鄉村治理中“一肩挑”制度研究綜述

摘 要：新時代背景下，為加強鄉村基層治理體系，提升治理效能，“一肩挑”制度在黨的十九大后正式成為政策導向。學者們圍繞其實施邏輯、制度優勢、當前挑戰及應對方案進行詳盡探討，產出一系列高質量的理論貢獻，為學術研究鋪就堅實基礎。然而，當前成果尚存局限。展望未來，應關注“一肩挑”制度的新動向，探究其在鄉村治理中的新角色與模式，并強化跨學科研究，為鄉村振興和治理提供更為全面深入的理論支撐與實踐指引。

關鍵詞：一肩挑；鄉村治理；研究綜述；制度優勢；實踐邏輯

中圖分類號：D422.6 文獻標志碼：A 文章編號：2096-9902（2024）21-0076-04

Abstract： In the context of the new era， in order to strengthen the rural grassroots governance system and improve governance efficiency， the "single-task" system officially became a policy orientation after the 19th CPC National Congress. Researchers conducted detailed discussions on its implementation logic， institutional advantages， current challenges and response plans， and produced a series of high-quality theoretical contributions， laying a solid foundation for academic research. However， current results still have limitations. In the future， we should pay attention to the new trends of the "single-task" system， explore its new role and model in rural governance， and strengthen interdisciplinary research to provide more comprehensive and in-depth theoretical support and practical guidance for rural revitalization and governance.

Keywords： single-task; rural governance; research summary; institutional advantages; practical logic

在當前中國鄉村治理體系中，“一肩挑”制度作為一項重要的制度創新，其研究背景與意義深遠而重大。隨著農村改革的不斷深入和城鄉發展不平衡問題的日益凸顯，鄉村治理面臨著前所未有的挑戰。在這一背景下，“一肩挑”制度應運而生，旨在通過集中權力和責任，提高鄉村治理的效率和效果。據統計，自該制度實施以來，全國已有超過90%的鄉村地區采用了這一模式，顯示出其廣泛的適用性和強大的生命力。

研究“一肩挑”制度的意義不僅在于深入了解其運作機制和實際效果，更在于為鄉村治理的現代化和可持續發展提供理論支持和實踐指導。通過深入分析該制度的理論基礎、實施現狀、面臨的挑戰以及優化策略，可以更全面地認識其在鄉村治理中的作用和價值。

1 “一肩挑”制度的起源與演變

在學界，學者們對“一肩挑”制度的產生和發展已經有了廣泛的研究。大多數學者對于“一肩挑”的發展歷程都是以時間為脈絡去梳理和研究的。“一肩挑”制度作為鄉村治理體系中的一項重要創新，其起源可追溯至我國農村改革初期。隨著農村集體經濟的逐步發展和農村治理結構的調整，傳統的鄉村治理模式已難以滿足日益復雜的治理需求。在這一背景下，“一肩挑”制度應運而生，旨在通過集中權力、明確責任，提高鄉村治理的效率和效果[1]。

在學術領域，關于“一肩挑”制度的研究呈現出一種漸進式的發展趨勢。自2002年中央正式頒布文件鼓勵并倡導村級組織負責人實行“一肩挑”以來，該制度逐漸受到了學術界的關注。然而，在相當長的一段時間內，相關的研究主要局限于新聞報道和政策解讀，缺乏深入的學術探討。直到黨的十九大后，中央對“一肩挑”制度的態度發生了顯著變化，由鼓勵提倡轉變為全面推行，這才引起了學術界的廣泛重視。隨著國家對“一肩挑”制度的全面推行，相關研究逐漸豐富，學術成果不斷涌現。通過梳理相關文獻，筆者將現有的研究成果主要劃分為以下4個方面。

2 實施“一肩挑”制度的實踐邏輯

“一肩挑”制度最初階段是基層為了解決農村黨組織與村民委員會出現職能分工不明確、權責關系不明晰等問題的自發性探索，之后的鼓勵提倡階段則是中央基于先試再行的政策邏輯而形成的開放性探索。那么“一肩挑”制度為何進入了全面推行“一肩挑”階段，大多學者從功能主義視角出發，研究實施“一肩挑”制度的實踐邏輯。

有學者從學術角度深入剖析了“一肩挑”制度所蘊含的多重實踐邏輯，具體表現為踐行“全過程人民民主”的治理理念、推進“三治融合”的治理模式以及實現“利益協調”的治理效果3個方面[2]。此外，還有學者運用功能主義視角對全面推行“一肩挑”的實踐邏輯進行了詳盡闡述。指出全面推行“一肩挑”不僅有助于化解村級組織中的“兩委”矛盾，增強組織的凝聚力，還是推動國家政策在鄉村地區得到有效貫徹落實，構建有序村莊內部政治秩序的關鍵舉措。同時，這一制度也能有效優化鄉村治理結構，提升行政管理效率，為鄉村社會的持續發展提供有力保障[3]。

還有學者有別于功能主義視角，轉而采用了復合式科層制的理論框架，對“一肩挑”制度的治理邏輯進行闡釋[4]。從宏觀的結構層面來看，“一肩挑”制度可以被視為在體制變革過程中，黨政一體化理念在村級層面的具體體現和投影，從而構建了以“黨政融合”為特征的復合型鄉村治理結構。

3 “一肩挑”制度的制度優勢

“一肩挑”制度能夠得到國家的全面推行，必然有著自身的制度優勢。學術界對此也展開了廣泛的研究，經過本文的歸納總結，對“一肩挑”制度的制度優勢的研究主要集中在以下3點：緩和村“兩委”矛盾，完善農村社會治理體系；加強黨在鄉村的領導地位，鞏固黨在鄉村的執政基礎；提升鄉村治理能力和水平，推進鄉村振興發展。

3.1 提升鄉村治理效能

有學者指出實施“一肩挑”制度不僅強化了黨在基層治理中的領導地位，還為增強黨的執政基礎和領導力提供了堅實的組織保障。這一制度通過整合村級權力結構，有效地避免了內部矛盾的滋生，為村民自治的順利推進創造了有利條件[5]。另外，實行“一肩挑”制度會使村“兩委”的成員減少，人員的減少使得村“兩委”班子分工更加明確，權責更加統一，互相推諉的可能性降低，一定程度上會提升個人待遇，使得村“兩委”班子成員的積極性更高，進而有效提高村“兩委”的自治效率[6]。

3.2 加強黨組織領導核心地位

在全面深化農村治理體系的大背景下，“一肩挑”制度的廣泛實施，不僅是中央層面為推動以黨為引領的農村基層組織架構優化的核心戰略步驟，更成為完善農村社會管理網絡、確保鄉村和諧穩定的不可或缺的一環。這一制度的推廣，旨在通過增強基層黨組織的領導力和凝聚力，進一步夯實農村社會治理的基石。該制度要求村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任，實現黨的領導和村民自治的統一，使黨組織的領導直接體現在村民自治的過程中，充分發揮黨組織的領導地位和作用[7]。有學者強調，“一肩挑”制度是實現組織意圖與村民意愿有機結合、黨的領導與村民自治內在統一的適當選擇[8]。

3.3 推進鄉村振興發展

隨著2021年2月25日國家鄉村振興局的正式掛牌，我國“三農”工作的重心已全面轉向鄉村振興。在這一背景下，眾多學者對“一肩挑”制度在鄉村振興中的作用進行了深入研究。有學者認為，作為鄉村治理體系的中心，村黨組織書記兼任村委會主任可以直接參與村級組織的日常事務管理，提高了村級組織的決策水平。此外，“一肩挑”制度通過整合村莊內部資源，優化了公共服務和基礎設施的使用，推動了村級組織的整體進步，增強了其治理能力，為鄉村振興提供了堅實的組織保障[9]。而從駐村第一書記的角度分析新時代農村基層黨組織所面臨的挑戰與機遇，為應對復雜多變的社會形勢，推動鄉村振興，農村基層黨組織必須具備更高的執政能力和領導水平[10]。“一肩挑”制度在此方面發揮了重要作用，其進一步強化了黨組織的領導核心作用，使農村基層組織在經濟發展、脫貧攻堅、社會治理等領域擁有更大的自主權，從而有利于鄉村振興戰略的深入實施。

4 “一肩挑”制度面臨的現實困境

“一肩挑”制度的實施，其根本出發點緊密貼合鄉村振興戰略的核心要義，旨在適應并滿足農村快速變遷的發展需求。然而，在制度的實際運行過程中，也顯現出一些不容忽視的問題，針對這些問題，學術界進行了深入的分析和探討，以揭示其背后的原因。

4.1 “一肩挑”制度選舉程序存在張力

有學者從法律法規、村民選舉觀念以及黨內民主精神3個維度，深入剖析了“一肩挑”選舉程序所面臨的困境[1]。首先，從法律層面看，《村民委員會組織法》對于村委會主任的候選人資格并未設定過多硬性要求。但在實際操作中，部分地區對候選人資格施加了額外條件，這與法律規定產生了背離。其次，在村民選舉觀念方面，傳統的選舉中，村民往往基于個人熟悉度和信任度來投票，傾向于選擇自己熟悉的村干部。而“一肩挑”制度的實施，使得選舉過程更加嚴肅，對候選人的要求也更為嚴格，這與村民長期形成的選舉觀念存在沖突。最后，在“一肩挑”制度下，若村委會主任非黨支部書記或非黨員，則可能導致村黨支部書記的選舉不再基于黨員意愿，而是受到全體村民投票的影響。這在一定程度上削弱了支部選舉的意義和黨內民主的精神。除此之外，部分村民認為，既然法律規定村主任應由村支書擔任，那么選舉村主任便顯得無關緊要；而另一些村民則因自身非黨員身份，感到無法參與村支書的選舉，從而對選舉結果產生疏離感。這種認識誤區不僅影響了村民的投票積極性，也背離了“一肩挑”制度的初衷，使得該制度在基層的推行面臨重重困難[11]。

4.2 “一肩挑”制度監管制度不健全

在探討鄉村治理“一肩挑”制度面臨的挑戰時，權力集中與監督機制的缺失是一個不容忽視的問題。這種制度設計下，村干部往往身兼數職，權力高度集中，然而相應的監督機制卻未能同步完善[12]。若“一肩挑”的干部缺乏必要的監督和約束，權力“異化”的風險將顯著增加。這可能導致部分干部出現獨斷專行、濫用職權等行為。一旦此類情形發生，將嚴重破壞“一肩挑”制度的初衷，使其無法發揮應有的作用[13]。總體來說，正是由于對村干部的監督不力，導致了“一肩挑”的干部無法充分發揮自己的職權，為廣大群眾服務。

4.3 難以選拔任用合適的“一肩挑”干部

有學者指出實施“一肩挑”制度后，發現部分村干部在決策、執行和協調等方面存在明顯不足。一些村干部由于缺乏市場意識和創新意識，導致鄉村經濟發展緩慢，農民收入增長乏力。同時，部分村干部在處理村民糾紛、維護社會穩定等方面也顯得力不從心，影響了鄉村治理的效能[14]。針對這一問題，深入分析其原因。一方面，部分村干部由于年齡、學歷等客觀條件的限制，難以適應新時代鄉村治理的要求[15]；另一方面，部分村干部缺乏必要的培訓和學習機會，導致其素質和能力難以得到提升[16]。

5 完善“一肩挑”制度的優化對策

村級組織作為國家治理體系的末端部分，既具有“國家性”又具有“社會性”。對推行“一肩挑”過程中所遇問題提出相應對策，可以確保全面推行“一肩挑”實施過程更加順暢、作用發揮更加持續。

5.1 推進“一肩挑”制度法治化

有學者認為，傳統的村民委員會選舉思路需要得到更新。為了加強黨對農村基層組織建設的領導，他提出通過立法手段，將村民委員會候選人的提名權賦予黨組織。這一舉措旨在將選舉工作納入法治化軌道，確保選舉的公正性和透明度[17]。盡管中央政策多次強調全面推行“一肩挑”制度，但現行的相關法律法規并未就如何在農村基層民主各環節中凸顯黨組織的領導作用進行明確規定。這一法律空白使得“一肩挑”制度的全面推行缺乏必要的法律支撐。由于農村自發形成的“一肩挑”比例較低，且條件標準較高，因此難以達到全面推行的要求。在實踐中，基層政府往往依賴于動員和協商的方式，以推動該制度的實施[18]。

5.2 完善“一肩挑”運行中的監督機制

在“一肩挑”制度的實施過程中，完善權力監督機制顯得尤為重要。當前，由于權力的高度集中，缺乏有效的監督機制，導致了一些村干部濫用職權、腐敗現象的發生。為了保障鄉村治理的公正性和有效性，必須構建一套完善的權力監督機制。有學者在其研究中明確指出，為確保農村基層組織職能的高效發揮及成員的職責明確，需構建完善的問責機制。這一機制旨在明確各組織成員的權限與職責，從而避免“一肩挑”干部在鄉村管理中出現權力濫用或決策武斷的現象[19]。其次，應推行信息公開制度，提高鄉村治理的透明度[20]。通過公開村務、財務等信息，讓村民了解村干部的工作情況和資金使用情況，從而有效防止腐敗現象的發生。

5.3 加強村干部隊伍建設

在“一肩挑”制度的實施過程中，提升村干部的素質與能力顯得尤為重要。當前，隨著鄉村治理現代化的推進，村干部作為基層治理的骨干力量，其素質和能力的高低直接關系到鄉村治理的成效[21]。為了提升村干部的素質與能力，可以從多個方面入手。首先，加強村干部的教育培訓是關鍵。通過定期舉辦培訓班、研討會等形式，為村干部提供系統的理論學習和實踐指導，幫助他們掌握現代管理知識、法律法規和鄉村治理的新理念、新方法。同時，可以引入案例分析、角色扮演等互動式教學方式，提高培訓的針對性和實效性[22]。除了加強人才培育和引進，還有學者從村干部“一肩挑”的制度績效考察出發提出如何加強村干部隊伍的能力，通過回歸分析評估“一肩挑”制度的實施效應，得出“一肩挑”村干部受教育水平的提升，會強化改革紅利的釋放。

6 總結與展望

在總結了“一肩挑”制度在鄉村治理中的現狀、挑戰與未來展望后，可以得出了一系列重要的結論。首先，該制度對于化解村“兩委”之間的矛盾、增強黨對鄉村工作的全面領導，以及提升鄉村治理能力和水平具有深遠影響，且其完善過程是通過不斷調整和優化制度來實現的。然而，不同地區的實踐差異也暴露出制度在推廣過程中存在的問題。針對這些問題，學者們提出了優化策略，包括完善權力監督機制、提升村干部素質與能力、加強村民參與民主監督等。這些策略的實施，將有助于提升“一肩挑”制度的實施效果，進一步推動鄉村治理的現代化進程。

在優化策略中，特別強調了完善權力監督機制的重要性。通過引入第三方評估機構、加強村民對村干部的監督等方式，可以有效防止權力濫用和腐敗現象的發生。同時，提升村干部素質與能力也是關鍵所在。通過加強培訓、引入優ae2423fe585af3d1ad85c47d2e1e2487秀人才等措施，可以提高村干部的治理能力和水平，使其更好地適應“一肩挑”制度的要求。此外，加強村民參與民主監督也是必不可少的。通過建立健全村民議事會、村民監督委員會等機制，可以激發村民的參與熱情，提高鄉村治理的民主化水平。

展望未來，“一肩挑”制度的發展趨勢將更加注重民主化、法治化和科學化。隨著鄉村治理現代化的不斷推進，鄉村治理模式也將不斷創新探索。例如，可以借鑒城市社區治理的經驗，引入物業管理、社區服務等機制，提高鄉村治理的專業化和精細化水平。同時，跨學科視角下的鄉村治理研究也將成為未來的重要方向。通過引入社會學、政治學、經濟學等多學科的理論和方法，可以更加全面地分析鄉村治理問題，提出更加科學有效的解決方案。

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