學前教育財政投入與生育水平：理論邏輯、現實困境與制度優化

摘 要：生育率的提升是我國人口高質量發展面臨的重要問題。學前教育財政支出對促進生育意愿，提升生育水平發揮舉足輕重的作用。文章主要通過梳理學前教育投入與生育水平的理論邏輯，基于我國學前教育財政投入和生育水平的現實背景，剖析學前教育財政投入在提升生育率方面面臨的現實約束，以突破學前教育財政投入的現實困境，推動學前教育發展、提升生育率，促進人口高質量發展。

關鍵詞：學前教育財政投入；生育水平；生育意愿；人口高質量發展

一、引言

新中國成立以來，我國生育政策因人口數量和人口結構變化呈現顯著的階段性特征，陸續經歷人口恢復、提倡節制生育、計劃生育嚴格實施和逐漸放開計劃生育四個階段。2002年，國家出臺了雙獨“二胎”政策，倡導獨生子女，允許二胎生育；2011年，雙獨“二孩”政策全面啟動；而單獨“二胎”政策于2013年正式啟動。為緩解低生育率問題，國家生育政策全面轉變，2015年我國開始實施全面二孩政策。盡管如此，2017—2023年以來，我國年出生人口數量逐步降低，2023年中國出生人口為902萬，比2022年下降54萬，降幅高達5%。2021年7月《中共中央 國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》建議實行三個孩子的生育政策及相應的扶持措施，從而進入了人口發展的新時期，與此同時，我國全面三孩政策被寫入《人口與計劃生育法》，中國生育政策的調整有了立法的保障。2023年，在二十屆中央財經委員會第一次會議上習近平總書記強調人口高質量發展是實現中國式現代化的基礎條件，低生育率不僅影響我國人口均衡發展深遠，而且會阻礙中國式現代化進程。由此，提升生育水平成為我國經濟和社會長期發展所面臨的重大課題。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，人口治理是財政治理中關鍵的一環。從理論上講，學前教育的資金投入和孩子出生的間隔較短，導致了大部分的生育主體都對早期的生育費用有了更高的敏感度，從而自動地選擇了少生優養[1]。因此，學前教育財政投入與人口出生率密切相關。學前教育是必需品，每個家庭都會盡自己最大的努力讓自己的孩子完成這個階段的教育。但是，在學前教育階段，除基礎看護費用高外，其教育費用也比較高。一般來說，國家財政在學前教育階段的投入越多，就會為減少孩子的撫養負擔提供直接的便利，從而使得人們的生育意愿一定程度上的提升。不僅如此，通過學前教育財政投入的支持，緩解適齡兒童父母的經濟壓力，也可以為促進生育政策更好實施奠定現實基礎。正是基于這樣的現實和研究背景，本文立足當前人口生育率的現實困境，廓清學前教育財政支出對生育政策的理論機理影響，發現識別學前教育財政投入在提升生育層面的制度偏離，政策主張促進我國生育率提升，助力中國人口高質量發展。

二、學前教育財政投入與生育水平的理論分析

提升生育率的人口發展問題，要解決的主要問題，在于通過提升育齡人群的生育意愿進而提升總體的生育水平，且主要體現在三個理論分析視角上。

（一）基于家庭教育成本的視角

一方面，作為一個理性的“經濟人”，以收益最大化為目的，當子女被視為家庭消費品，撫養費用增加時，他們會選擇降低生育意愿，從而減少消費，撫養子女所產生的收益會相應降低，從而使孩子作為家庭投資品的需求下降[2]。而健全學前教育的財政投入機制，從長遠來看，可以減少家庭撫養子女的經濟費用，這對提高民眾的生育意愿，有著重大的公共政策導向作用[3]。完善學前教育的財政投入機制，可以從降低家庭所需承擔的教育負擔角度鼓勵家庭生育，增強政策激勵效果，進而有效提升人們的生育意愿。

另一方面，積極的生育政策實施不僅要看孩子數量，孩子的自身素質也是不可或缺的影響因素，在決定家庭是否生育時，父母對孩子的數量與質量衡量的結果是影響家庭生育決策的關鍵因素[4]。增加學前教育財政投入是提高教育質量的一個必要條件[5]，學前教育財政投入可以通過建設新的學前教育機構、提供學前教育階段所需的物質基礎設施、提升師資力量等方面來促進兒童接受高質量的學前教育，尤其是，隨著家庭外接受的正規教育在人的生命中占據的時間越來越長[6]，高質量的學前教育能讓兒童真正受益[7]，也會激勵生育主體的生育意愿，提高生育水平，從而實現人口高質量發展的目標。

（二）基于教育回報率的視角

隨著孩子成長的負擔加大，學前教育財政投入可以提升孩子進入義務教育前的自身素質，為未來獲得更高的人力資本水平奠定基礎。學前教育產品具有顯著的正外部性[8]，高質量的學前教育能給幼兒、家庭、社會帶來福利。在一些 “高質量”學前教育特色的國家，幼兒接受學前教育與日后的學業成就之間存在顯著相關[9]。接受過學前教育的兒童在認知發育上明顯高于未接受過學前教育的兒童[10]。通過“成本-效用”方法對家庭的生育行為進行了研究，結果表明，在確定是否要生下一個子女時，家庭會比較該子女給他們帶來的收益和他們可能付出的代價，如果他們的收益低于他們的成本，他們就會選擇不要孩子。在收益超過其花費的情況下，家庭會決定生育[11]。因此增加學前教育財政投入可以在降低教育成本的情況下提高孩子未來的人力資本水平和工資水平，使得生育效用提升，促進家庭的生育意愿，提高生育率。

（三）基于育齡女性的視角

育齡女性在人口再生產中發揮著不可替代的作用，她們的婚育行為關系到一個國家或地區的生育率，也關系到人口再生產的后備力量[12]。在過去性別不平等觀念盛行時，照顧家中子女生活的責任大部分是由家中的女性承擔的，在這種背景下，特別是農村女性，愿意生二孩[13]。隨著女性受教育水平的提高，作為母親角色的育齡婦女參與到勞動力市場已經非常普遍。不過在家庭分工中，女性仍然比男性承擔著更多的家庭育兒任務[14]。因此，阻礙生育的主要因素是孩子照料和經濟因素[15]。加大學前教育財政投入，將養育孩子的任務部分轉移到學前教育機構，發揮學前教育看護和基礎教育的作用，有利于解放育齡婦女耗費在養育孩子過程中的精力，提升生育意愿。

另一方面，從家庭政策支持角度降低養育成本可以提高生育率[16]。從社會大環境而言，育齡婦女選擇生育后需要經歷產假，這會使婦女原本的職業發展機遇和經濟狀況受到影響。政府提供良好的學前教育政策在某種程度上能夠減少兒童養育費用，緩解育齡人群的生育困境，提高生育意愿[17]。

三、低生育率背景下我國學前教育財政投入存在的現實困境

進入新世紀以來，我國人口發展呈現重大轉折性變化。如圖1所示，2015年全面二孩政策實施后，二孩出生總數及二孩出生占比逐年下降，二孩政策短期效果顯著，但是長期效應微茫[18]。三孩出生率在2021年全面三孩政策被寫入《人口與計劃生育法》后稍有上升。盡管如此，生育政策精準實施難度較大，各地政策執行效果差異顯著[19]。如圖1所示，2023年我國全年出生總人口902萬人，出生率為6.39%，跌至1949年以來出生率的最低值。由此可見，僅僅依靠政策的有效放寬，改變不了生育率低迷的狀態[20]。養育孩子的經濟成本太高依舊是低生育率的根本原因[21]。在成本負擔加大的生育文化逐漸形成的背景下，政府學前教育財政投入機制保障更為重要。結合現實分析，本文從學前教育財政投入總量失衡、學前教育財政投入區域失衡以及學前教育財政投入城鄉失衡來深入剖析學前教育財政投入促進生育率的現實與困境。

（一）學前教育財政投入總量失衡

1. 學前教育財政投入總量失衡的絕對視角

學前教育財政投入作為幼兒園辦園的物質基礎，在沒有充足的財政資金保證的情況下，很難在硬件設施、教師人力資本等方面進行大量的投資，從而對其生育意愿產生影響。阻礙生育水平的提升。近幾年來，由于對學前教育的需求不斷增加，國家對學前教育的資金投入也在不斷增加，但學前教育財政投入仍然不足，教育質量也無法達到應有的水平。第一，從幼兒園數量來看，全國幼兒園的數量整體上呈現增長趨勢，2023年全國幼兒園總數達到27.4萬所，較2013年總數上漲了7.6萬所，增長了38.2%。同時，普惠性幼兒園數量也得到了增長至2023年達到23.6萬所，占同年全國幼兒園總數的86.2%。在同一水平下，由于缺少財政的支持，非普惠性民辦幼兒園的成本相對更高些，財政在學前基礎教育的投入仍有待提升。

第二，從公立在園幼兒數量來看，全國幼兒園數量增長的同時全國在園幼兒總數也處于持續增長中。2013—2023年，全國在園兒童數量上漲近兩百萬。公辦幼兒園的在校幼兒人數也在增加，但是增長率比較慢，而且不穩定。2022年公辦在園兒童數僅是2013年在園兒童數的1.31倍。但《中國教育經費統計年鑒》中的數據整理顯示，公辦在園兒童數占全國在園兒童總數的比重在2019年以前一直下降，直到2020年之后才有所上漲，而民辦幼兒園兒童數占全國在園兒童總數的比重變化正好與之相反。

第三，總體上，從投入規模和增長速度方面看，我國對學前教育的投資還遠遠不能滿足學齡前兒童的需要。2008年，我國學前教育經費投入在國內生產總值中所占的比例只有0.061%，是OECD國家平均水平的近十分之一，與同期的德國、法國和波蘭相比也相差甚遠。這情況持續到2010年，此后幾年的增長速度逐漸加快，到了2016年，其國內生產總值占比達到了0.373%。不過，與OECD平均水平相比，仍有將近一倍的差距，也比德國、英國、法國、意大利和波蘭要低[22]。

2. 學前教育財政投入總量失衡的相對視角

我國學前教育經費政府承擔比例過低。第一，2013-2023年，我國所投入的總教育經費、學前教育經費及學前教育財政性經費都是逐年提升的。就總教育經費而言，2023年所投入的教育經費是2013年的兩倍有余，而其中的學前教育經費投入5382億較2013年而言更是達到近三倍。由此我們不難看出盡管學前教育“質”“量”需求愈發強烈，但學前教育經費占總教育經費的比重自2013年至今仍然未超10%，目前僅在2021年達到最高比重為8.6%，表明國家雖逐年重視學前教育的發展，但較之其他類別的教育所投入的經費仍占比較小。而且，從國內外的一些研究中可以看出，在幼兒能力的早期開發上進行投資，可以為今后更有效率的學習節約費用，從而獲得較高的經濟回報率[23]。

第二，2013-2022年，我國財政教育支出的重點集中在義務教育階段，對于學前教育的國家財政性教育經費投入處于最低水平。2022年，在國家財政教育資金中，學前教育所占比例最小，只有58.04%，這與義務教育階段的初等教育存在著很大的差異，而在小學教育支出中，國家財政投入占全部教育支出的91.56%。即使是和一般人所認為的高等學府相比，也是有一定差距的，高校的財政撥款比例為61.66%，各種類型的分配嚴重失衡。從這一點可以看出，我們國家對于學前教育的財政性投入相對不足。而學前教育事關兒童性格、心智成長，這本身就需要高質量的教育水平，但是，現實情況是，無論是在總量上，還是在人均上，我們對學前教育的投資都遠遠落后于其他教育投入，政府補貼的不足造成了幼兒園學費昂貴且主要由家庭承擔，生育意愿和生育水平提升受阻。

（二）學前教育財政投入區域失衡

從區域視角來看，各地生育水平與學前教育財政投入配比失衡。

第一，根據第七次人口普查數據得到2020年大部分省份的總和生育率均達到了1以上，但生育率在各省間仍存在差距，其中最高的是貴州達到1.68，最低的上海僅為0.71。從區域劃分來看，東北三省的總和生育率與其他地區存在明顯的差異。

第二，從區域學前教育財政投入來看。各地由于經濟發展水平和人口的差異，各地政府對于學前教育的財政投入政策差異較大，學前教育的發展水平也大相徑庭。我們通常用生均公共財政預算教育經費支出作為評價各區域學前教育發展狀況的指標。不同區域的教育經費有較大差異，其中東部地區投入總體最多，東部地區因為經濟發達，教育資源豐富，所以在生均事業費和生均教育經費上都較多，而其他三個地區則受制于經濟發展水平，在學前教育上的投入并不多。

對于我國四個地區的總和生育率與生均教育經費的對比分析具體如下：其一，東部省份在2022年31省份生均教育經費及生均事業費支出排名中均居前列，只有河北、山東兩個省份比國家平均水平低，但其中山東省的總和生育率達到了1.3，反而生均教育經費支出及生均事業費支出在31個省份中名列前三的北京、天津、上海三個地區的總和生育率不足于1。其二，中部省份的生均教育經費支出及生均事業費支出除江西省外均低于全國平均水平，河南省的生均經費排在最后兩位。中部地區學前教育經費“塌陷”問題比較嚴重，但中部地區的總和生育率均達到了1以上，這與教育經費的低投入不匹配。其三，在國家的大力支持和政策的傾斜支持下，西部地區的學前教育財政狀況良好。在生均公共財政預算教育經費中共有4個省份高于全國平均水平，在生均事業費支出中共有6個省份高于全國平均水平，其中西藏在31個省份中生均教育經費支出及生均事業費支出排名均為第三。不過與其他地區存在的同樣問題的是該地區仍存在教育經費的低投入與高生育率的不匹配現象，貴州省的生均教育經費及事業費都位于全國平均水平之下，但它的總和生育率位列全國第一，達到了1.68。其四，東北部三省學前教育財政支出較少，三省中只有吉林的生均教育經費支出高于全國平均水平，但也僅高出2353.65元，吉林與黑龍江省的生均事業費支出高與全國平均水平但同樣差距不大。通過以上的分析可見，經濟發展水平、人口等因素均是影響我國的學前教育財政投入的關鍵，地區差別較大，學前教育財政投入地方承擔過高，總體配比不均，發達省份由于經濟優勢更具有投入優勢，因此雖然我國政府能一定程度上彌補經濟落后地區的財政教育補貼，但幾個地區均存在低財政投入與高生育率同時出現的境況，這對于育齡家庭而言，不能將養育孩子的負擔由校外轉至校內，學前教育的財政投入對于促進家庭生育意愿的目標無法達到理想效果。

（三）學前教育財政投入城鄉失衡

從城鄉視角來看，城鄉生育水平與學前教育財政投入配比失衡。

第一，從城鄉生育水平來看。根據第七次全國人口普查數據整理得到的城市及農村的總和生育率，從圖中不難看出僅僅只有新疆、遼寧、吉林、黑龍江四省的城市總和生育率高于農村總和生育率，其余省份均是農村總和生育率高于城市總和生育率。此外，農村總和生育率在廣西、貴州、西藏、寧夏四省均突破了2。

第二，從城鄉學前教育財政投入來看。在各省生均學前教育經費支出上，本文利用城市生均學前教育經費支出／農村學前生均教育經費支出統計分析了2022年全國31個省從總量上統計分析學前教育經費支出城鄉差距，從圖中我們可以看到31個省生均學前教育經費支出除北京、內蒙古、甘肅、新疆四省外其余城市均高于農村，并且差距非常懸殊。廣東城鄉差距最大，城市與農村生均學前教育經費占比達到2.27，遼寧生均學前教育經費城市占農村比例超過2。

以廣西為例，該省農村生均學前教育經費僅有4539.02元，城市學前生均教育經費支出為8418.82元是其近兩倍，但該省的農村總和生育率高達2.45，城市總和生育率僅為1.51，呈現出農村高生育率低于學前教育經費，城市低生育率高于學前教育經費的態勢。而廣西并不是全國31個省的特例，云南、西藏、寧夏等省都存在城鄉學前教育經費與生育率失衡的問題（見圖3）。通常而言高生育率需要高教育經費的投入，但目前絕大多數省市仍然達不到學前教育經費與生育率的均衡，對于城市育齡家庭而言，認為學前教育所提供的需求將不僅注重以往的看護和基礎教育的基本需求，同時也注重為能夠提供更優質服務的超額需求，但對于農村的育齡家庭而言，由于家庭承擔近一半的在學前教育階段的教育成本[24]，學前教育支出普遍造成農村家庭較大經濟負擔，學前教育經費的不足使得適齡幼兒的看護和基本教育的需求無法被滿足，這表明農村家庭仍然需要父母履行看護和教育的責任，在人們傾向于認為女性的角色是相夫教子的背景下，女性在家中承擔更多照顧子女生活起居的責任，進而為實現自身的勞動力部分育齡婦女的生育意愿降低。因此，發展農村學前教育，既可以帶來較高的社會回報率，又可以推動農村經濟與社會的繁榮，同時也可以讓農村孩子們的生活條件得到改善，讓他們擺脫貧困的代際傳遞[25]。

四、促進生育水平提升的學前教育財政投入機制優化

我國要解決人口生育率下降的問題，促進生育政策的實施是其中重要且不可缺少的一項。學前教育可以通過提高家庭可支配收入、降低教育成本，從而降低家庭教育負擔，以及提升家庭生育意愿等多種方式影響和推動生育政策實施。學前教育財政投入是推動我國學前教育事業發展的物質保證，是實現我國生育政策順利實施的關鍵。本文認為，學前教育財政投入推動生育率提升要注意以下方面。

（一）建立學前教育投入保障機制，拓展投入渠道

學前教育財政投入的充足性對于保證學前教育的均衡發展具有重要意義，當前國家還沒有一個明確的法規來規范對幼兒園的財政投入，導致各級政府在資金投入和分配上缺乏明確的責任劃分[26]。這一狀況直接關系到我國學前教育財政投入的總量與規模，同時也影響到我國財政撥款的科學性。因此，要實現各級政府之間的事權和財權的匹配，按照不同的政府層級劃分職責，中央政府給予更多的財政扶持，各地方政府的相關部門也給予一定的資助，從而實現資源配置和教學設施的配置。同時，為了確保學前教育資金的總量與規模，有必要將學前教育納入國家財政預算，并對其進行合理的分配。除了政府的資金投入外，還可以通過出臺財稅優惠政策，將更多的資本引入到學前教育行業中來，減輕政府財政資源短缺的狀況，讓整個社會都能更好地關注學前教育，從而促進整個學前教育的整體素質。此外，還可以逐漸吸收社會資本，設立“特困兒童助學基金”，以保證貧困地區學前教育事業能得到更好的發展。綜上所述，通過在法律層面上確立政府在學前教育中的主導性和財政投入的充足性，以及鼓勵社會資金的投入，能夠切實保證學前教育的均衡化發展，提高其總體質量，為孩子們的健康成長和未來發展奠定堅實的基礎。

（二）優化教育財政體制，深度解決教育公平問題

我國地區經濟發展水平的差異導致了學前教育發展水平的不均衡，這在一定程度上影響了孩子們的教育機會和未來發展。為了解決這一問題，需要在財政投入方面實現區域合理化。首先，中央政府應該加大對落后地區的學前教育財政投入比例，這就要求在國家預算案上對不同層次的政府進行合理的投入。這樣可以確保財政資源更多地流向需要幫助的地區，從而彌補地區間的發展差距。其次，各省也有責任明確自己政府內部各部門的責任，并根據各自的學前教育水平確定合適的投入水平。為此，我們提出了一種特殊的學前教育轉移支付體系，由上級對下級進行撥款，以提高學前教育經費使用的效益。此舉有助于確保經費真正用在了刀刃上，從而提高各地區學前教育的經費投入水平，切實有效地提高學前教育的發展水平。對中央政府來說，可以考慮設立專門的學前教育財政基金，使學前教育的財政開支變得更加合理，并且對各個項目的投入資本進行相應的調整。在區域均衡的基礎上，根據地區的經濟發展程度和政府的投資力度，對其進行適當的補助。在不同地區、不同種類的幼兒園中，應該根據地理位置進行合理配置，讓每個地方的孩子都能得到關注和溫暖，實現教育資源的均衡配置。

（三）注重城鄉學前教育財政投入的差異性

農村學前教育的發展不僅受到教育資源短缺的影響，還受到教育經費投入不足、師資力量不足、教育設施滯后等多方面因素的制約。教育資源的短缺直接影響到了農村學前教育的質量和覆蓋率，導致了城鄉教育發展不平衡的局面。因此，中央政府應當在政策層面加大對農村學前教育的支持力度，確保農村學前教育資源的合理配置和均衡發展。在資源配置方面，中央政府可以制定更多的政策措施，包括增加對農村學前教育的財政投入，加強對農村學前教育資源的統籌規劃，確保資源的合理配置和有效利用。此外，還可以加大對農村學前教育師資隊伍的培訓力度，提升教師的專業水平和教育教學質量，從根本上改善農村學前教育的整體發展水平。除了資源投入和師資培訓外，優化空間布局也是保障農村學前教育資源均衡配置的重要舉措。中央政府可以通過規劃布局，建設更多的學前教育機構，特別是在人口較為集中的農村地區，以提高學前教育的覆蓋率和質量，讓更多的農村兒童能夠接受到優質的學前教育。而重視對學前教育農村“洼地”的經費支持和傾斜，以國家資金支持為手段，來解決目前我國農村幼兒園存在的跨省、跨地區資金短缺的問題。實現普惠性學前教育資源的均衡配置，在財政支出水平的限制下，政府對農村普惠性學前教育資源進行了優化配置，讓邊遠鄉村的孩子也能享有普惠性學前教育。另外，還可以對農村學齡前兒童進行進一步的補助，并增加補助的比率，經濟條件尚好的省份對那些處于貧困邊緣的家庭，給予他們免費的學前教育[28]。最后政府還應當建立健全的監督機制，以確保資金使用的透明度和效益。同時，加強對學前教育財政投入政策的評估和調整，以適應不同地區的發展需求和變化。

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作者簡介：余紅艷（1980- ），女，安徽阜陽人、安徽財經大學財政與公共管理學院教授，博士，研究方向為財稅理論與政策研究；錢玉婷（2000- ），女，安徽蕪湖人，安徽財經大學財政與公共管理學院碩士研究生，研究方向為財政理論與政策。