“1+5”檢察模式助力國家公園建設

黨的二十大報告指出：“推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設。”國家林草局等四部門聯合出臺了《國家公園空間布局方案》，提出到2035年我國基本建成全世界最大的國家公園體系。國家公園對保護生態系統完整性、生物多樣性等具有重要作用，其建設和管理受到廣泛關注。

目前，我國已建成國家公園5個，遴選出44個國家公園候選區，總面積約110萬平方公里，涵蓋森林、草原、濕地、荒漠等自然生態系統。可以預見的是，建成后的國家公園必將有力促進我國生態環境質量的整體提升。然而，基于原生性、公益性、區域性、脆弱性等特點，國家公園在建設和管理中存在諸多問題。一些國家公園還存在法律法規缺失、執法機構不健全、協同管理不到位、生態保護與農牧民生活難以平衡等突出問題，亟待有效解決。習近平總書記在致第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會的賀信中指出：“檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任。”（中華人民共和國最高人民檢察院官網）作為法律監督機關，檢察機關助力國家公園建設是義不容辭的職責。當前，檢察機關以“四大檢察”職能為抓手，探索開展生態巡回檢察、組織專項活動、設立檢察室和聯絡站等方式，為推動國家公園建設貢獻了檢察智慧和檢察力量。當下，結合國家公園現狀和檢察履職情況，建立與國家公園建設和管理相適應的檢察監督模式，是檢察機關面臨的一項重大課題。

習近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”（人民網）可見，法治在生態文明建設多元化的調控手段中具有不可替代性，國家公園的建設和管理需要在法治軌道上進行，需要檢察監督的參與和介入。筆者認為，應當構建“1+5”檢察監督模式，以有效發揮檢察監督優勢，破解國家公園建設和管理中的一些難題，推動國家公園發展行穩致遠。

以檢察一體化履職為總原則

從體制機制看，檢察機關是一種上下級領導關系，構建上下一體的履職模式成為必然，這是原初檢察一體化的由來。隨著檢察機關法律監督職能的逐步拓展，人民群眾對檢察機關提出更高履職要求，檢察一體化也得到了逐步完善，成為檢察權運行和檢察履職的獨特原則。新時代檢察一體化是通過規范檢察機關內部領導監督配合機制，打造“上下統一、橫向協作、內部整合、總體統籌”的一體化檢察模式。具體說來，檢察一體化包括檢察組織一體化和檢察職能一體化。前者是指管理的上令下從，后者是指職能的優化組合。即：實行檢察組織一體化，省級檢察院可以調用全省檢察干警參與辦案，市級檢察院可以調用轄區各基層院檢察干警實現跨層級、跨地域的聯合辦案模式，各檢察院內部可以統一調配檢察干警組成辦案組實現跨部門、跨業務的聯合辦案模式；實行“四大檢察”辦案一體化，加強“四大檢察”的內部協作、配合，強化不同業務部門間的線索移送、證據支持、調查協作、同步審查、案件研討等工作，打破各自為戰的困局，實現系統、高效的辦案效果。

以推動多元共建等為具體模式

從推動多元共建來看，需要構建“內部配合+外部協作+雙向銜接”的模式，這是檢察監督的外在動力。第一，要落實檢察機關內部案件線索移送反饋、同步審查機制。通過該機制，實現“四大檢察”辦案線索“同步發現、定向移交、同步審查、協同辦理”。深化行刑反向銜接內部分工，明確專司生態環境案件等專屬檢察院與屬地檢察院行刑反向銜接流程。第二，要建立健全外部協作機制。省市縣三級檢察機關按照職責分工，分別與國家公園管理部門建立行政執法與檢察監督的協作機制。健全“河長+檢察長”“林長+檢察長”等工作機制，實現國家公園多元化保護格局。第三，要落實行刑雙向銜接機制。認真貫徹執行生態環境領域行政執法與刑事司法協作機制，市、縣兩級檢察機關通過辦案實踐提出立案監督、刑事案件移送標準和程序、檢察建議書整改反饋等方面的完善意見，強化國家公園園區生態環境領域行政執法、刑事司法案件線索的雙向移送，構建嚴密的執法司法保護體系。

從提升監督質量來看，需要依托“數字檢察+代表委員+智慧外腦”模式，這是檢察監督的內在方式。第一，要加強與行政機關溝通協調。對接國家公園天空地一體化監測系統，開展大數據法律監督模型建用，建立智能辦案平臺，有效打通“信息孤島”，推進衛星遙感、無人機、快速檢測設備在檢察辦案中的運用，充分發揮大數據和現代技術作用，實現檢察監督案件線索來源突破和案件辦理“質”的提升。第二，要落實與人大代表、政協委員聯絡制度。暢通人大代表、政協委員移送案件線索渠道，積極辦理代表委員提案，如：探索建立人大代表聯絡站檢察室。第三，要聘請專業人員兼任檢察官助理、聽證員。選聘熱心公益人士作為公益保護志愿者，借助院校專家、行政機關專業人員專業優勢解決辦案難題，匯集更多力量共同參與國家公園建設。

從提升監督效果來看，需要構建“巡回檢察+屬地監督+專項行動”模式，這是檢察監督的必要手段。第一，要加強專屬檢察院與屬地檢察院的協作配合，形成集中管轄和屬地管轄分工負責、各有側重、有效監督的工作格局，圍繞巡回檢察中發現的普遍性問題，運用圓桌會議、調研報告、社會治理、檢察建議等形式督促整改，實現個案辦理與系統治理相結合。第二，要以長江流域、黃河流域水資源保護、人居環境整治等專項行動為契機，針對破壞古樹名木或紅色資源、生活垃圾污染、污水偷排亂排、非法捕撈、擅自引入或者放歸外來物種等問題，綜合運用磋商、檢察建議、公開聽證等檢察履職方式，保護園區生態環境、自然資源和生物多樣性。

從踐行綠色理念來看，需要構建“刑事打擊+公益訴訟+警示教育”模式，這是檢察監督的生態特色。第一，要綜合履行“刑事+公益訴訟”檢察職能，完善打擊犯罪與生態修復相統一的檢察機制，嚴厲打擊非法狩獵、殺害珍貴、瀕危野生動物，非法采集國家重點保護的野生植物，非法采礦等違法犯罪行為。在追究破壞者刑事處罰責任的同時，訴請令其承擔侵權責任，以增殖放流、購買碳匯、勞務代償、公益服務等多種方式修復受損環境資源，做到治罪與治理并重。第二，以案為鑒，警示教育違法犯罪人員，結合“法律八進（指讓法律真正地走進機關、走進鄉村、走進?社區、走進?學校、走進?企業、走進單位、走進?寺廟、走進重建現場）”、發布典型案例、公布舉報電話等形式，開展線上線下形式多樣的普法宣傳，呼吁全社會共同保護國家公園。

從推動溯源治理來看，需要構建“一案三查+矛盾化解+社會治理”模式，這是檢察監督的終極目的。第一，要關注園區生態旅游、特許經營、資源開發等民生領域，發現問題后及時督促行政機關履職，防止其為提升經濟效益而破壞生態環境。聚焦國家公園建設中存在的傳統問題及園區生產生活轉型中產生的新問題，如發現園區產業中本土商標、品牌等被冒充的，通過檢察建議或者提起民事公益訴訟的方式保護牧民和合作社的權益。第二，能動履行民事、行政、公益訴訟檢察職能，針對園區礦業權退出、行政執法、“人獸沖突”保險賠付等領域問題，通過抗訴、再審檢察建議、檢察和解、行政爭議實質性化解、社會治理檢察建議等履職手段，促使行政機關各負其責、優化行政管理方式，從源頭上化解矛盾糾紛，助推社會和諧穩定，促進園區內外社會治理深度發展。

（本文系青海省人民檢察院調研成果；由馬曉軍指導，羅珺、高偉梅、陳彥君參與）

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com