旅游公共服務質量評價體系建設的基礎、邏輯和原則

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.10.004

旅游公共服務是游客滿意度提升的重要影響因素，是推動旅游業高質量發展的重要內容，加快建立適應、反映、引領和推動旅游公共服務高質量發展的評價體系具有重要現實意義。

一、旅游公共服務質量評價體系建設的基礎

旅游公共服務質量評價體系建設具有良好的制度、理論和實踐基礎。在制度建設方面，2011年，國家旅游局印發的《中國旅游公共服務“十二五”專項規劃》提出，要建立以游客滿意度調查及第三方機構獨立評估為主的績效評估機制，對公共服務的供給主體進行全過程動態考核。2012年，國家旅游局印發的《進一步做好旅游公共服務工作的意見》要求，建立健全績效監督評估問責工作機制，開展以游客滿意度調查及第三方機構獨立評估為主的績效評估，將其納入各級旅游部門及政府有關部門的工作考核體系。2017年，國家旅游局辦公室印發的《“十三五”全國旅游公共服務規劃》提出，實施旅游公共服務質量評價工程，編制旅游公共服務質量評價指數體系，定期發布《全國旅游公共服務滿意度指數》報告，提高旅游公共服務能力績效和游客滿意度，推動旅游公共服務可持續發展。

在高質量發展階段，堅持質量第一、效益優先成為各領域發展的重要原則，這對提升旅游公共服務質量提出了新的要求。2017年，中共中央 國務院發布的《中共中央 國務院關于開展質量提升行動的指導意見》要求，提升優質公共服務供給能力，開展公共服務質量監測和結果通報，引導提升公共服務質量水平。2021年，國務院印發的《“十四五”旅游業發展規劃》要求，完善旅游公共服務設施，優化旅游公共服務設施布局，完善配套設施和功能。2023年，中共中央、國務院印發的《質量強國建設綱要》要求，提升旅游管理和服務水平，規范旅游市場秩序，改善旅游消費體驗；提升公共服務質量效率，加強公共配套設施適老化、適兒化、無障礙改造；在“服務品質提升工程”中提出，在健康、養老、旅游等生活性服務領域開展質量滿意度提升行動。在高質量發展階段，對旅游公共服務的質量評價要求更加明確，通過開展質量評價引導提升旅游公共服務質量水平和效率已成為普遍要求。

在理論研究方面，針對全國旅游公共服務質量評價體系建設的理論研究數量極少、系統性不強，尚未形成統一的評價指標體系和運行機制。在實踐方面，近年來各部門各地不斷加強公共服務質量評價，進行了實踐探索，以行政部門為主體的質量評價對指導公共服務質量提升發揮了重要的指引作用。2014年，我國首次發布年度重點服務行業質量監測報告，對包括旅游在內的生活性服務業滿意度進行了評價。2021年，國家市場監督管理總局開展了全國公共服務質量監測工作，發布了《2021年全國公共服務質量監測情況通報》，范圍涵蓋公共文化、公共體育、養老服務等12個領域。

鑒于質量是反映旅游公共服務水平的重要指標，質量評價是了解廣大人民群眾對當前旅游公共服務質量問題的感受、期望、態度的重要途徑，也是推動旅游業高質量發展的重要技術保障。因此，建立一套系統完備、科學規范、運行有效的旅游公共服務質量評價體系具有必然性和緊迫性。

二、旅游公共服務質量評價體系的基本邏輯

2017年12月，中央經濟工作會議提出，加快形成推動高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價體系、政績考核體系，創建和完善制度環境，推動我國經濟在實現高質量發展上不斷取得新進展。推動旅游公共服務高質量發展需要建立一套科學完備的評價體系，重點解決評價主體（誰來判斷旅游公共服務是否實現了高質量發展）、評價指標（如何判斷旅游公共服務實現了高質量發展）、評價規則（明確評價過程中是否達到要求的相關判定標準和依據）、運行機制（評價體系正常運行的相關工作機制及保障）以及實現路徑（以什么樣的方式和手段來推動實現旅游公共服務高質量發展）等問題，形成具有一致性的評價方法，進而對旅游公共服務進行多維度衡量，以期科學、精準地解決高質量發展的痛點和堵點。

1. 旅游公共服務質量評價應充分體現服務業的本質特征

旅游公共服務質量評價的目的在于發揮評價的導向作用，發現存在問題，提出解決辦法，致力于實現高質量發展目標。與產品質量評價、宏觀質量評價不同，公共服務質量評價應充分體現服務業的本質特征。服務的無形性、不可儲存性、異質性、與消費的同時性等特性給服務質量的認知帶來了挑戰，隨著服務業的快速發展，社會對服務質量的特性形成了共識，即公共服務質量具有主觀性、差異性、互動性、過程性以及評價與測度方法的創新性。對公共服務質量的評價應在遵循固有特性的前提下，構建科學完備的評價體系，彰顯服務業的本質特征。

2. 服務質量評價應符合高質量發展的基本要義

2018年以來，社會對建立高質量發展指標體系的重要性已形成共識并進行了相關研究，但囿于對高質量發展內涵和外延的理解存在差異，一致性的評價體系尚未建立。對旅游公共服務質量評價來說，要以推動旅游公共服務質量提升為目標，綜合考慮長期與短期、宏觀與微觀、總量與結構、全局與局部、經濟發展與社會發展等關系，堅持多重因素復合構建指標體系，至少包括經濟和社會兩個重要維度，應將新發展理念貫穿始終，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的。

三、旅游公共服務質量評價體系建設的原則

基于服務質量所具有的特性，結合現階段旅游公共服務質量領域存在的主要矛盾，旅游公共服務質量評價應真實反映某個區域一個時期內的旅游公共服務質量水平，因此，評價體系建設應堅持以下原則。

1. 標準一致性

旅游公共服務質量評價是對全國以省為單位的區域公共服務質量水平的精準畫像，鑒于各省經濟社會發展不平衡，旅游業發展水平差異較大，公共服務質量基礎設施、認知水平、管理水平、供給能力等均不同。因此，公共服務質量評價標準應綜合考慮地區差異，公平地對待所有評價對象，突出共性需求的同時彰顯部分個性，以便形成一致性標準，較全面地刻畫地區的服務質量水平，力求各地區能在評價體系的輔助下發現優勢，找準問題，激發動力，探索出特色鮮明的公共服務質量提升模式。

2. 指標系統性

質量評價體系是一個完整生態，各項指標設置應發揮導向、引領作用，體現系統建構原則，能客觀、準確和全面地反映公共服務質量發展的基本要求和戰略需要，突出影響公共服務質量的主要矛盾和關鍵問題，各指標之間應彼此聯系，又相互獨立，處理好游客數量與公共服務質量間的邏輯關系，防止合成謬誤。公共服務質量水平高或低是服務結果的體現，但服務過程對此有重要影響，因此應將過程指標與結果指標相結合。鑒于公共服務質量評價具有的主觀性，應將游客滿意度作為重要指標。

3. 數據可獲取性

指標設置應充分考慮數據的可獲性，盡可能使用政府公共數據，降低評價成本。應選擇一些成熟的指標數據，直觀明了，不應過于繁瑣，應盡量避免使用替代數據或推算數據。應鼓勵“互聯網+問卷調查”的新模式，利用大數據技術，開發具有嵌入拓展性的智能App、智能系統，發揮其自動化、實時性、高顆粒度的優勢，提升數據的真實性和準確性，同時兼顧旅游服務質量的動態性和復雜性。指標的選取應注重定量與定性、主觀與客觀的統一，更多地選擇反映質量和結果的指標，應綜合考慮指標的層次性與統計難易程度，進一步提升可操作性。

4. 指標動態性

公共服務質量提升是一個永無止境的持續過程，會隨著經濟社會發展水平的變化而延伸出新的內容，評價體系應根據理念的演進，及時調整指標結構與權重。對于指標體系的整體結構而言，對其范圍和幅度的調整應保持謹慎和理性；對于更為具體的、直接接觸游客次級指標，應當隨著大數據獲取手段的不斷豐富，保持周期性的動態調整。

建立旅游公共服務質量評價體系是一項系統工程，應在已有良好的制度和實踐基礎上，科學建構評價指標體系，遵循公共服務發展規律，揚棄工業化思維，避免將服務質量與產品質量評價方法和思路混同，規避傳統思維慣性，消除僵化路徑依賴，打破固化行為結構，涵蓋體現公共服務質量的不同要件，重視旅游公共服務質量評價的多維性與主觀性，處理好服務質量提升成效與主觀感受不相符、服務質量評價與時代特征和要求脫節等矛盾，而這需要思維方式的適應性變革和創新。

（作者系該院副院長；收稿日期：2024-06-26）