長三角區域環境協同法治研究

摘 要：長三角區域經濟發達、生態資源存量優勢明顯，具備了規范及實踐層面因地制宜展開系列生態保護協作體制機制的先行條件。當前長三角區域環境協同法治瓶頸在于，協同立法合憲合法性困境、區域間現實差距彌合困難、協同立法程度受限、聯合執法法律支撐及主體缺位、司法協作規范供給闕如、銜接不暢等。為實現國家新發展戰略下長三角區域生態保護協作機制有效突破，需從流域整體性展開立法安排，探索開展區域一體化協同立法模式、優化長三角區域聯合執法工作機制，明晰區域環境聯合執法主體、搭建跨域生態環境司法大協作體系，確保司法資源優化配置。

關鍵詞：長三角；生態環境；區域協同法治；協同立法

黨的二十大報告強調，“中國式現代化，是人與自然和諧共生的現代化”[1]，長三角是中國區域一體化發展最先進的地區，生態保護協作的探索無論在規范呈現還是實踐探索中都有可資借鑒的特色經驗。在共同富裕國家發展戰略下，長三角區域環境協同法治面臨的主要問題是區域間的實際差距造成立法、執法、司法方面的協同制擘。在中央宏觀戰略背景之下，怎樣因地制宜細化共同富裕的目標定位、優化設計政策路徑以達成經濟與生態協同發展，完善生態環境的跨域協同治理，現階段需要結合各地實際情況綜合考量，也是對政府治理能力和治理體系現代化建設的時代要求。

一、長三角區域生態保護協作體制機制探索

區域經濟崛起導致無界化公共性生態環境治理問題出現，傳統行政區劃和分割的環境治理模式已不適應當前復雜的現實情況，由此推動形成長三角共同決策和執行機制。

（一）規范層面

1. 法律

統領性規定《環境保護法》第二十條要求跨行政區建立聯合防治協調機制；專門性規定《長江保護法》第六條建立地方協作機制，如地方協作立法、執法監督等；2022年新《地方組織法》原則性規定了區域協同立法①，2023年新《立法法》規定省級和設區市人大及常委會擁有協同制定地方性法規的權力。在法律授權的助推下，長三角各級人大積極開展協同立法工作。

2. 地方性法規

2018年三省一市人大出臺《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》指出要協同配合訂立地方性法規、規章及規范性文件。在生態保護方面：一是環境污染協同立法。如2023年《江蘇省長江船舶污染防治條例》專章設立區域協作機制。二是生物多樣性協同立法。繼安慶、上海頒布地方性法規②，2021年三省一市人大常委會依次出臺《關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》，開展協同立法、聯合執法及禁捕跨省監督。

3. 行政規范性文件

一是省級主管部門協作。如2023年三省一市市監部門發布《長三角地區市場監管領域輕微違法行為不予處罰和從輕減輕處罰規定》，各自編制文號且非共同意思表示，視作分別行政行為[2]，構成松散型協作；二是省級政府協作。如2022年蘇浙滬兩省一市政府發布《關于進一步支持長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展的若干政策措施》（滬府規〔2022〕9號），這是繼《關于支持長三角生態綠色一體化發展示范區高質量發展的若干政策措施》（滬府規〔2020〕12號）后采取的第二批行動，兩文件均聯合訂立使用相同文號，構成相對緊密型協作。三是區域管理機構領導協作。如2022年示范區執委會聯合蘇浙滬兩省一市生態環境部門出臺《長三角生態綠色一體化發展示范區生態環境第三方治理服務平臺建設實施方案》，構成準一體型協作。

4. 區域合作協議

早在1997年有15個城市加入《長江三角洲城市經濟協調會章程》，雖非規范性文件，但是締約主體公平商議達成共同意見的結果，表達了集體意志[3]。協議帶來的正面效用延續至今：以省級政府名義的如三省一市政府的《長三角地區環境風險防范與應急聯動工作協議》；以省級主管部門名義的如三省一市生態環境部門的《長江口—杭州灣近岸海域生態環境保護合作協議》；以地市級主管部門名義的如上海青浦、蘇州吳江、浙江嘉善檢方的《青吳嘉生態環境資源公益訴訟鑒定評估服務保障戰略合作框架協議》。

（二）實踐層面

近年來，區域生態保護協作種類逐漸繁多、層級多元。從協作主體角度考察，主要有以下三種情形。

1. 權力機關區域協作機制

長三角權力機關以會議式協同平臺開展協同立法工作（表1）。不同層級分別負責部署年度立法項目及重點工作、研討工作方案、明確協同立法項目清單[4]。因一體化水平較高，長三角協同立法項目更側重于經濟社會高質量發展和生態文明建設，如三省一市人大達成共識的《長江船舶污染防治條例》，強調和鄰?。ㄊ校┱纬陕摵媳O測執法、信息共享的船舶污染防治協調機制。

2. 行政機關區域協作機制

2008年長三角政府采用決策層—協調層—執行層三級合作機制（表2）?？缡〗缌饔颦h境治理較省內跨市縣治理更為復雜，涉及主體利益更多，因此跨省級政府間協作顯得十分必要。該機制從三個層級行政機關協作入手，以常設區域合作辦公室、輪值制度等方式解決了部門間合作虛多實少、信息共享闕如等問題。

3. 司法機關區域生態保護協作基本態勢

與前述相比，司法機關生態保護協作雖略顯弱勢，但也積極推進。第一，以協議為支撐完善環境司法跨域合作機制。如江蘇、安徽省高院建立跨省生態環境修復資金移交機制，強化全流域系統修復和保護。在“長江特大非法采砂案”中，江蘇法院按照《長三角環境資源司法協作框架協議》向安徽法院移交生態環境修復資金用于受損生態環境，是全國首個主動跨省移交修復資金的案例[5]。第二，建立跨域法官聯席會議常態化機制。如上海、浙江法院運行跨域專業法官聯席會議機制，深化區域環資審判協同。第三，按流域設立專門化司法機構。如江蘇以流域為單位于生態功能區內組建7個環資法庭。

二、長三角區域環境協同法治的瓶頸

區域內的共同利益與日俱增，已有法律規范供給模式已不能適應區域法制要求，迫切需要建立新的發展模式[6]。長三角區域環境協同法治面臨系列理論和實踐問題。

（一）區域環境協同立法問題

1. 合憲合法性困境

現有協同措施在法律性質上存在模糊性，無法明確判斷是否違憲或違法[7]，缺乏充分的論證解釋。如滬政府規章《洋山保稅港區管理辦法》緣何能應用于浙江洋山深水港？區域協同立法契合憲法序言要求，但與憲法總綱和國家機構的規定產生矛盾。總綱規定了平行行政區劃和國家機關體系，而協同發展需跨越行政區橫向合作。區域協同立法雖符合憲法精神，但在具體措施上與有關規定存在沖突。

2. 區域間現實差距彌合困難

就政治地位而言，區域內政治地位不平等是很多地區發展面臨的難題[4]，長三角一體化發展涉及蘇滬浙晥，上海市因具有法定直轄市地位，其政治、經濟地位和其他三省區別顯著。就經濟發展而言，各省區市經濟體量和財政能力參差不齊，體現在上層建筑領域則呈現政策與法規間的矛盾或失調。正因經濟發展不平衡，協同立法是必要的，然而對相同立法項目而言，經濟基礎各異情況下立法博弈不可避免會增加。

3. 區域環境協同立法程度受限

協同立法參與主體多，轄區廣泛、形勢復雜，以行政區劃為立法形成立法效果碎片化的局面，阻礙了整個地區生態保護行動的開展。以雙碳立法為例，長三角碳中和立法遭遇由合作協議和紅頭文件取代的境況[8]，簽訂的合作協議無法落實，紅頭文件法律效力又較低，政策先行而立法滯后[9]，協同發展目標難以實現。

（二）區域環境聯合執法問題

1. 聯合執法的法律支撐不足

行政執法協作實質為行政機關的行政行為，然而《行政處罰法》卻沒有對行政執法協作給出任何規定，這使它與泛泛談執法協作的《長江保護法》關系緊張[10]。目前長三角區域環境聯合執法法律依據規定在《環境保護法》第二十條和《長江保護法》第六條，長三角因行政裁量基準統一領域成果突出，先后出臺執行了《生態環境行政處罰裁量基準規定》相同署名文件，而別的領域還未達到配合。流域立法后涌現出眾多“省際協議”，首先此類協議法律效力不足，當區域間發生環境問題糾紛時能否直接援引協議處理暫且存疑；其次即便有了省級協議，但因其大多籠統、原則，導致實際操作過程中地方層面的協作機制依然缺乏具體明確的執行手段；再次因缺乏省際層面監督考核機制，跨域治理執行效力存在不顯著、不徹底等問題。

2. 環境聯合執法主體缺位

雖然長三角已擁有多個跨域環境治理主體，但仍缺少適當聯合執法主體。如2019年設立了長江流域生態環境監督管理局（下稱流域管理局），之前的長江水利委員會和華東督察局均無獨立環境執法權限[11]。根據“三定”方案，流域管理局承擔流域生態環境監管、行政執法等職責，對流域生態環境擁有一定執法權，然而目前該機構很難肩負區域聯合執法重任。從管轄范圍來說，其與三省一市僅部分重疊，如浙江省大部分不在長江流域；從執法重點看，此機構以流域生態環境為執法目標，不完全等同于聯合執法聚焦的跨界環境問題；從涉及環境要素來說，該機構主要承擔水環境方面監管任務，不涉及大氣土壤污染等環境要素監管。另外，作為新設管理機構，還需協調與區域生態環境督察局及地方政府間的行政組織關系。

（三）區域環境司法協作問題

1. 環境司法協作規范供給闕如

我國環境司法協作尚無法律或司法解釋類基礎，多為“框架協議”“備忘錄”類規范性文件，如2019年《長江口生態環境司法保護合作框架協議》。此類文件政策導向鮮明且缺少法律效力，是否得以實現依賴主體間的合作度[12]。因各地均以自身發展為主，不可避免地會與鄰近地區產生矛盾糾紛，導致環境司法協作暴露投機性、規避性缺陷。

2. 跨區域環境案件審理的差異性

以非法采砂為例，蘇浙兩省追責數額標準采用了相差近10萬元量刑幅度的差別認定[11]，導致同樣的非法采砂行為可能產生不同的審判后果。此種情況下法院按照慣例會轉向同級協商、上級協調，對協作機制的高效實施與實質進展造成淤阻。

3. 環境司法與行政執法銜接不暢

首先行政、公安機關對涉嫌生態環境犯罪案件轉辦不力，出現以罰代刑現象，導致環境刑事司法專門職能沒有完全施展[13]；其次，環境公益訴訟案件在損害評估鑒定、生態修復責任驗收中未能發揮環境行政執法職能優勢，法院與行政機關聯絡不暢導致裁判難落實[14]；再次，行政機關不履職或不作為問題普遍，檢察院本應起到監督職能敦促其主動履行，但現實是檢察院不論是發出訴前通知或提起行政公益訴訟均適用率偏低。

三、長三角區域生態保護協作機制的有效突破

區域生態環境是天然一體的，而各類治理主體的文化——認知卻是斷裂的[15]。為完成長三角區域生態保護協作機制的有效突破，實現高質量發展并最終達成共同富裕，筆者以為可從以下幾個方面著手。

（一）探索開展區域一體化協同立法模式

1. 加強區域一體化協同立法理論研究

作為一項新興立法研究領域，區域協同立法實踐已超前并領先于理論探討。應對立法重點問題進行深入研究，包括協同范圍、主體、事項、方式以及合作協議的法律性質。尤其單一制國家結構如何實現橫向區域間立法協調與合作，這是一個特別需要研究的問題。法學理論界歷來對區域橫向關系研究滯后，但該領域已取得實踐領域的進展。未來可以區域協同立法為起點，對近年橫向區域間關系予以歸納總結，深入探討上述關系的法律性質及處置原則。

2. 綜合評判現行區劃在區域發展中利弊

行政區劃由憲法和組織法等法律確立，關系國家統一和人大制度運作，應保持穩定。然而現有行政區劃設計存在的弊端會對經濟社會發展產生負面影響。區域協調發展背景下現行區劃設置制約了生態環境協調發展，需研究處置行政區劃與協同立法、協調發展間沖突的舉措。具體來說，行政區劃注重政治層面應相對穩定；而協同立法和協調發展注重經濟社會層面，具備活躍變化的特性，處理這種沖突和平衡需要科學設計和把握尺度。

3. 從流域整體性視域展開協同立法安排

首先，協同立法應遵循生態系統的整體性原則。應充分考慮流域生態系統、人文社會及法律關系等因素并厘清事權界限以均衡分配政府事權[16]。其次，要把長江流域看作一個有界限的生態空間，適時調控對這一生態空間更新、開發、利用、占有以及支配等關系，構建與自然規律相匹配的法律制度體系[17]。包括識別重要生態區域，建立自然保護地和國家公園制度，保護特殊生態空間[18]。最后，將環境硬約束轉化為對建設主體的約束[19]，通過稅收減免、財政補貼等經濟激勵措施促進綠色生產消費，實現綠色增值。

（二）優化長三角區域聯合執法工作機制

1. 建立健全流域生態環境地方執法協作法律法規體系

一是建議在《行政處罰法》中增設行政執法協作條款，明確其性質、目的、原則及功能以確保環境執法協作機制的合法性和規范化。二是《環境保護法》應對環境執法協作機制內容予以明確。制定長江保護法實施細則，進一步規范執法協作條件和權責分配，全面維護各類執法協作主體權益。三是執法協作應以執法依據統一化為前提。法律僅提供一般性條款，法制統一最終需依托流域內協同立法[20]。因此地方政府應建立協作立法聯絡機制，在清理矛盾或涉地方保護主義法規基礎上訂立立法規劃，統一上下游、左右岸執法標準。

2. 明晰環境聯合執法主體

長三角應進一步完善與規制環境聯合執法主體。地方可采取簽協議、同步發文形式組建聯合執法隊伍，并在協議文件中載明其主要職責。聯合執法隊伍由于沒有執法主體資格，所以區別于單獨的區域執法機構。成員以所屬環境行政機關實際名義進行聯合執法，其實質執法主體仍為各省市環境行政機關。因此在涉及聯合執法行為導致行政訴訟的情況下，被告依法應為做出行政行為的生態環境部門而非聯合執法隊伍自身。

（三）搭建跨域生態環境司法大協作體系

1. 強化區域環境司法協作規范性，由規范性文件向法律提升

《立法法》第72條授權設區的市制定環境保護地方性法規，表明了省域內城市間允許建立交叉協同立法體制機制。比如，可通過立法聯席調研會議機制，充分吸收跨區域司法機關、行政機關以及人大代表的意見，擬訂共同但有差別的地方性法規，通過建立高位階、強約束力的法律規范來保障長三角環境司法協作。

2. 充發揮?。▍^、市）高院對審判工作的指導作用

環境資源審判區別于普通審判，理由如下：第一，環境審判是綜合性的，通常橫跨民、行、刑三大法域；第二，環境審判專業性突出，這意味著在審判過程中，證據認定和因果分析都依賴專業鑒定技術支持；第三，環境審判修復性目的強于懲戒性目的，采用多元化修復方案是根本遵循。綜上，實現區域環境司法審判標準的統一需三省一市高院發揮核心功能。毗鄰省份可以采取共同召開法官會議、發布審判白皮書、典型案例、調研等，通過討論和協商達成一致審判意見[21]，提高環境司法專業水平，增強司法協作能力。

3. 加強環境司法與行政執法協同配合，確保司法資源優化配置

首先，行政機關與公安機關協同配合。完善聯席會議制度，搭建案件信息互助平臺，做到區域內案情通報、案件移交、聯合辦案順暢，嚴厲遏止環境違法犯罪苗頭傾向。其次，行政機關與檢察院協同配合。健全環境瀆職犯罪案件啟動程序、檢察監督及行政公益訴訟制度[22]，敦促行政機關主動行使生態保護職責。再次，行政機關與法院聯動。對行政機關適用非訴行政執行的環境案件，法院應當及時依法做出強制執行裁定并支持行政機關履責[23]。另外，行政機關應發揮專業職能優勢，積極應對訴訟中事實判定與驗收評估，以防司法資源過程性損耗，確保生態修復責任貫徹。

四、余論

推動流域生態文明建設以實現共同富裕，是流域發展到特定階段的必然之舉[24]。法治是長三角實現區域高質量發展之根本保障，而長三角區域環境協同法治是實現《長江保護法》“統籌協調、系統保護”機制重要保障。然而，實現生態共同富裕的目標在新時代仍面臨不小的挑戰。文章從主體角度對長三角區域環境協同法治問題進行剖析，在市場經濟背景下，市場、企業等私主體在區域環境協同中的貢獻亦不容小覷，尤其是建立機構法定、業界共治、市場運作的新型跨域環境治理模式對于促進生態共同富裕的實現具有不可或缺的作用，這些問題尚待進一步研究與探索。

注 釋：

① 《地方組織法》第10條第3款、第49條第3款規定，省、自治區、直轄市以及設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會根據區域協調發展的需要，可以開展協同立法。

② 2020年6月6日，為保護中華鱘，《上海市中華鱘保護管理條例》施行。2021年1月1日，安徽安慶正式施行《安慶市長江江豚保護條例》，是我國首部長江江豚保護地方性法規。

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基金項目：2022年度國家社會科學基金重大項目“建立健全自然資源資產產權制度研究”（22ZDA109）；浙江省法學會2024年度法學研究課題“生態共富視域下長三角區域環境協同法治研究”（2024NC39）

作者簡介：孟婷鈺（1995- ），女，河南信陽人，浙江工商大學法學院博士研究生，研究方向為區域環境法治。