文旅項目開發建設管理創新思路分析

摘 要：隨著《“十四五”文化和旅游發展規劃》《“十四五”旅游業發展規劃》先后出臺，國內文旅市場蓬勃發展，全國各地開發建設了大量文旅項目。但近年來，此類項目的開發建設逐漸顯現出同質化問題，與人民日益增長的高品質文化旅游需求不相匹配。文旅項目從策劃到設計施工，再到運營階段，參與單位多、涉及面廣、包含專業復雜，但行管部門暫未發布相關建設規范，項目參與各方只能參照傳統工程項目建設管理思路進行管理，實際結果是項目策劃方不懂運營，運營方不懂施工、施工方既不懂策劃也不懂運營，導致項目在建設過程中管理混亂，影響項目運營效果及投資回收。因而要尋找創新的建設管理思路和方法，指導項目順利落地實施，以期在給游客帶來優質的游覽體驗的同時，也為項目參與各方帶來合理的收益。文章從文旅項目全過程建設管理角度，分析文旅項目建設管理的新思路和方法，以期提高文旅項目建設管理的水平。

關鍵詞：文旅項目；項目建設管理；思路創新

中圖分類號：F592 文獻標識碼：A

引言

黨的十九大宣告中國特色社會主義進入了新時代，新時代的總目標是在本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，新時代的社會主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[1]。人民的美好生活需求日益增長，尤其是在近幾年，人民日益關注、參與高品質的文化旅游活動，全國文化旅游市場呈爆炸式增長。各地政府為滿足廣闊的市場需求，投資新建、改擴建大量各種類型的文旅工程項目，對項目建設管理的要求也大幅度提升。目前，文旅行業主管部門文旅類工程項目建設指導性規范文件及項目建設管理尚未形成完整的體系。國內各施工企業、咨詢機構、規劃設計單位通過不同形式廣泛參與到文旅項目開發建設管理的各個階段，因缺乏文旅項目開發建設管理經驗，導致大量項目爛尾或運營效果欠佳。因此，本文通過研究文旅項目開發建設管理過程中的新方法，從項目投資方角度，為文旅項目建設管理體系的健康發展探尋新出路。

一、文旅項目建設過程中存在的問題

（一）子項目權屬復雜，參與方眾多，協調管理難度大

目前，各地方政府依托本地山水林田湖的優勢，積極整合區域或片區范圍內優質的文化旅游資源，打造了投資額大、子項目多的片區性文旅綜合體項目。如某田園綜合體項目，規劃面積約38平方公里，包含十多個各種類型的子項目，投資金額達20億元。子項目中既有屬于農村集體建設項目，又有新建的游客服務中心和核心場館等業態內容，同時還對片區范圍內原有景區進行提升改造，各項目分屬不同的產權單位和個人，從協調用地范圍和用地指標開始，就給項目開發建設管理帶來了較大困難。

文旅項目與傳統工程項目不同，項目參與方除建設、設計、施工、監理等單位外，還涉及村鎮集體、產權所屬單位、策劃規劃、方案設計、運營、政府職能、金融、保險等單位。各單位適用的法律法規、部門規章、業態限制條件和因素各不相同，這加劇了項目開發建設管理協調的難度。

（二）涉及專業復雜，業主方缺乏建設管理經驗

文旅項目的開發建設是以市場和游客需求為導向的，根據項目區域范圍內現有文旅資源綜合考量適配不同業態布置，所包含的工程專業不盡相同，一般涉及仿古、房建、市政、景觀、裝飾、裝修、水利、機電、信息化技術等。隨著科技的發展，各類文旅項目增加了新興的業態產品，眾多的視覺、感官、互動等新技術和新設備得到廣泛應用。專業的復雜性使得文旅項目在建設過程中存在大量交叉作業、交叉管理，給文旅項目的推進造成了一定困難。

各地政府在決策文旅項目時，通常會考慮行業管理權限，指定或授權文旅行業主管部門（如文旅局）或其下屬平臺公司作為項目的業主方，具體負責項目的投資開發建設及后續運營。文旅主管部門作為政府提供公共服務的職能部門和項目業主方，急需項目建設管理人才。業主方開發建設管理人員面對復雜的專業問題，以及眾多項目的參與方和限制性因素互相制約的情況，影響項目推進，拖延項目建設周期。缺乏相關管理經驗的情況也會導致項目投資額的增加以及運營困難無法滿足預期目標等問題。

（三）項目缺乏指導性文件，實施期間變動大、期限長

傳統工程項目的開發建設較為簡單，以立項決策（可研報告或實施方案）作為指導性文件推進項目落地實施。而文旅項目從策劃到設計，一般有策劃方案、概念設計、方案設計、初步設計、施工圖設計等重要環節，策劃方案作為項目開發建設全過程的指導性文件，貫穿始終。梳理已有案例發現，多地政府按照傳統工程項目的開發邏輯，在沒有進行充分調研適合當地文旅發展方向、編制策劃規劃文件的前提下，以工程項目立項決策文件作為依據，開發建設大型文旅項目。指導性文件缺乏的現狀可能會造成工程設計階段，圖紙因各方需求調整而頻繁變化；施工階段，大量窩工返工現象不斷發生，既浪費資金又拖延整體工期，最終導致項目爛尾或者項目完工進入運營階段后入不敷出等情況，不僅沒有帶動地方經濟發展和產業升級，也有可能成為地方政府的負擔。

目前，文旅項目的實施是按照傳統工程項目的報批流程辦理前期手續，周期往往是一到兩年，甚至更長。即使進入施工階段，項目也要根據現場條件、藝術需求、市場定位的變化進行調整修正。一般投資體量大、范圍廣的片區，文旅項目的開發建設會分期開發、分段實施，實施周期更長。

（四）文旅項目投資額大，成本管控難度大

文旅項目投資額普遍較大，部分大型片區性項目投資額可達百億，整體項目成本管控成為項目投資成敗的重要因素。尤其是作為投資主體的業主方，項目組成的復雜性和管理經驗的缺乏，使投資成本管控成為一道難題。發包模式無論選擇設計、施工分別委托，還是設計施工一體化委托，成本管理工作量都很大，均存在投資超概的可能。即使采用限額設計組織施工，也有可能因完工效果無法滿足項目運營需求而被動變更設計，導致項目拖延，而延長投資回收周期。

二、傳統工程項目建設管理在文旅項目運用的局限性

（一）傳統工程項目管理人員缺乏文旅項目開發建設管理經驗

文旅行業的主管部門并未就文旅項目開發建設管理設立相關職業資格認定，這就決定了現階段文旅項目的開發建設只能參考傳統成熟的工程項目建設管理經驗。在已有文旅項目實施過程中，一般是整體管理或專業分解后按照傳統工程項目分別管理。管理人員主要來自業主方自有項目建設管理人員或者委托的第三方項目管理人員，幾乎所有管理人員均來自設計、施工、監理、咨詢等傳統工程建設領域的行業單位。因文旅項目體現出的跨行業、跨專業特性，傳統工程項目管理經驗人員由于自身專業知識局限，在項目管理過程中會感到管理難度大、無從下手，進而導致項目開發建設計劃混亂、進度遲緩、窩工增加、變更增加等情況頻繁發生。另外，文旅項目的運營屬性決定了管理團隊還應具備項目運營經驗，否則可能因管理人員運營缺乏經驗，導致項目竣工驗收后業態產品不合適、游線設置不合理，游客體驗感、舒適度不佳，進而影響項目整體運營效果。

（二）傳統工程項目投資決策對文旅項目定位不完整

傳統工程項目投資決策是由投資方按照項目屬性，分別從經濟效益、社會效益、環境效益、生態效益等方面分析論證項目目標，從而得出是否投資建設項目的決定。盡管在項目分析具體目標時，也分析了功能目標和市場份額目標，但相對于文旅項目投資決策而言，還應將運營前置，以游客需求作為主要的目標分析，這就是傳統工程項目建設管理在文旅項目投資決策階段的定位不完整的體現[2]。

（三）傳統工程項目建設管理應用方面和應用階段具有局限性

方法和流程較為成熟，主要施工過程中的文旅項目作為混合了多個工程專業的新興綜合性行業，具有以游客需求為中心、運營前置的特性，業主方應當是項目開發建設管理的主要應用方，在參考傳統工程項目管理方法管理施工階段的同時，應統籌管理項目開發建設過程的各個階段，最終達到投資決策時運營方案的預設目標。因此，傳統工程項目建設管理方法適用范圍較窄。

三、文旅項目建設管理的新思路

（一）建立項目建設管理統籌協調機制

現階段，文旅項目的業主方相較于項目開發建設過程中可能涉及報批報建到的國土規劃、財政、住建、交通、環保等地方政府職能部門，工作時遇到的阻力會比較大。地方政府若想通過文旅項目帶動地區產業升級、區域經濟融合發展，首先要解決統籌協調機制這一難題。有些地方為推進項目開發，建立了臨時工作組，但因為重視程度不夠，工作組的統籌協調能力有限，并沒有起到應有的作用。為此，應成立一個以地方政府一把手為組長、分管領導為副組長，所有涉及地方職能部門為組員的工作專班，現場辦公，定期召開項目推進會，及時反饋、解決項目開發建設過程中影響項目推進的各種復雜問題。

（二）選擇有開發建設管理經驗的單位提供全過程咨詢管理服務

鑒于文旅項目的復雜特性和業主方管理經驗不足，建議項目在策劃設計階段聘請擁有豐富文旅項目建設管理經驗的單位提供全過程咨詢管理服務，從策劃規劃、設計協調、施工管理、采購管理與運營銜接等方面切入，在保證產出效果的前提下，從運營需求角度出發，嚴格控制項目投資成本、把握施工進度，規范項目各階段管理流程。業主方在選擇咨詢管理服務機構時應仔細甄別、多方比較，避免選擇仍是傳統工程思維邏輯的咨詢管理服務機構，建議在全國范圍內篩選具有大型文旅項目開發建設管理經驗的單位，聘請相關人員提供咨詢服務，在確保項目建設過程符合文旅項目開發邏輯的同時，協助業主方提前搭建運營模式、制定運營方案、組建運營團隊、構建運營能力，項目建成后順利進入穩定運營狀態。

（三）以運營需求為前提編制策劃規劃方案，綜合指導項目快速落地

文旅項目要在項目決策階段明確運營模式、運營單位、游客來源、游客消費習慣、業態布局、交通通達性、游覽路線、配套設施等要素。這就需要一份完整的以運營需求為前提的文旅項目策劃規劃方案。方案應依托項目所在地及周邊的自然景觀資源、人文資源，深度挖掘屬地文化獨特性和當地的山水林田湖草等自然景觀，結合市場分析、游客畫像，充分銜接當地上位規劃，提煉出適合地區發展的策劃文件，并據此梳理、分析、設計出具有當地特色的具體業態布局。為促進區域經濟發展，必要時還要對地方總體規劃或區域發展規劃等上位規劃進行微調，這在項目決策階段尤為重要。文旅項目的開發建設，從設計到施工應始終以批復的策劃規劃方案為指導性文件貫穿始終，綜合指導項目快速落地。

（四）合理設置開發建設模式，嚴格管控項目成本

文旅項目具有投資金額大、收益率低、回收周期長的特點，絕大多數項目是由地方政府主導，僅憑當地財政無法覆蓋龐大的資金投入，可根據當地資源條件或產業優勢設置有吸引力的開發建設模式，充分調動社會資本的積極性，特別是涉文旅業務投資運營的大型企業。另外，在項目策劃階段就應充分考慮項目范圍內自然資源、人文資源等可與文旅相融合的項目或資源，以“文旅+”的模式吸引和爭取上級財政補貼，如文化、文物、交通、生態環保、水利、文旅等專項補貼。在項目設計施工階段，業主方應實行全過程項目建設管理，嚴格控制投資成本，確保項目投入運營后能夠取得預設回報。

四、結論

傳統的工程項目管理思路在文旅項目開發建設管理過程中的運用具有一定的局限性，從項目決策階段到實施階段，傳統工程項目管理思路更多的是從單個項目施工管理的角度出發，難以適應文旅項目以運營和游客需求為中心全過程建設管理的要求。本文通過分析文旅項目開發建設過程中存在問題和傳統工程項目管理思路的局限性，從組織協調機制建立、咨詢管理服務專業化、指導文件編制、投資建設模式重設等角度提出了新的管理思路和方法，旨在通過這些新思路和方法的推行和應用，提高文旅項目全過程開發建設管理的水平，最終實現策劃文件預設的目標，在為游客帶來更好的游覽體驗的同時，也為當地文旅產業升級，實現城鄉融合發展打堅實基礎。

參考文獻

[1] 何星亮.[十九大·理論新視野]讀懂十九大報告中人民日益增長的美好生活需要[EB/OL].（2017）[2024].http：//www. rmlt.com.cn/2017/1103/501921.shtml.

[2] 全國咨詢工程師（投資）職業資格考試參考教材編寫委員會編著，項目決策分析與評價[M]北京：中國統計出版社，2019.12：1-3.