》，《中國法學》2015年第4期。

（5）雷婉璐：《新時代能動司法的歷史性突破與創新性發展》，《浙江工商大學學報》2023年第6期。

（6）于曉虹：《“去地方化”與“去行政化”的博弈與平衡——2014年以來法檢人財物省級統管改革再審視》，《中國法律評論》2017年第5期。

（7）李彩霞：《安徽法院創“一處兩中心”財務統管新模式》b/kExkli2ze5LALoGL9XjDcZhiVP7WrCYsL0QHrPVpU=，《法制日報》2017年8月30日。

（8）陳海林、宋路遙：《地方政府清廉程度及其公共治理效應研究》，《咨詢與決策》2023年第1期。

（9）徐雋：《讓司法去除地方化（新觀察·關注司法體制改革④）》，《人民日報》2014年8月6日。

（10）胡玉鴻：《法學研究中的問題意識、基礎能力與資料準備》，《法治社會》2023年第3期。

（11）崔永東：《價值導向視野中的司法公信力建設》，《法治研究》2024年第1期。