旅游公共服務高質量發展的問題和突破

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.10.001

伴隨中國經濟和旅游業的快速增長，我國旅游公共信息服務體系基本形成，旅游公共交通服務明顯改善，旅游惠民便民服務日趨完善，旅游安全服務不斷加強，公共文化服務和旅游公共服務融合初見成效。但對應新時期建設世界旅游強國的目標和人民群眾對旅游公共服務日益增長的要求，還需要以問題為導向，尋找突破的方法。

一、我國旅游公共服務發展的深層次問題

1. 頂層協調機制缺乏

旅游公共服務是一個復雜、龐大的系統，大部分內容都與各相關職能部門，如發展和改革、交通運輸、住房和城鄉建設、自然資源、農業農村等部門等息息相關。旅游公共服務職能的分散性，加上旅游公共服務內容的廣泛性，使得旅游公共服務建設既要文化和旅游主管部門厘清內部工作職責，還要加強與其他部門間的綜合協調。目前，旅游公共服務工作協調渠道仍不暢通，機制尚不健全。盡管各級文化和旅游主管部門積極推動旅游公共服務建設，但由于職能所限，很難在旅游公共服務體系建設中發揮關鍵的決策和管理作用，調控能力比較有限。此外，由于各部門發展思路之間的差異，致使一些公共設施在設計之初沒有納入旅游公共服務功能，造成了資源浪費和后續改造費用的增加。

2. 政府投入不足

與公共文化服務不同，旅游公共服務不屬于國家基本公共服務范疇，這就導致一些地方政府錯誤地認為旅游屬于市場行為，不需要政府的支持和保障。在實踐中，一方面，作為公益性設施，旅游公共服務項目能產生的經濟效益很少，企業參與投資建設的積極性不高；另一方面，多數地方政府沒有安排固定的旅游公共服務發展專項資金，導致旅游公共服務缺少穩定的資金投入。以旅游廁所建設為例，除在“廁所革命”初期文化和旅游部有直接經費扶持之外，再無其他相關經費保障。而在省級層面，文化和旅游部門每年用于旅游公共服務的資金平均只有幾千萬，且沒有常態化的財政預算保障。市縣一級政府是旅游公共服務投入的主體，但不少地方的資金投入更是捉襟見肘。

3. 政策配套不足

盡管2013年《旅游法》明確提出“國家發展旅游事業，完善旅游公共服務”，但由于缺少細化的法律法規和國家層面的規范性文件，落實旅游公共服務面臨諸多障礙。比如，由于沒有高層級的旅游公共服務體系規劃，一些地方因規劃調整、城中村改造、美麗鄉村建設等原因拆除了不少旅游廁所，造成極大浪費。由于土地政策的制約，旅游廁所、旅游信息咨詢中心等旅游公共設施落地存在不少困難。在城市規劃和土地規劃中，由于未明確旅游公共服務用地歸屬和分類，往往忽略對旅游公共服務建設用地需求的考慮。在鄉村振興發展中，由于缺乏旅游公共服務建設用地的指標，導致露營、自駕游等旅游業態缺少必要的配套設施，影響了旅游業的持續健康發展。

二、推進新時期旅游公共服務創新突破的思路

新時期旅游公共服務高質量發展需要補短板、強弱項，集中力量解決重點地區、重點時段的重點問題，加快提高旅游公共服務水平，穩步提升旅游公共服務保障能力，持續完善旅游公共服務供給體系，不斷滿足人民群眾對美好生活的新需要。

1. 堅持政府主導

旅游公共服務是政府公共服務體系的組成部分，因此，首先要明確其公共屬性，明確政府在旅游公共服務上的基本職責。旅游公共服務需要有底線，即提供基本的公共服務保障，就是企業做不了而顧客又需要的相關服務。在這方面，政府部門需要進行投入，需要進行示范，需要進行托底，也只有這樣才能夯實旅游公共服務的基礎，進而形成帶動社會力量投入旅游公共服務建設的示范作用。為此，要進一步強化各級政府在旅游公共服務中的主體責任，充分發揮有為政府的作用，引導行業協會、非營利組織和公眾廣泛參與，加快形成主體多元、保障有力的旅游公共服務供給機制。各地也要積極爭取地方政府支持，把旅游公共服務建設納入地方經濟和社會發展規劃，納入重要民生實事工程，納入政府考核指標體系，將旅游公共服務作為旅游業高質量發展的重要任務，因地制宜制定旅游公共服務專項規劃和有針對性的政策文件，建立工作臺賬，制定工作導則，確保各項工作落到實處。

2. 強化統籌兼顧

旅游公共服務是一項系統工程，要統籌區域之間、城鄉之間旅游公共服務建設，加快推進協調發展；要統籌群體之間、國內游客與入境游客之間的旅游公共服務需求，充分保障游客權益；要統籌社會公共服務和旅游公共服務發展，全面實現主客共享；要統籌公共文化服務和旅游公共服務需求，持續深化文旅融合。特別需要注意的是，隨著文化和旅游部的成立，統籌公共文化服務和旅游公共服務建設的必要性和可行性大為增強。未來要促進文化和旅游公共服務的設施和功能的融合，推動將圖書閱讀、非物質文化遺產（簡稱“非遺”）展示、藝術表演等融入旅游服務中心、旅游集散中心和旅游驛站、公共露營地等旅游公共服務場所中；推動在游客比例較高的公共圖書館、文化館、博物館、美術館、科技館、影劇院、文化公園等文化設施中，增加旅游地圖、旅游指南、旅游信息咨詢、免費電子講解等旅游公共服務內容。鼓勵有條件的地方推動鄉鎮（街道）綜合文化站、村級綜合性文化服務中心和旅游服務中心一體化建設。此外，還可以推動各類公共文化活動資源進旅游景區、旅游度假區等旅游場所。

3. 創新體制機制

體制機制是旅游公共服務高質量發展中的深層次和根本性問題。文化和旅游部門要推動與宣傳、發展和改革、財政、交通運輸、自然資源、住房和城鄉建設、農業農村、應急管理等部門建立旅游公共服務協調機制，以多部門聯動為抓手，優化服務，借助大數據共享即時回應游客需求；以跨部門監管為依托，促進旅游公共服務部門協同，保證旅游市場穩定，提升旅游公共服務品質。要健全社會化參與機制，制定鼓勵社會力量參與的旅游公共服務建設目錄，引導社會資本通過PPP模式（public-private partnership，公共私營合作制）、特許經營、股權投資等途徑參與旅游公共服務建設與運營。要建立區域協作機制，積極推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等地區建立務實高效的區域旅游公共服務協作機制，推動旅游公共服務一體化發展。

4. 突出問題導向

要圍繞旅游消費大眾化、出游個性化、需求品質化的發展特征，聚焦重點、熱點和難點問題，集中力量破解旅游高峰期游客“出行難”“停車難”“如廁難”等問題，讓游客游得放心、游得安心、游得舒心。要緊緊圍繞旅游公共信息服務、旅游公共交通服務、旅游應急救援服務、旅游惠民便民服務、文化和旅游公共服務融合發展這幾個關鍵領域，加快建設結構完備、規范標準、運行順暢、優質高效，符合中國式現代化需要，與旅游強國戰略目標相匹配的旅游公共服務體系。

5. 加強政策保障

作為公共事業，旅游公共服務更加需要政策的支持。要加大旅游財政資金投入，推動各地將旅游公共服務經費納入本級財政預算，設立固定科目，建立穩定的財政資金渠道。將旅游公共服務設施用地納入國土空間規劃統籌考慮，在年度土地供應中合理安排旅游服務中心、集散中心、旅游停車場、公共露營地等旅游公共服務設施新增建設用地，對旅游廁所、旅游驛站等體量較小的旅游公共服務設施實行更靈活的用地政策，支持農村集體建設用地用于旅游公共服務設施建設。要允許旅游公共服務設施開展代訂票務、售賣地方旅游產品及提供簡餐等經營性服務。鼓勵有條件的地方和單位擴大旅游公共服務工作人員編制。

6. 完善行業標準

標準化是旅游部門過去抓旅游服務質量的重要經驗，同樣也應成為新時期文化和旅游部門提高旅游公共服務水平的重要抓手。要推動旅游公共服務國家標準、行業標準和地方標準的制定和修訂，推動旅游公共服務標準的宣貫實施。要圍繞旅游公共服務體系的內涵外延，重點研制旅游信息服務、旅游交通、旅游安全保障、旅游惠民便民等系列旅游公共服務領域的國家/行業標準，優先制定一批急需短缺的標準。要進一步細化、量化旅游公共服務標準指標，加強關鍵技術指標的調查論證。通過抓旅游公共服務標準的宣貫和達標，推動旅游公共服務水平再上一個臺階。

7. 推動數字賦能

數字化深刻影響旅游業發展的變革，同樣也是新時期旅游公共服務高質量發展的重要推手。要通過數字化、市場化擴大旅游公共服務的供給規模。加快旅游公共服務資源數字化，擴大旅游公共服務資源覆蓋范圍，包括通過示范引領和試點推進，鼓勵企業挖掘數字技術的應用場景，創新旅游公共服務方式，包括開展智能化交互式服務應用示范，支持智能終端、服務機器人、虛擬現實、增強現實及混合現實等技術，拓展在景區、酒店、休閑街區、文博場館等場所消費場景中的應用。要積極引導在線旅游企業、線上文化企業向公共服務領域延伸，開展適應游客需求的個性化、增值型服務。要通過拓展公共服務鏈條，帶動數字創意、智慧旅游、智慧文化等新業態發展。

8. 探索創新模式

近年來，各地在創新旅游公共服務方式方面進行了積極的探索。比如，浙江按照“標準化建設、多功能集成、多維度展示、高品質服務”的要求，在全省范圍推出一批旅游驛站，豐富旅游公共服務的載體和內容；“君到蘇州”文化旅游總入口，整合相關部門服務資源，提供場館預約、景區舒適度、非遺傳承、文物查詢、文化配送等28項公共服務功能，一站式提供公共文化和旅游服務，為游客出游提供了很大便利；廣州立足于滿足市民游客多樣化需求，在機場、車站、碼頭、高速公路服務區、商業步行街等地設置一批旅游信息咨詢中心和網點，打造出一批具有鮮明特色和人文品質的新型文化和旅游公共服務空間，成為主客共享旅游公共服務的新陣地。未來，需要進一步總結各地的實踐經驗，突出實用和有效，最大限度實現旅游公共服務供給和需求的動態平衡，為旅游公共服務高質量發展注入不竭的創新動力。

（第一作者系該院教授，第二作者系該院講師、通訊作者；收稿日期：2024-09-03）