組織制度規(guī)范的張力與調適對政社合作有效性的影響

摘要：政社合作是現(xiàn)代社會治理體系的重要組成部分，探索政社合作的有效性對于實現(xiàn)社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有關鍵意義。以G省H市政府與商（協(xié)）會合作推動地方經濟發(fā)展的實踐為例探討政社合作有效性的影響因素，可以發(fā)現(xiàn)：政府和社會組織之間的制度規(guī)范張力會影響政社合作的有效性，這種制度規(guī)范張力具體表現(xiàn)為政府文牘主義與社會組織務實主義、政府制式化運行與社會組織非標準化運行、政府執(zhí)行力欠佳與社會組織追求高執(zhí)行力之間的矛盾和沖突，其背后的深層邏輯是政社組織結構的差異、政社注意力分配的差異和政社地位的差異。從組織作風、組織運行結構、組織執(zhí)行力三個方面對組織制度規(guī)范進行調適，使政社制度規(guī)范從矛盾、沖突向統(tǒng)一、協(xié)調轉變，從而緩解政社制度規(guī)范張力，改變政社合作的情境，可以提升政社合作的有效性。這樣就不僅從一個較為微觀的視角解開了影響政社合作有效性的密碼，還對調適性結構理論的內涵與外延進行了拓展。

關鍵詞：現(xiàn)代社會治理；政社合作；組織制度規(guī)范；調適性結構理論

基金項目：國家社會科學基金一般項目“社會組織參與社會治理的模式研究”（19BZZ054）；廣西研究生教育創(chuàng)新計劃項目“社會組織發(fā)展與社會治理能力關系研究”（YCBZ2022003）

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2024）10-0129-08

一、問題的提出與文獻回顧

政社合作能夠提高治理效率、增強治理民主性、促進治理資源優(yōu)化配置和推動治理創(chuàng)新，因而對于社會治理現(xiàn)代化具有重要意義，而政社合作有效性則是該意義能否真正實現(xiàn)的關鍵。目前，學界已對政社合作有效性的相關主題展開了廣泛而深入的討論。其中，關于政社合作有效性的影響因素，由于政府購買社會組織服務是政社合作的主要表現(xiàn)形式，現(xiàn)有研究較多地圍繞政府購買服務來展開，并形成了豐富的理論觀點。如，政府購買社會組織服務的有效性受政府管理能力、社會組織承接能力、市場競爭度等因素的協(xié)同驅動，具體演化為制度環(huán)境依附型、技術環(huán)境自主型與政社聯(lián)動共治型三種影響機制。（1）公眾參與的范圍、廣度與深度及參與的組織化程度與主動性也是影響政府購買公共服務有效性的關鍵因素。（2）政府購買社會組織服務的有效性存在政府扶持、關系驅動、技術使能三種模式。（3）政府購買服務的形式與效果還受政府購買服務中市場邏輯與科層制邏輯互相碰撞、交織互融的影響（4），且公共服務購買追求純粹的市場化與社會化的做法未必有助于公共服務購買有效性的提升，公共服務購買應考慮“富礦區(qū)”等合適領域，對易失敗的“貧礦區(qū)”要敬而遠之。（5）在現(xiàn)有研究中，有學者關注到：由于政府與社會組織在組織屬性上存在顯著差異，兩者在合作的過程中會相互作用，這對政社合作有效性也會產生直接或間接的影響。如，政社合作受政府科層結構的影響，呈現(xiàn)“儀式化”特征。為了達成合作，政府也會受到社會組織價值邏輯的影響。（6）同時，政社合作會形塑社會組織的制度環(huán)境，給社會組織帶來以“印象績效”邏輯與“服務績效”邏輯為核心的雙重制度環(huán)境。（7）

綜上所述，當前研究從宏觀層面探究了政社合作有效性的影響因素及影響機制，但對于微觀層面關注度不足，繼而對問題Fxyh2GTSUq5W6FdZTwctrL9Ud1o0nvuPYY0QnE+pXIQ=的本質和隱藏在表面現(xiàn)象之下的根本原因缺乏探討。顯著的組織屬性差異是政社合作的基本前提，部分研究關注到了政社合作中政府與社會組織的相互作用，尤其是注意到了政府科層結構對政社合作的影響，但缺乏對政府科層結構背后政社制度規(guī)范張力與政社合作有效性之間關系的深入探討，而這恰恰也是影響政社合作有效性和社會治理現(xiàn)代化的重要因素。為此，本文將基于實地調研重點關注政社合作過程中組織制度規(guī)范的張力與調適如何影響政社合作有效性的問題，通過案例分析推導出相應的邏輯分析框架，并與既有理論展開對話。

二、概念詮釋與理論基礎

（一）概念詮釋

組織制度規(guī)范。組織制度規(guī)范指的是以有效實現(xiàn)組織目標為目的而制定的具備穩(wěn)定性、強制力特征的規(guī)程、規(guī)定、方法與標準體系，用以對組織成員、活動進行制約、協(xié)調與規(guī)范。（8）組織的規(guī)程、規(guī)定、方法與標準體系在很大程度上決定了該組織的組織作風、組織運行結構以及組織執(zhí)行力。具體而言，組織作風是組織規(guī)程、組織規(guī)定對組織的行為規(guī)范、價值導向進行塑造的結果，組織的事務處理方式則是組織作風的具象化。組織運行結構是組織規(guī)程的具體體現(xiàn)和驗證，同時也是組織規(guī)定的執(zhí)行與體現(xiàn)，其能夠反映組織規(guī)程的要求和期望，驗證組織規(guī)程的效果，并推動組織規(guī)程的更新和完善。組織執(zhí)行力則通過驗證和完善組織方法與標準體系、推動組織方法與標準的創(chuàng)新和塑造良好的組織氛圍來反作用于組織方法與標準。由此可以說，組織作風、組織運行結構、組織執(zhí)行力是組織制度規(guī)范的外在表現(xiàn)。

政社合作有效性。有效性在一般組織理論中通常被定義為既定目標的實現(xiàn)情況。在社會建構主義視角下，有效性指的是利益相關者在持續(xù)的意義建構過程中形成的主觀性評判。（9）由于主觀性評判難以精確量化，且衡量結果的信度與效度也難以獲得一致性，因此本文主要關注能夠客觀評判的組織目標的實際完成情況。基于該有效性的定義，政社合作有效性指的是政社合作目標的實現(xiàn)情況：由于某些因素導致政社合作既定目標的完成度、實現(xiàn)度受損則認為政社合作是低有效性的，反之則認為是高有效性的。

（二）理論基礎

調適性結構理論源于安東尼·吉登斯（Anthony Giddens，以下簡稱吉登斯）的結構化理論。吉登斯認為結構具有二重性，社會結構不僅對人具有制約作用，而且是其行動得以成為可能的前提，行動者的行動不僅維持也改變著結構。由于吉登斯抵制社會學理論傳統(tǒng)觀念上將行動與結構、主觀與客觀、個人與社會彼此割裂，因而結構化理論很容易被借用，并被廣泛應用于組織與信息系統(tǒng)領域。（10）在技術社會學中，結構化理論被修正為調適性結構理論。調適性結構理論認為技術的使用受其所嵌入的情境所影響，同時也有能力改變情境。（11）具體而言，調適性結構理論強調技術并非被簡單地采納與應用，而是與組織環(huán)境、結構、文化以及成員的行為與態(tài)度相互作用與調適。基于此，調適性結構理論對政社合作也同樣具有適用性。政社合作有效性受其所嵌入的情境影響，而該情境從本文的觀察視角來看，可以被界定為具有差異性的政社制度規(guī)范所構成的合作場域（情境）。同時，在政府與社會組織的合作中，兩者制度規(guī)范的異質性可能會產生相應的矛盾與沖突，進而導致政社合作有效性降低。此時，合作雙方受各自利益導向的驅使，會主動調適自身制度規(guī)范，進而形成新的合作場域（情境），提升合作有效性。即，在政社合作中，組織的制度規(guī)范并非一成不變的，而是會隨著合作主體的需要進行相應的變更與調適。

三、案例呈現(xiàn)

本文選擇H市政府與商（協(xié)）會的合作為研究案例，原因有兩個：一是相較其他類型的社會組織而言，商（協(xié)）會由于多由會員企業(yè)的管理者組成，組織發(fā)展情況良好，主觀能動性較強，政社依附式合作特征不明顯。借助該案例，可以更全方位地展現(xiàn)政府與社會組織之間討價還價的過程，更好地深描政府與社會組織的互動機制。二是H市政府與商（協(xié)）會的合作背景具有獨特性與典型性，H市政府主動尋求與商（協(xié)）會的合作，兩者間的利益關聯(lián)度相對較小。因而借助該案例，可以探索兩者合作過程中出現(xiàn)的矛盾沖突以及博弈的凈效應。為獲取一手資料，作者所在的研究團隊分別于2021年7月、12月前往H市，與H市人民政府及其統(tǒng)戰(zhàn)部、民政局和20家商（協(xié)）會的40余人進行了座談，圍繞政社合作的情況開展了為期13天的專題調研活動，后期根據(jù)需要進行了線上和現(xiàn)場訪談。最終，本研究通過集體訪談、開放式訪談、半結構式訪談等方式獲取了大量一手資料，同時也收集了新聞報道、政策文件等公開或內部的二手資料。

（一）緣起：政府與社會組織合作推動區(qū)域經濟發(fā)展

H市位于G省的東北部山區(qū)，地處三省交匯處，是G省距離省會城市最遠的地級市。當?shù)刭Y源多為礦產資源、農副產品以及部分旅游資源，礦產加工業(yè)成為其經濟支柱。但由于缺乏產品深加工技術，企業(yè)產出多為初級或中級產品。因此，H市的經濟發(fā)展水平較低，其GDP長期排在G省的末位。為了促進本地經濟發(fā)展，H市積極制定“東融”戰(zhàn)略，向其所毗鄰的發(fā)達省份M的L市尋求合作。但由于G省與M省發(fā)展水平差距較大，再加上H市綜合資源稟賦較差，使其在尋求與L市合作時遭遇重重阻礙。在這種情況下，H市政府另謀出路，積極動員非政府力量，即利用H市的商（協(xié)）會去推動此事。在G省與M省府際合作意愿非均衡的背景下，商（協(xié)）會成為打破僵局的先行者。政府與商（協(xié)）會合作開展招商引資，取得了出人意料的效果。據(jù)統(tǒng)計，2018—2022年，H市招商引資的項目數(shù)量累計達1585個，其中約25%的項目為商（協(xié)）會從M省招攬而來。根據(jù)H市政府的規(guī)劃，預計約35%的項目為商（協(xié)）會從M省招攬而來且能夠在H市穩(wěn)定發(fā)展。與之相應，H市的經濟發(fā)展水平也顯著提升，其經濟總產值從2018年的609.8億元上升到2022年的972.2億元，其GDP在G省的排名在此期間也上升了兩個名次。

（二）沖突：政社制度規(guī)范張力導致政社合作有效性不足

基于前文的概念詮釋，政社合作有效性不足表現(xiàn)為合作目標的完成情況不佳，在此案例中主要表現(xiàn)為由商（協(xié)）會招商引資而來的項目數(shù)量以及是否在H市穩(wěn)定發(fā)展的情況未達到預期目標。我們在訪談中發(fā)現(xiàn)，隨著政府與商（協(xié)）會之間合作的展開，兩者因制度規(guī)范差異所產生的問題也逐漸暴露了出來。根據(jù)政社合作中政社互動的情況，政社制度規(guī)范張力主要表現(xiàn)在如下三個方面：

1.政府文牘主義與商（協(xié)）會務實主義之間的沖突

盡管政府與商（協(xié)）會受不同動機所驅使，兩者在合作過程中能夠積極配合，但政府與商（協(xié)）會因巨大的組織屬性差異而引起的制度規(guī)范張力為政社沖突埋下了伏筆。通過數(shù)次與政府和商（協(xié)）會的訪談，我們發(fā)現(xiàn)政府文牘主義的事務處理方式與商（協(xié)）會注重實際效果、通過實地調查作出判斷的事務處置方式之間存在沖突。該沖突在實踐層面表現(xiàn)為：在判斷項目的可行性方面，商（協(xié)）會通過實地考察或依據(jù)前期熟悉程度對項目進行篩選，而H市政府僅憑項目文書審批的單一方式判斷項目的可行性，導致較多商（協(xié)）會認為可行、發(fā)展前景好的項目被淘汰。由此，政社合作有效性因政社之間事務處理方式的差異而降低。

“H市是一個落后的城市，政府思想意識上較為滯后，比如，某個項目是否能通過，多為看文件進行判斷。我們商會在招攬企業(yè)時也會篩選一下，我們一般招攬的都是發(fā)展前景好的，且是我們實地考察過的。但政府在審批的時候卻只是通過讀文件來決定該項目的好壞，很多我們認為好的項目被拿掉。實際上，有時候文字材料并不能完全反映實際情況。我們認為應轉變干部的這種思想作風，應該非禁即入，讓盡可能多的企業(yè)落戶H市，盤活行業(yè)資源、形成完善的產業(yè)鏈，這應該也是東融先行示范區(qū)的精神所在。”——H市M省商會會長（訪談編號：HZ2021072705）

政府與商（協(xié)）會之間的矛盾在理論層面表現(xiàn)為政府對事務的文牘主義處理方式與商（協(xié)）會追求“事實說話、實力說話”的務實主義處理方式之間的矛盾，實則是由兩者組織作風的差異所導致。在組織行為學、組織文化研究領域中，組織作風通常是指組織內部成員在價值觀、態(tài)度、行為上表現(xiàn)出來的共同特征或模式，組織作風對于組織的運行效率、質量均具有重要影響。政府科層制的等級化、規(guī)則化為文牘主義提供了土壤，其中等級化決定了上下級之間以文書、表格進行信息傳遞，而規(guī)則化則要求組織成員必須遵守既定的規(guī)范與程序，前者易于產生文牘主義，后者則助長了文牘主義的風氣。結合本案例，H市政府脫離實際，不深入實地考察、調研，導致不少由商（協(xié)）會耗費大量時間、精力招攬來的項目被攔腰砍掉，這直接影響了商（協(xié)）會招商引資的成功率與積極性，進而降低了政社合作的有效性。

2.政府運行的制式化與商（協(xié)）會運行的非標準化之間的沖突

除了政府的文牘主義，政府制式化的項目審批流程也對政社合作有效性產生了負面影響，具體表現(xiàn)為行政審批流程的復雜與繁瑣導致政社合作效率降低。具體到本案例，擬入駐H市企業(yè)的審批流程大致包括項目可行性研究、能評報告、安全評價報告、用地規(guī)劃許可、人防審批、圖紙審查備案等，在此審批流程中會涉及經發(fā)、工商、環(huán)保、規(guī)劃、應急、土地、農林、水務、交通、消防、文物保護等部門。由于幫助擬入駐H市的企業(yè)落戶也是商（協(xié)）會的主要責任之一，企業(yè)落戶審批流程繁復使得商（協(xié)）會與企業(yè)精疲力竭對于商（協(xié)）會而言降低了其進一步招商引資的動力，對于擬入駐企業(yè)而言也增加了其猶豫空間，最終使得部分擬入駐企業(yè)放棄遷往H市或在H市投資。

“我們通過一些人脈資源，在M省招攬了一些企業(yè)來H市落戶，但由于項目文件審批時間較長，一些企業(yè)又不愿意過來了。有一些是因為找到了更好的去處，有些是因為考慮之后還是選擇不來。”——H市M省商會會長（訪談編號：HZ2021072706）

“政府對于項目的審批環(huán)節(jié)太多、速度太慢，讓我們商會等得很著急。這直接導致我們招商引資成功的企業(yè)數(shù)量減少，也浪費了我們的精力。比如部分企業(yè)，我們前期說得都挺好的，它們對于入駐H市也很感興趣，但是由于政府對項目的審批流程過于繁雜，導致其中的一些仍在觀望的企業(yè)在政府的審批過程中沒了興趣，并最終決定不再遷入H市。”——H市石材粉體促進會副會長（訪談編號：HZ2021072709）

政府作為科層制組織，按章辦事、專業(yè)分工、層級節(jié)制的特征決定了政府運行的制式化。盡管制式化在一定程度上保證了政府運行的規(guī)范化以及行政事務處理的穩(wěn)健性，但在一些情境下卻降低了辦事效率。在本案例中，政府對于商（協(xié)）會所提交招商引資項目的處理方式的制式化，以及由此產生的對企業(yè)而言較長的時間成本，對擬入駐企業(yè)遷入H市的意愿或成功率會產生直接影響，對仍持觀望態(tài)度的企業(yè)而言這種影響更為明顯。企業(yè)的轉移與投資往往根據(jù)行業(yè)當前的市場發(fā)展情況來決定，其理性經濟人的屬性可能會使其難以等待政府漫長的響應過程，從而改變其最終遷移或投資H市的決定，致使政社合作有效性降低。概言之，商（協(xié)）會以簡化、快速、高效為導向的非標準化的運行方式與政府層級式、制式化的運行方式相沖突，增加了商（協(xié)）會招商引資的困難程度，最終影響了政社合作的有效性。

3.政府執(zhí)行力欠佳與商（協(xié)）會追求高執(zhí)行力之間的沖突

為了實現(xiàn)政社合作目標，政府與商（協(xié)）會之間積極配合，政府為商（協(xié)）會提供必要的支持，如給予一定的物質與聲譽獎勵，并且對落戶企業(yè)提供一系列安置配套政策，而商（協(xié)）會則積極對外招商引資，通過打“感情牌”與宣傳H市的政策優(yōu)惠相結合的方式進行招商引資。感情招商起到了“粘合劑”的作用，而相關優(yōu)勢資源的可利用潛力與政府配套政策優(yōu)惠則起到了“穩(wěn)定劑”的作用，“穩(wěn)定劑”往往決定了意向企業(yè)最終能否“留得下、穩(wěn)得住”。為了吸引、穩(wěn)住外來企業(yè)落戶H市發(fā)展，H市政府制定了稅收優(yōu)惠、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目獎勵、金融機構落戶獎勵、辦公用房補助等大量的激勵政策，大批通過商（協(xié)）會招攬的企業(yè)被吸引而來。政府優(yōu)惠政策的執(zhí)行力度，包括執(zhí)行及時性與執(zhí)行效率成為目標企業(yè)與已入駐企業(yè)能否最終及長久落戶的重要影響因素。然而，由于部分優(yōu)惠政策遲遲未能落地，引發(fā)了被招攬來的落戶企業(yè)對政府和商（協(xié)）會的不滿，甚至有一些企業(yè)做好了離開H市的準備，部分持觀望態(tài)度的未入駐企業(yè)也因此躊躇不前。當已許諾的政策難以有效落實時，由商（協(xié)）會招攬而來的企業(yè)會對商（協(xié)）會進行倒逼，迫使其作為企業(yè)代表向政府施加壓力。

“H市的人做生意頭腦靈活，早前就經常赴M省學習交流，但是一些項目進入后，會出現(xiàn)較多問題，導致項目落地的時候有一定的困難。其中，問題較為突出的是企業(yè)管理者的子女入學難，由此導致企業(yè)對商會失望。還有，政府表態(tài)的東西沒有落實。如H市的一個工業(yè)園區(qū)，當時政府給了相應的土地政策優(yōu)惠，但最終并未兌現(xiàn)。所以，政府在招商引資時，特別是想通過商會進行招商引資時，一定要及時履行承諾，也希望政府不要用條條框框來約束企業(yè)、商會，否則會出現(xiàn)不必要的重復工作。”——H市M省商會會長（訪談編號：HZ2021072705）

除了政策執(zhí)行滯后，政府對商（協(xié)）會所提交的政策完善與修改議案也未及時回應。如，對于企業(yè)管理者較為關心的子女入學問題，企業(yè)秉持應以納稅額度為教育資源選擇依據(jù)的理念向政府遞交了提案，但政府對此回應遲緩。并且，即便相關政府部門進行了回應，但由于現(xiàn)有體制慣性，問題也難以在短時間內得到解決。政策變動往往牽扯多重利益關系，除了會影響當前相關利益者的“蛋糕”分配，還會導致政策制定過程的復雜化。政策制定會耗費較多的人力、物力成本，如調查與信息、談判與決策、政策制定與實施等方面的成本（12），且政治理性往往與經濟理性相偏離（13），進而會產生更高的成本。

“M省那邊，解決子女就學問題，以納稅1千萬元為標準，逐級遞增，納稅越多越可以向政府提要求，但在H市無法做到。我們已經將提案遞交上去了，也專門開了研討會，也還是沒下文。企業(yè)做強、做大需要有創(chuàng)新人才。九年義務教育是政府財政支付的，與高中、大學不同，根據(jù)屬地人口撥付財款。但按道理應該以納稅為依據(jù)，只要納稅了，就應該為其提供服務。”——H市金融商會副會長（訪談編號：HZ2021072707）

“該問題由來已久，對引進來的企業(yè)所承諾的條件在體制上遇到了一些政策障礙，可能就無法實現(xiàn)，表現(xiàn)最突出的就是企業(yè)家的子女就近入學的問題。一些企業(yè)家追求最優(yōu)質的教育資源，但現(xiàn)行體制是就近就學，不允許隨意擇校，由此就會產生矛盾。很多在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)以及在郊區(qū)的企業(yè)，應該能解決就解決。一些企業(yè)家雖然在郊區(qū)但城里有房，就比較好解決。”——H市委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長、市工商聯(lián)黨組書記（訪談編號：HZ2021072708）

商（協(xié)）會追求高執(zhí)行力的組織運行屬性與政府因多種因素導致的執(zhí)行力欠佳的沖突成為影響政社合作有效性的關鍵。政策執(zhí)行的遲滯性，對企業(yè)訴求回應的延遲性與無效性，加劇了企業(yè)落戶的不穩(wěn)定性，對政社合作有效性產生了負面影響。

總體而言，以上三種矛盾與沖突分別對應于政府與社會組織在組織作風、組織運行結構、組織執(zhí)行力方面的差異與分歧。結合上文對組織制度規(guī)范的概念詮釋，組織作風、組織運行結構、組織執(zhí)行力均屬于組織制度規(guī)范的范疇，因而案例中的矛盾與沖突實則是政社制度規(guī)范張力的體現(xiàn)。

（三）消解：政府作出回應以提升政社合作的有效性

為解決以上問題，助力商（協(xié)）會繼續(xù)為拉動H市的經濟發(fā)展作出貢獻，H市政府對商（協(xié)）會和擬入駐企業(yè)的意見與建議進行了有效回應，在較大程度上減緩了政社合作中的矛盾和沖突。

1.政府的回應策略之一：組建信息情報站，彌補政府文牘主義的不足

為解決政府運行中的文牘主義對政社合作有效性帶來的負面影響，H市政府有針對性地作出了回應，主要措施為建立信息情報站。由于招商引資項目申報書與項目實際情況存在信息不對稱問題，建立信息情報站能夠打通政府對招商引資項目的信息知曉壁壘，彌補文牘主義可能存在的不切合實際問題。信息情報站的工作職責包括事前信息收集、事中文件審批、事后實地考察三個部分，即通過事前打探消息，事中查看文件了解項目全貌，事后對項目進行實地考察的方式打造開放透明的信息收集站，以精準評判招商引資項目的可行性。具體地，通過建立信息情報站，政府的招商引資工作主要以虛實結合的方式進行。一方面，政府通過批閱項目文件對擬入駐企業(yè)的項目進行篩查，之后通過信息情報站了解該項目的具體情況以及擬入駐企業(yè)對H市政府所能提供服務的期待，進一步制定更為完善、更吸引人的招商引資政策。另一方面，結合商（協(xié)）會提供的信息，對商（協(xié)）會招攬的擬入駐企業(yè)的項目提前進行實地考察或核驗，以文件資料審批與實地調研相結合的方式對項目引入的可行性進行綜合判定。信息情報站的建立為增加招商引資項目的精確率、成功率提供了保障，信息壁壘的打通大幅減少了政府與商（協(xié)）會之間的信息不對稱現(xiàn)象，同時增進了擬入駐企業(yè)與H市政府_{oIjjV5Q7aSnr0OMuI8SvbGCmTJ0jPNZXj8meJY6yiNM=}之間的了解，有助于鞏固政社合作成效，保障政社合作的有效性。

2.政府的回應策略之二：引入例外處理機制與跨部門合作，消解制式化運行的缺陷

政府運行的制式化是影響政社合作有效性的另一個重要因素，其所表現(xiàn)出來的行政審批流程的復雜與繁瑣影響了政社合作目標的實現(xiàn)。對此，H市政府通過引入例外處理機制與跨部門合作的方式進行了回應。在引入例外處理機制方面，允許靈活調整關于招商引資相關事務的處理方式與流程，具體做法為：H市政府結合商（協(xié)）會的建議，對需要緊急處理的項目給予特別關注，采取非常規(guī)方式簡化其處理流程。在跨部門合作方面，加強稅務、司法、自然資源等部門之間的溝通合作，提升窗口的服務效能，創(chuàng)建高效優(yōu)質服務。現(xiàn)有項目審批需得到多部門的審核與批準，在各部門單獨運作的情況下，總的審批時間勢必會延長，跨部門合作則在一定程度上緩解了此問題。

3.政府的回應策略之三：召開政策落實推進會，制定“雙周早餐會制度”，解決執(zhí)行力欠佳問題

為解決政府政策執(zhí)行力度欠缺、政策空缺引起的招商引資效率低、穩(wěn)定性差的問題，H市政府積極制定應對方案。一是召開政策落實推進會，旨在向商（協(xié)）會和企業(yè)公布相關政策執(zhí)行的進度。對于執(zhí)行進度較慢的政策，政府會將原因及解決方案及時公開，以消除擬入駐以及已入駐企業(yè)的疑慮。二是制定“雙周早餐會制度”，每兩周進行一次問題交流反饋會，政府通過交流反饋會收集商（協(xié)）會和相關企業(yè)所期望解決的問題，并對其進行回應。在此過程中，為了解決政策空缺問題，政府將從商（協(xié)）會和相關企業(yè)中收集到/wJjPFqLuDrg0e6Q+tml+YsK16zFjt2ZOwVcpY4RF58=的訴求形成政策提案進行商議。如，對于落戶企業(yè)管理者子女就學的問題，H市政府的應對策略是按照G省的相關規(guī)定修訂納稅大戶企業(yè)高管子女入學實施辦法，修訂的核心內容為：對在H市繳納2000萬元及以上稅款的企業(yè)，其高管可以為子女申請相應的入學資格。實施辦法的修訂為H市落戶企業(yè)解決了子女教育問題，穩(wěn)固了商（協(xié)）會招商引資的成果，從而提高了政社合作的有效性。

四、基于案例的邏輯分析與理論對話

為了闡釋案例的研究價值并基于案例進行理論對話，本文將分別從政社制度規(guī)范張力與政社合作有效性不足之間的邏輯關系、對調適性結構理論的發(fā)展兩方面進行闡述。

（一）政社制度規(guī)范張力導致政社合作有效性不足的邏輯分析

在本案例中，政府為了推動當?shù)亟洕l(fā)展，利用商（協(xié)）會尋求與M省的合作，通過“期望建構”和“制度保障”的方式激發(fā)商（協(xié)）會的積極性（14），商（協(xié)）會則為獲取政府所給予的物質與聲譽獎勵以及考慮到自身所在行業(yè)企業(yè)的發(fā)展，利用自身的“結構洞”身份招商引資，回應政府期望。在政社合作的過程中，由于政社組織屬性的差異，引發(fā)了組織文牘主義與務實主義之間、組織運行制式化與非標準化之間、組織執(zhí)行力欠佳與追求高執(zhí)行力之間的沖突，這些沖突導致政社合作有效性受損。根據(jù)組織制度規(guī)范的概念界定，這三種沖突均為組織制度規(guī)范張力的內涵，而其背后的深層邏輯主要表現(xiàn)為以下三個方面：

首先，政社地位的差異性決定了兩者在合作過程中社會組織對提高政社合作有效性缺乏掌控權。政社之間的組織屬性、組織角色差異決定了政府與社會組織在治理結構中的地位、權力不對等。（15）政府與社會組織在社會治理中既是競爭關系又是合作關系，兩者實現(xiàn)社會有效治理的基礎是建立良性、友好、相互信賴、相互依存的契約性、制度性合作關系。（16）然而在治理實踐中，政府與社會組織之間很難形成平等的合作伙伴關系。基于統(tǒng)治邏輯與治理邏輯的張力（17），社會組織在與政府合作時有一定的自主空間但又不具有完全的自主空間，政府對社會組織的管控始終位于政社合作的制高點，以致形成“依附式合作”（18）的治理格局。在依附式合作治理中，社會組織在合作項目推進過程中常處于被動地位。盡管社會組織的回應對政府的行為具有一定影響力，但其話語權始終不足。政社合作中兩者地位的不平等，使得社會組織很難在推進合作事宜時占有主動權。

其次，政社注意力分配的差異也是引起政社合作有效性不足的關鍵原因。由于政府目標的全局性、階段性、長期性與社會性等特點（19），政府在與社會組織合作時會綜合考慮社會治理目標，而社會組織僅關注其所在領域的目標，無暇顧及更多可能存在的社會效應，故政社之間存在目標異質性。目標異質性指的是參與合作的組織存在目標上的差異，在合作過程中多個具有目標異質性的參與主體可能會因所追求目標的不同而引起沖突或誤解（20），而目標異質性又會引起組織注意力分配的差異。一般而言，合作組織雙方的注意力分配越契合越有助于組織合作目標的實現(xiàn)。在本案例中，商（協(xié)）會的主要目標是通過招商引資獲得政府物質、聲譽上的獎勵，其次是考慮其所在行業(yè)企業(yè)的發(fā)展問題。但H市政府所考慮的問題并非全部是如何將經濟效益最大化，而是包括環(huán)境、安全、就業(yè)等多方面在內的綜合因素。

最后，組織結構的差異也是引起政社合作有效性不足的原因之一。組織結構界定了對工作任務進行正式劃分、組合和協(xié)調的方式。科層結構、簡單結構以及矩陣結構是較為常見的組織結構。（21）科層結構是政府組織的基本結構，以專業(yè)化、等級制、規(guī)則化、非人格化、技術化為特征。在該組織結構下，組織的政策執(zhí)行是規(guī)范化與標準化的，在面臨環(huán)境變化時容易導致靈活性不足。與之相反，社會組織的結構為簡單結構。具體來說，社會組織更多的是一種扁平化組織，其組織架構、決策過程是低層級化的，決策執(zhí)行也不具備嚴格意義上的規(guī)范化與標準化要求，組織能夠根據(jù)內外部環(huán)境與需求的變化迅速作出調整與變革。因此，當組織結構迥異的政府與社會組織合作時易產生矛盾與沖突，在本案例中這種矛盾與沖突體現(xiàn)在組織作風、組織運行結構、組織執(zhí)行力等方面。

（二）理論對話：對調適性結構理論的發(fā)展

基于H市政府與商（協(xié)）會的合作情況，政社合作過程中所出現(xiàn)的影響合作有效性的問題以及政府的回應策略，對從微觀視角理解政社合作有效性的影響因素和影響機制具有重要的啟示意義，有助于基于中國治理場域拓展現(xiàn)有相關理論的內涵與外延。

在本案例中，政社合作有效性不足背后的邏輯為組織結構差異、組織注意力分配差異、政社地位差異。為了解決以上問題，H市政府作出了相應的回應：一是組建信息情報站；二是引入例外處理機制與跨部門合作；三是召開政策落實推進會與制定“雙周早餐會制度”。第一個回應解決了政府在審批招商引資項目時的文牘主義問題，信息情報站的建立緩和了政社信息不對稱問題。文件資料審批與實地考察相結合使得政府掌握的信息不僅包括文件層面的信息、社會組織所提供的信息，還包括通過實地考察得到的真實可靠的信息，這樣就提高了政府對項目行政審批的效率，也保障了政社合作的有效性。政府的該舉措使其從文牘主義的處理方式向理論與實踐并重的處理方式轉變，該轉變實際上也是政府組織結構的調適。由此，政府在事務處理方式上與社會組織銜接了起來，文牘主義作風向務實主義作風轉變，提升了政社合作的有效性。第二個回應解決了政府制式化運行存在的問題。例外處理機制的引入使得需要特別關注的事務以非常規(guī)、簡化的方式得以處理。另外，科層化的行政管理體制下政府各部門職責分割、各自為政，導致信息內部流動困難（22），存在信息低效、信息陷阱和信息黑洞（23），跨部門合作則是增強信息流動、提高信息效率、避免信息陷阱與信息黑洞的有效方式，可以加速事務的處理流程。同時，政府通過調整自身運行結構，從層級化向扁平化轉變，提高了對政社合作事務的注意力分配度，進而縮小了與社會組織對此事務注意力分配度的差距。第三個回應解決了政策執(zhí)行滯后、政策有待完善的問題。政策落實推進會改進了相關政策執(zhí)行滯后的問題，加快了政策的執(zhí)行進度，而“雙周早餐會制度”對于政策的查漏補缺也具有良好的成效。該回應意味著政府將社會組織的意見作為提升合作有效性的重要參考，將政府與社會組織的關系確立為合作伙伴關系而非主從關系，將科層體制外主體與體制內領導的直接互動納入科層制，形成“社會組織—科層制—政府”的信息交互機制，拉近了政府與社會組織的距離，縮小了政府與社會組織的地位差異。政府通過優(yōu)化政策執(zhí)行流程、充分傾聽社會組織訴求對政策進行補充完善的方式，提高了政社合作的有效性。

本案例中政府針對政社間組織作風、組織運行結構、組織執(zhí)行力三種矛盾與沖突所采取的回應策略，實際上是政府為提升政社合作有效性而對自身組織作風、組織運行結構、組織執(zhí)行力的調適。根據(jù)組織制度規(guī)范的概念界定，組織作風、組織運行結構、組織執(zhí)行力是組織制度規(guī)范的外顯化體現(xiàn)，因而組織作風、組織運行結構、組織執(zhí)行力的變化是組織的規(guī)程、規(guī)定、方法與標準體系調整的表現(xiàn)，本質上仍舊是組織制度規(guī)范的調適，這與調適性結構理論的內涵相契合。調適性結構理論認為技術的使用受其所嵌入的情境的影響，同時其也有能力改變情境。應用于本案例，政社制度規(guī)范張力構成政社合作的情境，政社合作的有效性受這種情境的影響。同時，政府與社會組織提升政社合作有效性的訴求也會迫使雙方改變這種情境，即緩解政社制度規(guī)范張力，使矛盾、沖突向統(tǒng)一、協(xié)調轉變。調適性結構理論的核心在于揭示技術與社會組織之間雙向動態(tài)互構的過程，即技術的使用影響組織，組織也影響技術的采用、適應與變革。在本案例中，政社合作中制度規(guī)范的調適影響政社合作有效性的高低，同時政社合作有效性提升的訴求也會倒逼制度規(guī)范作出調整與改變。

結合本案例的具體情況、組織制度規(guī)范的概念、調適性結構理論的內容，可以梳理出組織制度規(guī)范調適邏輯的生成路徑。具體地，政府為實現(xiàn)與社會組織的合作，首先通過調整事務處理方式，即從文牘主義轉變?yōu)槲募Y料審批與實地調研相結合的方式，與社會組織務實主義的事務處理方式相銜接，縮小了政社組織結構的差異，完成了組織作風的調適。其次，政府通過引入例外處理機制、跨部門合作等調整組織運行結構的方式，與社會組織的扁平化結構相銜接，同時縮小了政社注意力分配差異，完成了組織運行結構的調適。最后，政府通過增強政策的執(zhí)行力與政策完善回應的及時性，與社會組織追求較高組織執(zhí)行力相銜接，同時縮小了政社地位的差異，完成了組織執(zhí)行力的調適。由于組織作風、組織運行結構、組織執(zhí)行力均為組織制度規(guī)范的內涵，故它們共同生成制度規(guī)范調適的邏輯路徑。

五、結論與討論

本文以H市政府與商（協(xié)）會合作推動當?shù)亟洕l(fā)展的實踐為例，以調適性結構理論為理論基礎，從政社合作的矛盾沖突與政府的回應策略兩個方面探討了政社合作有效性提升的推進邏輯。依據(jù)案例，本文構建了組織制度規(guī)范沖突的分析框架，并基于政府的回應策略與調適性結構理論探討了組織制度規(guī)范調適邏輯的生成路徑。研究發(fā)現(xiàn)：第一，政府與社會組織由于兩者制度規(guī)范間的張力，在合作過程中會產生較多矛盾與沖突，具體表現(xiàn)為政社組織作風、組織運行結構、組織執(zhí)行力的矛盾與沖突，它們構成了組織互動視角下政社合作與沖突的基本軌跡，為理解政社合作中政社制度規(guī)范張力與政社合作有效性之間的關系提供了整體性認知框架。第二，在政府回應策略的背后，暗含著政社制度規(guī)范從尖銳的矛盾、沖突到相對的統(tǒng)一、協(xié)調轉變的內涵，組織作風、組織運行結構、組織執(zhí)行力調適三個方面共同構成了組織制度規(guī)范調適的內容，這與現(xiàn)有研究強調社會組織通過能動性策略嵌入治理場域的視角有所不同。第三，由H市政社合作情況推導出的政社制度規(guī)范沖突的分析框架與組織制度規(guī)范調適邏輯的生成路徑，為政社合作有效性的影響因素及影響機制研究提供了新的分析視角，且對調適性結構理論的內涵與外延均有所拓展。但由于本文選取的社會組織為商（協(xié)）會，所探討的結論未必能夠完全適用于其他類型社會組織與政府之間的互動情況，未來應將選取更多的實踐案例來加以佐證，并得出更為豐富與完善的研究結論。

注釋：

（1） 林民望、姚嬌美：《政府購買社會組織服務何以有效？——新制度主義視角的組態(tài)比較》， 《華僑大學學報》 （哲學社會科學版）2022年第5期。

（2） 方國陽、邵建樹、靳曉：《公眾參與如何影響政府購買公共服務的有效性？——基于政府購買服務項目的案例分析》，《中國行政管理》2022年第4期。

（3） 彭少峰、趙奕鈞：《政府購買服務中的政社合作何以有效？——基于36項案例的模糊集定性比較分析》，《中國行政管理》2023年第8期。

（4） 林兵、陳偉：《購買服務中的合謀：科層制邏輯對地方政府與社會組織合作關系的影響》，《福建論壇》（人文社會科學版）2015年第10期。

（5） 韓清穎、孫濤：《政府購買公共服務有效性及其影響因素研究——基于153個政府購買公共服務案例的探索》，《公共管理學報》2019年第3期。

（6） 袁泉：《政社合作中的政府行為及其制度邏輯——以C區(qū)的“結對幫扶”項目為例》，《南開學報》（哲學社會科學版）2016年第2期。

（7） 崔月琴、母艷春：《雙重制度邏輯下公益組織的行動策略與發(fā)展張力——基于S公益組織與政府合作的實踐分析》，《浙江社會科學》2021年第12期。

（8） 單鳳儒：《管理學基礎》，高等教育出版社2012年版，第94頁。

（9） R. D. Herman， D. O. Renz， Nonprofit Organizational Effectiveness： Contrasts Between Especially Effective and Less Effective Organizations， Nonprofit Management and Leadership， 1998， 1， pp.23-38.

（10） W. W. Chin， A. Gopal， and W. D. Salisbury， Advancing the Theory of Adaptive Structuration： The Development of a Scale to Measure Faithfulness of Appropriation， Information Systems Research， 1997， 8（4）， pp.342-367.

（11） B. J. Avolio， J. J. Sosik， S. S. Kahai， et al.， E-Leadership： Re-Examining Transformations in Leadership Source and Transmission， The Leadership Quarterly， 2014， 25（1）， pp.105-131.

（12） ［美］邁克爾·迪屈奇：《交易成本經濟學——關于公司的新的經濟意義》，王鐵生、葛立成譯，經濟科學出版社2000年版，第3—44頁。

（13） G. M. Meier， The New Political Economy and Policy Reform， Journal of International Development， 1993， 5（4）， pp.381-394.

（14） 邢磊：《期望建構與制度保障：欠發(fā)達地區(qū)政府與社會組織合作何以實現(xiàn)？——以C市公共文化服務購買為例》，《甘肅行政學院學報》2023年第2期。

（15） 史云貴、歐晴：《社會管理創(chuàng)新中政府與非政府組織合作治理的路徑創(chuàng)新論析》，《社會科學》2013年第4期。

（16） 王華：《治理中的伙伴關系：政府與非政府組織間的合作》，《云南社會科學》2003年第3期。

（17） 竺乾威：《政社分開的邏輯及其困境》，《江蘇行政學院學報》2016年第3期。

（18） 彭少峰：《依附式合作：政府與社會組織關系轉型的新特征》，《社會主義研究》2017年第5期。

（19） 臧乃康：《政府績效評估及其系統(tǒng)分析》，《江蘇社會科學》2004年第2期。

（20） D. Corsaro， C. Cantu， A. Tunisini， Actors’ Heterogeneity in Innovation Networks， Industrial Marketing Management， 2012， 41（5）， pp.780-789.

（21） ［美］斯蒂芬·P.羅賓斯、［美］蒂莫西·A.賈奇：《組織行為學》， 孫健敏、李原、黃小勇譯，中國人民大學出版社2012年版，第418—423頁。

（22） ［美］安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰?shù)茸g，中國人民大學出版社2006年版，第124頁。

（23） 韓志明：《問題解決的信息機制及其效率——以群眾鬧大與領導批示為中心的分析》，《中國行政管理》2019年第4期。

作者簡介：謝舜，廣西大學公共管理學院教授、博士生導師，廣西南寧，530004；呂翠麗，廣西大學公共管理學院博士研究生，廣西南寧，530004。

（責任編輯 陳 艾）