公共文化服務建設對完善旅游公共服務的啟示

DOI： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2024.10.006

2024年6月，文化和旅游部、國家發展和改革委、財政部等9部門聯合印發《關于推進旅游公共服務高質量發展的指導意見》，旅游公共服務體系建設成為學術界熱議的話題。公共文化服務與旅游公共服務有共通之處。研究公共文化服務內涵、特點和發展狀況，對完善旅游公共服務建設具有參考價值。本文從梳理公共文化服務發展歷程切入，探討公共文化服務建設對旅游公共服務有怎樣的借鑒意義。

一、公共文化服務建設內涵、特點和趨勢

公共文化服務是改革開放以后文化領域理念創新和文化體制機制改革的重要成果，具有重要的理論意義和實踐意義。從理論上看，其創新處突出表現為兩點。其一，明確了在社會主義市場經濟條件下，有兩類文化產品，一類是在市場流通的文化商品，一類是公共文化產品。前者遵循的是商品經濟規律和市場價格規律，后者屬于公共文化服務，從而豐富了對市場條件下文化產品類型、特點的認識。其二，明確了提供公共文化服務是政府的基本職責之一，深化了對政府職能的科學認識。

公共文化服務建設的基本出發點是維護公民文化權益。2002年，黨的十六大把“人民的文化權益得到切實尊重和保障”納入全面建設小康社會的目標，這為公共文化服務體系建設奠定了基礎。2005年10月，黨的十六屆五中全會提出，“加大政府對文化事業的投入，逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”，隨后出臺了一系列相關文件。黨的十八屆三中全會進一步提出構筑現代公共文化服務體系，2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》。2016年，《中華人民共和國公共文化服務保障法》發布，為公共文化服務體系建設提供了法律保障。迄今為止，圍繞公共文化服務體系建設，我國已經建立了一套較為完備的政策法規體系。

公共文化服務有明確的內涵和任務。具體來說，其內涵是指“由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務”（《公共文化服務保障法》）。國家發布了基本公共文化服務指導標準，共包括讀書看報、收聽廣播、觀看電視、觀賞電影、設施開放、文體活動等基本服務項目，以及文化設施、廣電設施、體育設施、流動設施、輔助設施等硬件設施共22項1，明確了公共文化服務基本內容和項目。公共文化服務的內涵和任務可以概括為：以政府為主導，以公共財政為支撐，以公益性文化事業單位為骨干，以全體人民為服務對象，以保障人民群眾看電視聽廣播、讀書看報、進行公共文化鑒賞、參與公共文化活動等基本文化權益為主要目標。

公益性、基本性、均等性、便利性是公共文化服務的基本要求。其中，公益性是公共文化服務的本質要求，即政府提供的公共文化服務主要由財政支持，服務方式是免費服務。基本性是指政府提供的是基本公共文化服務，是與經濟、社會和文化發展水平與人民群眾的基本文化需求相適應的公共文化服務。均等性指應促進公共文化資源在城鄉之間、區域之間均衡配置，確保全體社會成員能夠平等享有水平大致相當的基本公共文化服務。便利性則要求科學布局公共文化設施，方便群眾就近參與公共文化活動。

公共文化服務體系建設有明確的工作抓手。如廣播電視村村通工程、鄉鎮綜合文化站建設工程、全國文化信息資源共享工程、農家書屋工程、農村電影放映工程、公共文化云、創建國家公共文化服務體系示范區等，由各級政府行政主管部門負責實施。這些工程和項目在很大程度上反映了我國公共文化服務建設歷程。

經過約20年的努力，我國公共文化服務建設成效顯著。以文化和旅游部所屬“四館一站”為例，近年來場館數量及服務人群穩步提升。據文化和旅游部《2023年文化和旅游發展統計公報》，截至2023年年末，全國共有公共圖書館3246個，公共圖書館實際使用房屋建筑面積22 590 000.6 m2，同比增長7.7%，全國圖書總藏量14.4億冊，同比增長5.6%；全國共有群眾文化機構4.4萬個，全年共組織開展各類文化活動412萬場，同比增長53.5%，服務人次183 537萬人次，同比增長91.6%；全國群眾文化機構共有館辦文藝團體9843個，全年演出14.9萬場，觀眾10 651.7萬人次。多樣化、差異化的公共文化服務活動層出不窮。可以說，經過多年努力，以公共文化生產供給、設施網絡、資金人才技術保障、組織支撐和運行評估為基本框架的覆蓋全社會的現代公共文化服務體系基本建立。

隨著信息技術迅猛發展，以及人民群眾精神文化需求增加和消費方式的不斷變化，公共文化服務正在面臨深刻調整和轉型。比如，如何提高公共文化服務效能，提高公共文化服務參與度；如何拓寬公共文化服務內涵，增加優惠服務的內容，為公眾提供多樣化公共服務；如何健全社會力量參與公共文化服務機制，改變政府包攬公共文化服務的狀況；如何推進公共文化設施所有權和使用權分置改革，使公共文化設施做到物盡其用等。

二、公共文化服務建設對旅游公共服務發展的啟示

公共文化服務建設的成績與不足、經驗與教訓，對建設旅游公共服務有重要借鑒價值。筆者認為，重點有以下3點。

1. 把握旅游公共服務的基本屬性

明確旅游公共服務的基本屬性是完善旅游公共服務的前提和基礎。公共文化服務的基本屬性是文化事業。這就意味著與文化產業不同，公共文化服務的實施邏輯是以政府為主導，以公共財政為支撐，以公益性文化事業單位為實施主體，以公益性為主要特點。

《旅游法》第三條規定，“國家發展旅游事業，完善旅游公共服務，依法保護旅游者在旅游活動中的權利”。這意味著《旅游法》從法律上明確了旅游業具有產業和事業雙重屬性、兼具經營性和公益性兩個特點，這為旅游公共服務奠定了基礎。筆者認為，旅游業的事業屬性不僅體現在維護旅游者在旅游活動中權利，而且包括現在越來越強調自然風景區、歷史文化風景區等具有全民同享的公益性特點，降低門票乃至零票價成為趨勢。

筆者認為，完善旅游公共服務，一個緊迫任務是要重新設計與旅游活動具有產業屬性和事業雙重屬性、兼具經營性和公益性相適應的新的體制機制和運行系統。建立這樣的系統當然毋須照搬文化領域文化產業和文化事業兩分法模式，但是兩者所面對的問題具有相似性。比如，就旅游公共服務來說，需要明確的是，政府應該發揮什么樣的作用，政府、企業、社會力量在其中各自扮演什么角色，財政資金應該不應該予以支持，以及以什么方式支持，旅游公共服務的實施主體是誰，旅游具有產業和事業雙重屬性如何具體界定和區分等。

2. 科學界定旅游公共服務的內涵和任務

科學界定旅游公共服務的內涵、明確目標和任務，是完善旅游公共服務的關鍵。公共文化服務之所以取得顯著成效，很大程度上是因為從中國經濟發展水平和文化現狀出發，參照國際做法，明確了公共文化服務的性質、內涵和任務，其中一個重點是強調公共文化服務是以滿足公民基本文化需求為主要目的，并形成共識。

從旅游公共服務看，盡管《旅游法》中有旅游公共服務的概念及原則性規定，《關于推進旅游公共服務高質量發展的指導意見》提出了旅游公共服務體系建設的5大任務，即旅游公共信息服務、旅游公共交通服務、旅游應急救援服務、旅游惠民便民服務、公共文化服務和旅游公共服務的融合，但仍然有些粗疏，還需要在理論上進一步深入研究，在政策中進一步細化。比如，旅游公共服務的內涵和外延等基本問題尚未厘清，在理解和認識上仍存在爭議。又如，在實踐中，旅游公共服務的任務、目標還不夠明確、具體，可操作性還不強；再如，資金來源、實施主體等支撐要素還不夠明確。

3. 統籌推進旅游公共服務建設

近年來，圍繞旅游公共服務建設，中央和地方政府出臺了一系列文件，實施了許多具體舉措，取得了很大成績。但旅游公共服務的服務內容、服務對象、供給方式、服務標準、績效評價系統和保障系統等還需要進一步明確和完善，還需要統籌推進旅游公共服務建設。

一是加快制定旅游公共服務標準或導則，明確旅游公共服務的相關具體要求，形成操作性強的標準指標體系。二是抓住目前中央和地方正在謀劃“十五五”規劃的契機，設計一批切實可行的旅游公共服務重點項目，明確抓手。三是細化財稅政策、土地政策、人力資源政策等旅游公共服務相關政策。四是推動旅游公共服務納入國家國家公共服務體系，力求成為地方政府考核的一項內容。五是總結地方經驗，提供典型案例，全面提升旅游公共服務效能。

（第一作者系該校教授，第二作者系該院副教授、通訊作者；收稿日期：2024-09-03）

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