加強失能老人家庭社會支持的上海經驗

中國老齡科學研究中心最新發布的《中國老齡產業發展報告（2021～2022）》顯示，截至2022年底，我國60歲及以上老年人口總數達2.8億，其中面臨半失能、失能及失智困境的老年人數量約為4400萬。對于80歲及以上的高齡群體，其失能或半失能的比例更是高達約40%。高齡和失能老人數量不斷增長，在生活不能自理的老人中，只有8.3%的人住在養老機構，而占91.7%的生活不能自理老年人仍然居住在自己家里，主要由家庭承擔照料功能，缺少專業人士的照護。面對失能老人數量增加帶來的挑戰，政府和社會各界正積極應對，努力構建更加完善的養老服務體系，為失能老人提供更加全面、專業、貼心的照護和社會支持。

建立長期護理保險制度

當前人口老齡化發展帶來家庭照料需求大幅提升，促使國家在建立了較完備的養老保障制度的基礎上大力試點發展長期護理保險制度。2022年10月黨的二十大報告明確指出要“建立長期護理保險制度”，健全社會保障體系，應對人口老齡化的挑戰。長期護理保險是為由于身體或精神狀況導致自我照顧能力有限的老年人，經老年照護統一需求評估，按評定的照護等級提供相應的長期護理保險待遇，覆蓋由長期護理保險定點護理服務機構提供的多種照護服務費用，包括居家上門護理、社區日間照料以及養老機構內的專業照護服務。

自2016年以來，國家已啟動了兩輪長期護理保險制度試點，目前試點范圍已擴大到全國49個城市。據國家醫保局統計，截至2023年6月底，長護險參保人達到1.7億，累計超200萬人享受待遇，累計支出基金約650億元，給失能人員家庭年人均減負約1.4萬元。雖然現在長期護理保險制度仍面臨籌資來源、責任界定、失能等級標準評估等層面的問題，但長期護理保險制度的建立與發展在減輕失能老人經濟和照料負擔方面發揮了重要和不可或缺的作用。

大力推動醫養結合

經調研發現，在國家大力發展養老床位的背景下，側重于提供生活照料服務的養老機構床位空置率較高，而生活照料和醫療康復護理功能兼具的養護院床位卻一床難求。探究其原因，在于入住機構的老年人往往是帶病生存，對醫療護理資源的需求明顯增加。入住老年人及家屬往往優先或者重點考慮帶有醫療康復功能的療養機構。正因為如此，國家逐漸將養老床位建設的重點放在醫養結合上，積極促進醫療衛生機構與養老機構深度合作，共同提供涵蓋醫療救治、專業康復護理及生活照料的綜合服務體系。同時，支持醫療機構轉型，將其服務范圍拓展至康復、護理及醫養結合領域，以滿足日益增長的醫養融合養老服務需求。

以上海市為例，2023年靜安區積極響應民政部“十四五”規劃首批居家和社區基本養老服務提升行動項目，創新性地在全國推出“五床聯動”整合性照護服務體系。該體系實現了家庭養老床位、養老機構床位、家庭病床、醫療病床（區內一級、二級醫院的治療病床）以及安寧療護病床（臨終關懷病床）間的轉介、信息互通、資源共享，構建了一個連續、協同的照護支持網絡。此舉徹底打破了居家養老、社區養老與醫療服務之間的壁壘，實現了養老資源的優化配置。

推進無障礙環境建設

對大部分老年人而言，無障礙的居家環境非常重要，隨著年齡的增長，他們將面臨跌倒、感覺障礙、行動不便等與健康相關的問題。為失能老人提供彌補性和支持性的居住環境，有助于大大提高失能老人和家庭照護者的生活質量。

目前，國家和地方政府均出臺系列政策提倡將無障礙環境建設和適老化改造納入城市規劃，鼓勵家庭進行適老化改造，并為經濟困難的失能老人家庭提供支持。

面對失能老人數量增加帶來的挑戰，政府和社會各界正積極應對，努力構建更加完善的養老服務體系，為失能老人提供更加全面、專業、貼心的照護和社會支持。

以上海為例，其住房適老化改造的歷程始于國際公益組織的引入，并迅速憑借其廣泛好評被上海市政府采納為民生實事項目并廣泛普及。如今，適老化改造已成為上海社區發展的普遍共識。適老化項目涵蓋從居室內部的安全性、無障礙性及整潔性的全面適老化改造，到加裝電梯基礎設施升級，再進一步延伸至老年宜居社區的整體規劃與老年友好城區的構建，形成了一個立體化的適老服務網絡。特別是對于失能老人，上海市政府對在老年照護統一需求評估中達到二級及以上照護等級的老年人，提供適老化改造總費用40%的補貼，大大減輕了失能老人及其家庭的經濟壓力。

發展社區嵌入式養老服務

2019年11月，社區嵌入式養老首次在上海提出并逐漸成為上海社區居家養老的主流模式。社區嵌入式養老服務設施主要包含社區綜合為老服務中心、長者照護之家、老年人日間照護機構、社區老年助餐服務場所、示范睦鄰點和家門口養老服務站（點）、長者運動健康之家。

社區嵌入式養老服務供給主要采取輕資產模式，具備資源集成、離服務對象近的優勢，易獲得服務供需雙方的肯定。國家已發文大力支持社區嵌入式養老服務的發展，并計劃開展試點后于2027年在全國全面推開。

嵌入式養老服務體系大大提升了老年群體享受短期居住養護、日間照料與居家照護等服務的便利性，還涵蓋了助餐服務以及豐富的精神文化活動、個性化的家庭醫生健康管理方案、專業的養老顧問咨詢和全面的家庭支持服務，全方位滿足老年人多元化、高質量的養老需求，成為居家社區養老的重要載體，最終使老年群體在熟悉的居住地安度晚年。

長者照護之家、老年人日間照護機構可以為老年群體提供短期托養服務，讓失能老人就近享受專業化的照護服務，為家庭照護者提供喘息服務。對于失能老人而言，老年助餐服務不僅解決了他們因身體原因導致的做飯難題，還為他們提供了營養均衡、價格合理的餐食，同時也減輕了他們家庭的照料壓力。上海2024年3月發布《關于推進本市老年助餐服務高質量發展的實施意見》，要求各區各街鎮可結合經濟發展水平和財力狀況，按照老年失能狀況等給予一定的用餐補貼和送餐費用補貼。

加強對失能老人家庭照護的支持

當代中國家庭少子化的發展趨勢下家庭養老功能弱化，一旦老年人失能或者半失能，對整個家庭來說照護壓力呈指數級增加。失能老人的照護不僅僅是家庭內部的問題，還需要舉全社會之力加強對失能老人家庭照護的支持。

以上海為例，上海市實施了“老吾老計劃”的養老服務項目。政府通過購買第三方服務，依托養老服務機構及社會專業機構，為社區內失能及有潛在失能風險的老年人群以及家庭照護者提供輔導課程和實操訓練，提高老年人及其照護者的家庭照護技能，緩解他們的心理壓力，最終構建促進自我預防與照護的體系。此外，項目創新性地引入了入戶指導與實訓模式，以便更直接、準確地評估老年家庭的個性化服務需求，從而提供精準的個案服務建議與專業指導。

強化科技信息技術的支撐作用

在應對老齡化的過程中我們將面臨有效控制醫療成本與滿足老年人在居家環境中保持獨立愿望的雙重目標。信息技術有望成為應對人口老齡化的有效工具。一方面，信息技術的發展能夠幫助老年人提升獨立性，幫助他們盡可能實現居家養老；另一方面，也將有助于在護理人員數量與技能短缺的環境下提供醫療、照料護理輔助，減輕家庭照護的負擔。以上海為例，上海將智慧養老院的建設納入為民辦實事項目中，推行“數字伙伴計劃”，旨在幫助老年群體跨越數字鴻溝。2020年起，上海民政發布20個智慧養老應用場景需求清單，其中重點關注了失能老人的智能輔助技術的發展，如通過智能化多功能護理床提高失能老人的生活質量、促進老人康復，預防壓瘡等疾病，減輕護理員的負擔；通過家庭照護床位的集成式智能化設備幫助失能老人在家中也能獲得專業的照護服務；提供行動不便老年人的一鍵叫車服務，實現老人獨自或在第三方協助下叫車出行；研發針對失能老人的智能助浴工具；提供低成本、便捷實用的老年人上下樓智能輔助方案等。相信在不久的將來，智能技術的發展定能為失能老人及照護者提供強有力的支撐。

（本文作者為上海社會科學院社會學研究所助理研究員）