高質(zhì)量發(fā)展下國家公園土地流轉(zhuǎn)困境與破解路徑

摘 要：高質(zhì)量發(fā)展下，國家公園作為準(zhǔn)公共物品，發(fā)展需兼顧生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)效益，國家公園土地流轉(zhuǎn)作為國家公園高質(zhì)量發(fā)展中重要一環(huán)，更應(yīng)滿足國家公園生態(tài)、經(jīng)濟(jì)的雙重屬性，做到經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。但我國現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)模式因自身局限性難以達(dá)到國家公園高質(zhì)量發(fā)展的要求，而保護(hù)地役權(quán)模式以生態(tài)保護(hù)為目的，能夠克服現(xiàn)有模式的不足，因而可以探索其作為國家公園土地流轉(zhuǎn)的新路徑。通過理論基礎(chǔ)考察與國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析后，保護(hù)地役權(quán)具有實(shí)踐可行性，但我國目前卻存在著法律基礎(chǔ)不足與體系不完整等問題，因此，需要在立法模式選擇、制度內(nèi)容構(gòu)建和配套制度建設(shè)三方面予以體系構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：國家公園；高質(zhì)量發(fā)展；土地流轉(zhuǎn)；保護(hù)地役權(quán)

2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中首次提出“高質(zhì)量發(fā)展”，并指出“我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，指明了我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的導(dǎo)向。高質(zhì)量發(fā)展堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，將高質(zhì)量發(fā)展理念落實(shí)到國家公園中，其核心要義便是綠色發(fā)展，即在滿足國家公園生態(tài)保護(hù)功能的同時(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，做到經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。

《建立國家公園體制總體方案》（下文簡稱《總體方案》）對(duì)國家公園權(quán)屬作出了“全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”的制度設(shè)計(jì)。若是數(shù)量上的占主體地位，需將集體所有的資源權(quán)屬轉(zhuǎn)變?yōu)閲胰嫠校上裎湟纳竭@類集體土地占比高的國家公園來說，僅能通過大體量強(qiáng)行征收實(shí)現(xiàn)，不僅會(huì)勞民傷財(cái)，反而會(huì)對(duì)后續(xù)發(fā)展起負(fù)面作用。因此，數(shù)量意義上的占主體地位絕非現(xiàn)實(shí)意義上的可行方式，還應(yīng)當(dāng)是實(shí)際控制意義上的占主體地位，雖做不到所有，但為實(shí)際意義上的使用[1]。然而，為達(dá)成實(shí)際意義上的使用的目標(biāo)，將涉及國家公園的土地流轉(zhuǎn)，囿于國家公園的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)的雙重屬性，土地流轉(zhuǎn)需滿足經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)保護(hù)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，而現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)模式無法達(dá)標(biāo)，因此，國家公園高質(zhì)量發(fā)展亟須探索并構(gòu)建適合的土地流轉(zhuǎn)制度。

一、國家公園土地流轉(zhuǎn)模式的路徑探索

（一）國家公園土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)有模式及其評(píng)析

《總體方案》等中央文件對(duì)國家公園土地流轉(zhuǎn)做出了簡要規(guī)定。當(dāng)下國家公園區(qū)域內(nèi)常見的土地流轉(zhuǎn)方式主要有以下幾種模式。

1. 強(qiáng)制性所有權(quán)轉(zhuǎn)移模式

強(qiáng)制性所有權(quán)轉(zhuǎn)移模式主要是征收模式，通過國家公權(quán)力介入，按照法定程序，強(qiáng)制將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，并給予補(bǔ)償，能夠快速完成既定流轉(zhuǎn)目標(biāo)，常用于嚴(yán)格保護(hù)區(qū)這類生態(tài)環(huán)境脆弱需要生態(tài)恢復(fù)的區(qū)域，一般功能的保護(hù)區(qū)域并非最優(yōu)手段[2]，因其存在明顯的弊端。其一，征收模式的強(qiáng)制性易激化矛盾。其二，征收模式補(bǔ)償成本較高，易導(dǎo)致補(bǔ)償糾紛。其三，征收后的生態(tài)移民難以保障，并會(huì)增加財(cái)政支出。因此，強(qiáng)制性征收方式在實(shí)踐中利弊明顯，適用時(shí)應(yīng)再三斟酌。

2. 合意性所有權(quán)轉(zhuǎn)移模式

合意性所有權(quán)轉(zhuǎn)移模式主要是贖買模式，通過協(xié)商，政府按約定價(jià)格取得集體土地所有權(quán)，該模式便于土地管理與使用，常見于林地權(quán)屬變更。贖買模式較征收模式而言，手段更為溫和，存在協(xié)商的空間，更能考慮原住民的利益。但該模式也存在不足之處：贖買價(jià)格難以商定達(dá)成一致。土地關(guān)系著所有者的生產(chǎn)活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)來源，政府報(bào)價(jià)常難以達(dá)到所有者期待的價(jià)格，進(jìn)而造成土地流轉(zhuǎn)工作戰(zhàn)線拉長。此外，贖買也同樣會(huì)面臨生態(tài)移民的問題，后續(xù)的人員安置、產(chǎn)業(yè)維持上又將投入大量的精力物力財(cái)力。

3. 租賃模式

租賃模式是指原土地所有人、使用權(quán)人與國家公園管理委員會(huì)達(dá)成合意，簽訂租賃合同以出租其土地使用權(quán)，并約定租賃期限與租金。租賃的方式并非征收那樣具有強(qiáng)制性，其并未改變土地的所有權(quán)，更多考慮了土地權(quán)屬者的利益，以一種更為平和的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。[3]租賃模式弱化了土地流轉(zhuǎn)雙方之間的緊張關(guān)系，但租賃屬于債權(quán)關(guān)系，不得對(duì)抗善意第三人，存在著確權(quán)隱患。此外，租賃設(shè)有租賃期限，難以滿足生態(tài)修復(fù)長期性的需求。

4. 置換模式

置換模式是指將國家公園區(qū)域內(nèi)的土地資源與其他區(qū)域相應(yīng)的土地進(jìn)行置換。置換存在生態(tài)移民的問題。原住民離開賴以生存、富有感情的土地，容易產(chǎn)生糾紛。此外，置換到的土地可能出現(xiàn)零散化的現(xiàn)象，難以再進(jìn)行集約化生產(chǎn)，致使生產(chǎn)成本增加。因此，村民對(duì)此種模式的抵觸情緒也較高。

由是觀之，現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)模式都存在著一定的局限性，加之集體所有的土地分產(chǎn)到戶，極可能存在權(quán)屬轉(zhuǎn)讓等現(xiàn)象，權(quán)屬更為復(fù)雜，易產(chǎn)生土地糾紛[4]，使得國家公園土地流轉(zhuǎn)工作陷入困境。因此，亟須探索適用于國家公園高質(zhì)量發(fā)展的新路徑，既能夠節(jié)約成本，也能夠減少土地糾紛，保障居民的權(quán)益，兼顧經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益。

（二）國家公園土地流轉(zhuǎn)新路徑——保護(hù)地役權(quán)模式

保護(hù)地役權(quán)是地役權(quán)現(xiàn)代化的產(chǎn)物。傳統(tǒng)地役權(quán)的功能實(shí)現(xiàn)可以通過租賃借貸等債權(quán)方式，但地役權(quán)屬于物權(quán)，與債權(quán)相較而言更具優(yōu)勢性，不僅能夠保護(hù)權(quán)屬者的安定，而且能將地役權(quán)與需役地不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)的結(jié)合，提高其價(jià)值[5]。傳統(tǒng)地役權(quán)具有穩(wěn)定性，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，但隨著現(xiàn)代社會(huì)的進(jìn)步，需求多元化，傳統(tǒng)地役權(quán)也因此類型化發(fā)展，衍生出新的模式，滿足新的需求，如公共地役權(quán)[6]，在公共地役權(quán)之下的細(xì)化分類又有保護(hù)地役權(quán)。保護(hù)地役權(quán)旨在克服傳統(tǒng)法律制度應(yīng)對(duì)自然保護(hù)問題之局限，激勵(lì)土地權(quán)利人和公益組織參與自然保護(hù)[7]，達(dá)成生態(tài)保護(hù)目標(biāo)，兼顧了傳統(tǒng)地役權(quán)的經(jīng)濟(jì)屬性，又獨(dú)具生態(tài)特色，極為契合國家公園高質(zhì)量發(fā)展的需求。保護(hù)地役權(quán)與現(xiàn)有模式相比較而言，具有一定優(yōu)越性。首先，保護(hù)地役權(quán)不具有排他的獨(dú)占性。其不以占有為構(gòu)成要件，只需要通過對(duì)供役人設(shè)置容忍或者不作為的義務(wù)即可。其次，保護(hù)地役權(quán)延續(xù)了地役權(quán)尊重權(quán)屬者的特點(diǎn)。地役權(quán)隨著所有權(quán)與用益物權(quán)一同轉(zhuǎn)讓，不能夠單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，并且地役權(quán)更為尊重先用益物權(quán)，需在其權(quán)屬人同意的條件下方可設(shè)立[8]。最后，地役權(quán)較現(xiàn)有模式而言具有充分協(xié)商、低成本等優(yōu)勢。

二、國家公園土地流轉(zhuǎn)保護(hù)地役權(quán)路徑的理論基礎(chǔ)

（一）公共物品理論與私法調(diào)節(jié)手段

根據(jù)排他性與競爭性，可將物品或服務(wù)分為純公共物品、準(zhǔn)公共物品與私人物品。純公共物品具有非排他性和非競爭性，屬于狹義上的公共物品，而私人物品是另一個(gè)極端，具有排他性與競爭性，但大多時(shí)候的物品或服務(wù)是介于兩者之間，為準(zhǔn)公共物品，屬于廣義上的公共物品。國家公園的資源全民享有，而國家公園的門票、特許經(jīng)營使其具有一定競爭性和排他性，因而國家公園屬于準(zhǔn)公共物品[9]，為廣義的公共物品。公共物品因其共有屬性，尤其是國家公園這種資源型的公共物品，易造成資源的浪費(fèi)與破壞，引發(fā)“公地悲劇”，為防止悲劇發(fā)生，相應(yīng)的法律規(guī)制手段應(yīng)運(yùn)而生，但在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，傳統(tǒng)的規(guī)制手段多以公法手段為主，公法的強(qiáng)制性卻可能會(huì)無意間對(duì)私益造成損害。而保護(hù)地役權(quán)卻有所不同，采用了物權(quán)模式，通過私法自治，政府或管理部門與居民協(xié)商達(dá)成合意形成設(shè)權(quán)合同。一方面，借助物權(quán)的排他效力，保障資源保護(hù)的長久穩(wěn)定與對(duì)抗效力[10]。另一方面，采用公法私法化的路徑平衡公共主體與私益主體間的利益沖突，保障私主體利益的同時(shí)也調(diào)動(dòng)私益主體的保護(hù)積極性。

（二）利益相關(guān)者理論與公眾參與原則

利益相關(guān)者理論源自企業(yè)治理，其核心是綜合平衡各個(gè)利益相關(guān)主體的利益要求，不能過分偏重一方的利益。土地流轉(zhuǎn)涉及各方主體，主要的利益相關(guān)者是權(quán)屬者、國家公園管理機(jī)構(gòu)、政府部門、外界的社會(huì)組織與公眾[11]。保護(hù)地役權(quán)應(yīng)充分考慮各方主體的利益需求，確保公眾參與的各項(xiàng)權(quán)利。一是在保護(hù)地役權(quán)設(shè)立時(shí)，政府機(jī)關(guān)綜合考量，廣泛吸收參與主體間和外界主體的意見，充分保障公眾在過程中的參與權(quán)與意見權(quán)，制定出適合的役權(quán)合同，兼顧保護(hù)目的與私權(quán)利益。二是在保護(hù)地役權(quán)實(shí)施時(shí)，建立長效穩(wěn)定的補(bǔ)償反饋機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，保證公眾監(jiān)督權(quán)，穩(wěn)固雙方主體權(quán)利義務(wù)的履行。

（三）外部性理論與生態(tài)補(bǔ)償制度

外部性理論是始于19世紀(jì)末的馬歇爾的外部性理論和庇古的最初分析，后不斷發(fā)展形成的完備的理論體系。外部性可以分為正外部性與負(fù)外部性，正外部性是指經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的利益能夠由無關(guān)的第三方獲得，負(fù)外部性是指經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的損失會(huì)由無關(guān)的第三方承擔(dān)。外部性內(nèi)部化理論在環(huán)境法中被廣泛應(yīng)用。國家公園作為公共物品，國家公園土地流轉(zhuǎn)保護(hù)地役權(quán)在應(yīng)用中也應(yīng)重視外部性理論。一是正確發(fā)揮正外部性理論。國家公園重在生態(tài)保護(hù)，其環(huán)境保護(hù)的成果能夠惠及普羅大眾，但在達(dá)成保護(hù)目的時(shí)不可避免地會(huì)造成某些主體的利益受損，對(duì)此通過生態(tài)補(bǔ)償制度，如稅收減免、生態(tài)補(bǔ)償金等方式補(bǔ)償私主體受損的利益，進(jìn)而從外部推進(jìn)生態(tài)環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的增加，提高民眾享受美好環(huán)境的外部效益[12]。二是要認(rèn)真對(duì)待負(fù)外部性帶來的損失。在保護(hù)地役權(quán)的實(shí)施過程，也需要對(duì)環(huán)境破壞的行為進(jìn)行規(guī)制，以應(yīng)對(duì)負(fù)外部性帶來的損失。

三、國家公園土地流轉(zhuǎn)保護(hù)地役權(quán)路徑的域外經(jīng)驗(yàn)與本土探索

（一）保護(hù)地役權(quán)的他山之石——以美國為例

保護(hù)地役權(quán)制度發(fā)源于美國，在實(shí)踐中經(jīng)歷了長時(shí)間的檢驗(yàn)與發(fā)展，形成了較為完備的體系。美國保護(hù)地役權(quán)制度最早可以追溯到20世紀(jì)30年代，美國國家公園管理局將其用于景觀資源保護(hù)。后在50年代，保護(hù)地役權(quán)的概念首次由記者威廉·懷特真正提出。之后隨著《聯(lián)邦公路美化法案》《統(tǒng)一保護(hù)地役權(quán)法案》（以下簡稱《法案》）等法律規(guī)范的頒布，保護(hù)地役權(quán)制度在美國基本成型[13]。進(jìn)入新世紀(jì)后，美國的保護(hù)地役權(quán)制度又?jǐn)U展到保護(hù)未開發(fā)的土地、國家公園、歷史文化遺產(chǎn)等方面，成為常用的保護(hù)手段。[14]

美國保護(hù)地役權(quán)的實(shí)施主要有以下幾方面：首先是審查與登記?！斗ò浮分袑?duì)審查與登記未有明確規(guī)定，但在美國各州立法中或直接或間接地規(guī)定需對(duì)保護(hù)地的公益屬性與保護(hù)目的進(jìn)行審查并登記，此舉意在強(qiáng)化協(xié)議的穩(wěn)定性與公開性。其次是檢驗(yàn)保護(hù)目的。依托于完善的稅收激勵(lì)制度與土地信托制度，保護(hù)地役權(quán)在美國能夠有效實(shí)施，如《稅收待遇延伸法案》中規(guī)定了保護(hù)地役權(quán)能夠獲得稅收減免[15]，稅收優(yōu)惠促進(jìn)土地所有人將土地出售或捐贈(zèng)給政府機(jī)構(gòu)或信托機(jī)構(gòu)，便于地役權(quán)人保護(hù)目的的達(dá)成。也因如此，需要限定保護(hù)目的并對(duì)其仔細(xì)檢驗(yàn)，防止有人假借保護(hù)之名謀利益之實(shí)。再次是永久性設(shè)立。美國保護(hù)地役權(quán)是永久地役權(quán)，這顯然是難以做到的，后續(xù)實(shí)踐中也有規(guī)定與判例設(shè)置了例外。然后是保護(hù)地役權(quán)的價(jià)值評(píng)估。簡言之是對(duì)限制的權(quán)利進(jìn)行一個(gè)對(duì)價(jià)的評(píng)估。最后是監(jiān)測、執(zhí)行與救濟(jì)。通過監(jiān)測以保障保護(hù)地役權(quán)長久性的執(zhí)行，救濟(jì)以針對(duì)違反保護(hù)地役權(quán)的行為。[16]

美國作為保護(hù)地役權(quán)的發(fā)源地，對(duì)我國土地流轉(zhuǎn)保護(hù)地役權(quán)制度的構(gòu)建是具有一定的借鑒意義的。首先，從制度起源來看。美國特有的保護(hù)地役權(quán)制度是在高度私有化背景下催生，混合權(quán)屬處置模式帶來了權(quán)屬不一，強(qiáng)制改變土地產(chǎn)權(quán)造成的民眾反抗情緒高、政府財(cái)政支出過大。這與我國當(dāng)下的權(quán)屬模式與面臨的問題極為相似。其次，從立法模式來看。美國雖然是判例法國家，但保護(hù)地役權(quán)制度卻有著較為完備的成文法立法體系。聯(lián)邦層面的《法案》為各州的立法提供了明確依據(jù)與基本框架，州層面依據(jù)《法案》的指引，出臺(tái)相關(guān)法令[17]。最后，從制度屬性來看。美國保護(hù)地役權(quán)制度旨在保護(hù)公共利益，推進(jìn)主體是政府機(jī)構(gòu)，看似是公法手段，但是深究其具體制度可以發(fā)現(xiàn)保護(hù)地役權(quán)基于自愿平等原則簽訂協(xié)議，具有濃厚的私法色彩[18]。這與我國《總體方案》中對(duì)土地流轉(zhuǎn)的表達(dá)核心相似。綜上比較，美國保護(hù)地役權(quán)制度具有一定的可借鑒性，可在本土立法實(shí)踐中不斷探索。

（二）保護(hù)地役權(quán)的本土實(shí)踐——以錢江源為例

錢江源國家公園集體林地地役權(quán)改革，是首個(gè)在官方政策文件中采用“地役權(quán)”名稱的保護(hù)地役權(quán)實(shí)踐探索。錢江源國家公園的自身資源屬性存在著集體林地占比高的問題，在既有模式難以有效解決困境的現(xiàn)狀下，錢江源國家公園管理局便探索符合錢江源國家公園特色的集體林地地役權(quán)改革的新路徑，選擇保護(hù)地役權(quán)模式實(shí)行試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)。錢江源國家公園保護(hù)地役權(quán)模式是在保證林地權(quán)屬不變的基礎(chǔ)上，對(duì)所有權(quán)人與使用權(quán)人等的權(quán)利進(jìn)行限制，通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?，達(dá)成合意，簽訂合同，將權(quán)利讓渡于錢江源國家公園管理局[19]。

錢江源國家公園保護(hù)地役權(quán)的探索取得了一定成果，證明了該制度在我國具有實(shí)踐生命力。首先，錢江源國家公園出臺(tái)一系列配套政策輔助集體林地保護(hù)地役權(quán)改革工作。管理局出臺(tái)了《野生動(dòng)物救助舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》《特許經(jīng)營管理辦法》等一系列配套政策，使村民成為國家公園的保護(hù)者、監(jiān)督者。其次，錢江源國家公園明確補(bǔ)償內(nèi)容。試點(diǎn)改革區(qū)域內(nèi)明確地役權(quán)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其補(bǔ)償各項(xiàng)內(nèi)容。再次，錢江源國家公園保障居民權(quán)益。補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)也為居民提供了新的就業(yè)崗位，如當(dāng)?shù)氐馁Y源管理員等，不僅能夠提高居民的生活收入，還能調(diào)動(dòng)居民的積極性，增強(qiáng)保護(hù)意識(shí)。最后，錢江源國家公園保護(hù)地役權(quán)改革形成管理局的統(tǒng)一管理。通過簽訂協(xié)議的方式形成區(qū)塊化，便于管理局的統(tǒng)一管理。[20]因此，通過錢江源的改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以見得：在生態(tài)保護(hù)方面，保護(hù)地役權(quán)模式形成了從上管理局統(tǒng)一管理，至下當(dāng)?shù)鼐用癯蔀楸Ｗo(hù)者、監(jiān)督者的保護(hù)體系，調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)保積極性，便于國家公園保護(hù)工作的開展，達(dá)成生態(tài)環(huán)境的保護(hù)目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)效益方面，保護(hù)地役權(quán)模式保障原住民的生活需求。保護(hù)地役權(quán)在不改變所有權(quán)的基礎(chǔ)上，以較低成本做到了生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的雙線發(fā)展。

四、國家公園土地流轉(zhuǎn)保護(hù)地役權(quán)制度的構(gòu)建

（一）保護(hù)地役權(quán)的立法模式選擇

保護(hù)地役權(quán)無法在實(shí)踐落地的主要原因就是沒有一個(gè)具體的法律依據(jù)。當(dāng)務(wù)之急就是選取合適的立法模式予以建立。當(dāng)前主要有兩種可行路徑：其一，《民法典》路徑，或在物權(quán)編地役權(quán)部分中予以規(guī)定，或采用法律解釋的方式予以規(guī)定；其二，《國家公園法》路徑，專門設(shè)立保護(hù)地役權(quán)的土地流轉(zhuǎn)模式。

首先，從立法需求來看，《民法典》路徑并非最優(yōu)選?！睹穹ǖ洹纺Ｊ叫枰诘匾蹤?quán)的部分中予以添加，但保護(hù)地役權(quán)并非是一種新型的、可廣泛應(yīng)用的權(quán)利，其仍屬于地役權(quán)的范疇內(nèi)，沒有為其專門立法的必要。并且《民法典》在短時(shí)間內(nèi)并不會(huì)修改，若采用法律解釋的方式，為此專門出臺(tái)物權(quán)編的相關(guān)解釋，略有些浪費(fèi)立法資源之意。

其次，從立法計(jì)劃來看，《國家公園法》路徑為最優(yōu)選。近年來《國家公園法》列入了全國人大的立法計(jì)劃，與此同時(shí)也在不斷地推進(jìn)建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系。因此，采取《國家公園法》路徑進(jìn)行立法更為合適，這也更契合國家公園的立法出發(fā)點(diǎn)。

（二）保護(hù)地役權(quán)的制度體系構(gòu)建

明確立法模式后，需要在《國家公園法》路徑進(jìn)行完備的制度設(shè)計(jì)，結(jié)合我國國家公園體制高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)際需要，我國保護(hù)地役權(quán)的制度體系要從主體、客體、內(nèi)容、法律關(guān)系設(shè)立變更消滅四個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建。

1. 保護(hù)地役權(quán)的主體構(gòu)建

保護(hù)地役權(quán)突破了傳統(tǒng)地役權(quán)需役地必須存在的要求，地役權(quán)人可以是具有國家公園相關(guān)管理保護(hù)職能的政府機(jī)關(guān)以及具有環(huán)境保護(hù)目的的非營利性質(zhì)的環(huán)保組xXm/0nJ7UcJrpjHK+WWDGQ==織，能夠?qū)Ｗ⒂谏鷳B(tài)保護(hù)的目的，并有能力處理相關(guān)事務(wù)糾紛。但我國目前的社會(huì)環(huán)保組織的能力較弱，并不能夠挑起大梁，其真正的主體還應(yīng)當(dāng)是政府機(jī)構(gòu)或國家公園的管理機(jī)構(gòu)。

供役地人則應(yīng)與我國現(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)制度體系相融洽，國家公園內(nèi)集體土地流轉(zhuǎn)模式隸屬于集體土地流轉(zhuǎn)模式，為保證體系性，供役地人應(yīng)與我國土地“三權(quán)”分置制度相接洽。在此基礎(chǔ)上，供役地人應(yīng)包括土地所有權(quán)人、土地承包經(jīng)營權(quán)人與土地經(jīng)營權(quán)人，再根據(jù)物權(quán)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行法律關(guān)系的設(shè)立變更與消滅。

2. 保護(hù)地役權(quán)的客體建構(gòu)

保護(hù)地役權(quán)的客體建構(gòu)可從需役客體和供役客體兩個(gè)層次進(jìn)行探析。在需役客體層面，保護(hù)地役權(quán)與傳統(tǒng)地役權(quán)有著較大差異。傳統(tǒng)地役權(quán)主要是通過設(shè)置地役權(quán)以提高自身不動(dòng)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)利益，局限于平面二維空間，而保護(hù)地役權(quán)的供役地與需役地沒有明顯的界限，也不必要求需役地的存在。需役地客體更多是擴(kuò)展到環(huán)境保護(hù)的三維立體空間領(lǐng)域中，維護(hù)著社會(huì)的公共利益。在供役客體層面，保護(hù)地役權(quán)客體較為明確，主要是生態(tài)保護(hù)所需要的土地及其上的附著物等不動(dòng)產(chǎn)。因此，保護(hù)地役權(quán)的客體也作出了傳統(tǒng)的突破，不再局限于傳統(tǒng)的二維空間，更多的是落足于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的三維立體空間[21]。

3. 保護(hù)地役權(quán)的內(nèi)容建構(gòu)

保護(hù)地役權(quán)的主要內(nèi)容應(yīng)基于生態(tài)保護(hù)的目的對(duì)供役地人的權(quán)利作出一定的限制并給予補(bǔ)償，再加以監(jiān)督，主要涉及權(quán)利限制、補(bǔ)償與監(jiān)督三方面。首先，在權(quán)利限制層面，對(duì)供役地人的行為進(jìn)行范圍性限制，對(duì)其設(shè)置一定不作為的義務(wù)，使國家公園管理局或有關(guān)機(jī)構(gòu)獲得一定管控權(quán)，在供役地人的配合下達(dá)成國家公園的生態(tài)保護(hù)目的與發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要；其次，在補(bǔ)償層面，雙方通過自愿協(xié)商達(dá)成一致，供役地人在限制范圍外正常生活活動(dòng)，不做出有損生態(tài)之行為，并獲得如稅收減少、補(bǔ)償金等補(bǔ)償；最后，在監(jiān)督層面，供役地人也需要接受日常的監(jiān)督與管理，保證國家公園的功能發(fā)揮與正常運(yùn)行，但監(jiān)督并不能影響供役地人正常經(jīng)營的權(quán)利。

4. 保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立、變更、消滅建構(gòu)

其一，厘定登記的性質(zhì)。傳統(tǒng)地役權(quán)采用的是登記對(duì)抗主義，合同成立時(shí)生效，登記具有對(duì)抗效力。傳統(tǒng)地役權(quán)是為了保護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的便捷發(fā)展逐漸演化而成。而自然資源的特有生態(tài)屬性決定保護(hù)地役權(quán)不應(yīng)再采取此種模式，應(yīng)該適用登記要件主義[22]。并且國家公園需要進(jìn)行長期的生態(tài)保護(hù)工作，要具有穩(wěn)定性，避免糾紛出現(xiàn)，而保護(hù)地役權(quán)穩(wěn)定的物權(quán)保障與公示公信作用就變得極為重要。

其二，保證取得的合法完整性。保護(hù)地役權(quán)的取得上也應(yīng)當(dāng)健全程序的完整性，要對(duì)申請(qǐng)與審查程序作出細(xì)致的規(guī)定，充分判斷主體是否適格，內(nèi)容是否違法，保護(hù)目的是否恰當(dāng)，將糾紛發(fā)生的可能性扼殺于搖籃中。

其三，明確變更的相關(guān)規(guī)定。在保護(hù)地役權(quán)上設(shè)置一個(gè)較為穩(wěn)定長久的期限，同時(shí)依托于地役權(quán)的從屬性，也要保證保護(hù)地役權(quán)的正常流轉(zhuǎn)變更，明確可變更條件、變更事由與變更程序，允許雙方基于合意對(duì)協(xié)議內(nèi)容在法定禁止事由外進(jìn)行修改，并進(jìn)行登記備案，加強(qiáng)保護(hù)地役權(quán)公示公信力。

其四，明確終止的情形規(guī)定。一是土地征收。保護(hù)地役權(quán)合同應(yīng)隨之終止。二是期限屆滿。期限屆滿后終止，但雙方可以再通過意思自治進(jìn)行續(xù)簽或重新訂立。三是特殊情況。如生態(tài)保護(hù)目的達(dá)成、不可抗力等，此時(shí)權(quán)利終止。

（三）保護(hù)地役權(quán)的配套制度建設(shè)

美國保護(hù)地役權(quán)強(qiáng)大的實(shí)踐生命力有賴于其完善的法律體系，因此，在構(gòu)建保護(hù)地役權(quán)的基礎(chǔ)法律規(guī)定后，我國也應(yīng)當(dāng)健全相關(guān)配套法律制度的建設(shè)，明確保護(hù)地役權(quán)制度與其他配套法律法規(guī)的銜接，防止法律沖突。

1. 完備土地補(bǔ)償制度

土地對(duì)于國家公園區(qū)域內(nèi)的原住民是生活必需的保障與來源。在采用保護(hù)地役權(quán)的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要做好生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完備。一是國家公園園區(qū)因地制宜建立補(bǔ)償機(jī)制，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)流轉(zhuǎn)對(duì)象所受的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行多因素考量，基于合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，不能讓其可得利益受損[23]。二是在限制其一定行為內(nèi)容時(shí)，也要提供他們未來生活生產(chǎn)的可行性指引，保障其就業(yè)，讓其能夠在這片土地上繼續(xù)生活生產(chǎn)下去。

2. 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)模式

采用正向的激勵(lì)模式促進(jìn)供役地人在遵守國家公園生態(tài)義務(wù)的同時(shí)并積極參與生態(tài)保護(hù)工作中。供役地人在負(fù)擔(dān)不得進(jìn)行某些破壞生態(tài)的開發(fā)利用行為義務(wù)時(shí)，必定會(huì)使其經(jīng)濟(jì)收益減少，因而可以采取財(cái)稅激勵(lì)等手段激勵(lì)供役地人履行義務(wù)，為其提供一定的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償，間接保障保護(hù)地役權(quán)的實(shí)施。

3. 健全司法救濟(jì)手段

司法作為最后一道防線，需予以健全。由于國家公園具有的公益屬性，若出現(xiàn)涉及環(huán)境利益的糾紛，可以通過公益訴訟的方式予以解決。若是私益上的糾紛，可以健全協(xié)調(diào)的解決模式，探索國家公園管理委員會(huì)與當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)、村委會(huì)的介入調(diào)解，將矛盾糾紛化解在初級(jí)階段，盡量減少司法程序的進(jìn)入。

五、總結(jié)

通過現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)模式與保護(hù)地役權(quán)模式的對(duì)比分析，結(jié)合美國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與錢江源國家公園的改革治理，由是可知，保護(hù)地役權(quán)模式的治理效果良好，貼合國家公園的生態(tài)意義，實(shí)踐中具有生命力，能有效化解土地糾紛與補(bǔ)償成本等問題，兼顧生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但保護(hù)地役權(quán)現(xiàn)有的最大困境即無法律明文規(guī)定。因此，對(duì)保護(hù)地役權(quán)制度的構(gòu)建，還需在立法的基礎(chǔ)上不斷完善細(xì)化，發(fā)揮保護(hù)地役權(quán)在國家公園發(fā)展中的作用。

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作者簡介：平師晟（2000- ），男，福建寧德人，山東大學(xué)法律碩士研究生，研究方向?yàn)榄h(huán)境法。