試析亞洲基金會在美國對東南亞民主輸出中的角色實踐和影響

［摘要］美國私人基金會是美國對外進行民主輸出的重要抓手，分析亞洲基金會在美國對東南亞民主輸出中的角色實踐和影響，能夠深入細致地考察美國非政府組織政治參與的特征和影響。文章借助亞洲基金會相關檔案資料和事實材料，以及國內外已有的研究成果，梳理其作為美國對東南亞民主輸出推動者的角色定位及實踐方式，并對其產生的影響進行分析論證。研究發現，亞洲基金會在東南亞主要通過支持民主選舉項目和民主政治發展項目，支持婦女賦權運動和法治社會建設項目，以及支持政府治理改革和公民社會構建項目等方式參與東南亞國家的民主建設。從整體上看，亞洲基金會的角色實踐為美國對東南亞民主輸出提供助力，增加美國政府對東南亞民主政治建設的介入。與此同時，也加速亞洲基金會泛政治化的發展趨向，提升東南亞國家采取舉措防范外部勢力干預的警惕性。基于亞洲基金會在美國民主輸出中對中國與東南亞國家互動合作軟環境的侵蝕和其泛政治化發展趨勢的外溢影響，中國有必要采取相應舉措弱化和消解外部力量對中國與東南亞國家關系的干預，并有意識地防范和化解境外非政府組織的一系列涉華安全風險。

［關鍵詞］美國民主輸出；亞洲基金會；東南亞；國家安全

［作者簡介］景麗娜，西南政法大學國家安全學院講師，博士，重慶 401120

［中圖分類號］ D871.2；D833 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］1003－2479（2024）05-060-11

基于與美國政府部門在核心理念、運作模式和目標追求上的契合性，美國私人基金會不自覺地成為美國政府民主輸出戰略實施的重要推手。在實踐中，美國私人基金會多通過自主開展項目、在政府資助下開展項目及與政府部門合作開展項目等形式，維護美國在其他國家和地區的所謂“民主”利益訴求，并在這個過程中以美國對外民主輸出為核心，形成了基金會與對象國及美國內部的多層互動關系網絡，以此推動美國民主輸出戰略目標的實現，維持并鞏固美國的霸權地位。本文以美國在東南亞地區具有影響力的私人基金會——亞洲基金會1為例，探究其20世紀90年代在美國對東南亞民主輸出中的角色定位、實踐和影響，從更為微觀、具體的視角考察美國對東南亞民主輸出的過程和影響，并期望在深入分析的基礎上，結合時代背景和現實發展，為塑造中國與東南亞國家關系發展的軟環境、防范境外非政府組織涉華安全風險、維護國家安全等提供有益思考。

一、亞洲基金會在美國對東南亞民主輸出中推動者角色的形成

在第三世界國家的政治發展中，西方國家在其政治體制發生變化的過程中產生了不容忽視的影響，且總是在第三世界國家“統治集團遭到群眾唾棄、地位不穩時”，插手干預這些國家的政治發展，“拋棄失掉民心的舊集團，扶持比較得民心的新領導人”。對美國而言，借助政治、文化、經濟手段在第三世界國家推行所謂民主制度則是其慣常手段2。在美國對外民主輸出中，官私合作是其重要方式。亞洲基金會在美國對東南亞民主輸出中形成的推動者角色，源于其對東南亞民主政治發展中的能動性有一定的期待，東南亞當地對民主政治發展有一定的需求，以及美國政府部門在對東南亞民主輸出過程中也對亞洲基金會有一定的期望。

（一）美國對東南亞戰略中的民主輸出

從戰略演變的角度看，第二次世界大戰結束后，東南亞地區經歷了美國在戰略上“善意的忽視”“選擇性再接觸”“全方位介入”3個階段，到奧巴馬政府時期達到了前所未有的“戰略高度”，再到特朗普政府“印太戰略”的提出，東南亞地區的戰略地位依然凸顯，從未消退1。在整個冷戰期間，美國對東南亞地區的具體政策表現出一些顯著特征，包括東南亞地區在美國對外戰略中經歷“很低—很高—較低—較高—較正常”的演變過程，美國的主要戰略目標是反華反蘇，遏制共產主義的發展2。1994年，美國《國家安全戰略報告》提出“參與和擴展戰略”，將“推廣民主”作為實現美國戰略利益追求和維護其霸權地位的重要手段。在實踐中，將人道主義援助視為促進人權和民主的重要途徑，為民主制度的推廣和民主政治的發展夯實基礎3。隨著民主化浪潮在20世紀90年代興起，美國更加重視在東南亞地區推行“民主擴展”，干預地區國家的政治體制改革。對美國而言，“在國外促進民主和人權……是加強美國國家安全的可靠戰略途徑”4。有效的戰略傳播不僅可以最大限度地減少國家安全所面臨的威脅，而且能夠在政策規劃和實施方面支持國家安全5，這也是美國在東南亞地區廣泛開展民主價值戰略性傳播的動力所在。

在對東南亞民主輸出過程中，美國期望通過支持其所認為的公平的民主選舉、有效的政府治理、健全的公民社會等，促進地區的民主政治發展，實現推廣美式民主價值和民主制度的戰略目標。在具體實踐中，美國政府重視借助私人基金會的非官方背景優勢，落實其民主輸出的戰略方針。主要體現在，美國政府部門支持私人基金會與對象國的潛在反對派建立聯系，通過提供資金、顧問等形式，干涉或影響對象國的政治發展和政權交替。著名美國問題學者王緝思指出，“如果美國以自由主義為核心的意識形態為其霸權行為提供了思想基礎的話，民主則為其霸權行為提供了制度基礎，使美國人在國家的旗號下團結對外”6。這也是美國竭盡全力在東南亞地區推進民主改革和發展的驅動力，即將支持民主發展的國家團結在美國周圍，進而維護其霸權地位。當然，美國對外進行民主輸出的方式往往比較隱蔽，也甚為重視民主制度輸出的細節問題，即根據目標國家的實際情況制定民主化的援助方案；關注重要目標對象的認知變化，將聚焦點放在目標國家的新青年、中產階級、社會團體以及草根組織上；實施民主制度輸出的手法多元且態度靈活7。美國對東南亞地區民主輸出亦是如此，美國政府部門通過調動亞洲基金會等非政府組織積極參與其中，集中力量促進其民主輸出方案的落實和優化，實現其在當地輸出美式民主的戰略目標。

（二）亞洲基金會在美國對東南亞民主輸出中扮演的角色

角色是由角色扮演者、社會關系體系、社會地位、社會期望及行為模式5個基本要素構成的，可被定義為“個人在社會關系體系中處于特定社會地位、并符合社會要求的一套個人行為模式”8。在國際關系領域，卡列維·霍爾斯蒂（Kalevi J. Holsti）在對國家角色觀念作出定義的基礎上提出，國家的“角色表演”主要受到“自我角色觀念”“地位”“他者的規定”3個因素的影響1。可以說，國際體系中行為體所扮演的角色往往受其所處的政治環境、政治制度、國際環境等因素的影響。之后，角色理論在國際關系研究中的發展也因建構主義學派的研究進一步深化，并被廣泛運用于外交政策的分析和研究。

在美國對東南亞民主輸出的過程中，亞洲基金會的角色定位取決于其對自我角色的認知、發展基礎和社會地位，以及他者對其的角色期待等。其中，他者的角色期待在一定程度上也會影響亞洲基金會對自我角色的認知。整體上看，基于對民主價值、民主政治、民主發展等的認知共識和實踐積累，亞洲基金會與美國對東南亞民主輸出的實施者有一定的角色耦合，并在美國對東南亞的民主輸出中扮演著推動者的角色（圖1）。

圖1 亞洲基金會民主推動者角色的形成

資料來源：作者自制。

對美國而言，世界民主的前景對其意義重大。因此，對外進行民主輸出既符合美國自身的戰略追求，也與追求民主轉型國家的需求相契合。亞洲基金會作為民主推動者的角色實踐，從關系維度協調著美國與東南亞國家間的關系。在參與美國對東南亞民主輸出的過程中，形成以美國民主輸出為核心，亞洲基金會與美國政府和社會，以及東南亞國家和社會間緊密互動的關系網絡（圖2）。在互動過程中，亞洲基金會充分體現其作為民主推動者的能動性和執行力，積極發揮其組織協調功能，通過支持民主選舉、推動法治社會建設、提升政府治理能力等相關項目的開展，有意或無意地配合美國政府的民主輸出，使美國對東南亞國家民主政治發展的干預更為廣泛和深入。此外，由亞洲基金會等非政府組織參與的美國對東南亞的民主輸出所采用的往往是一種具有示范性和滲透性的模式。即向東南亞國家展示美國民主價值的吸引力、民主制度的優越性和效力等，以此深化東南亞當地政府、社會和民眾對美國民主價值和民主制度的認知和體悟。

圖2 以美國對東南亞民主輸出為核心的互動關系

資料來源：作者自制。

二、亞洲基金會作為民主輸出推動者角色的實踐方式

美國以其自身制度作為衡量標準對外進行民主輸出。亞洲基金會在東南亞地區通過支持民主選舉項目和民主政治發展項目、婦女賦權運動和法治社會建設項目，以及政府治理改革和公民社會構建項目等方式，扮演其作為美國對東南亞民主輸出推動者的角色。

（一）支持東南亞國家的民主選舉開展和民主政治發展

一是提供選舉援助，為民主選舉的開展提供基礎保障。例如，擴大民主圈子是美國克林頓政府進行民主輸出的有機組成，美國希望能夠在施加影響并存在機會的地方大展拳腳，尤其是幫助新興民主政體的生存與發展1。20世紀90年代，借助媒體力量為民主選舉造勢則是重要選項。在馬來西亞，亞洲基金會于1990年通過向亞洲媒介信息和傳播中心（AMIC）2提供贈款，資助其開展馬來西亞大選期間大眾媒體作用的相關研究。在泰國，亞洲基金會向泰國新聞發展研究所提供援助，鼓勵泰國媒體努力保護其應享有的自由，并提高媒體的專業水平3，為民主選舉的開展塑造環境。為促進泰國政治進程和選舉制度的相關研究，亞洲基金會還幫助泰國創建了第一個選舉研究中心。在柬埔寨，亞洲基金會在1993年向當地公共利益和人權組織提供贈款并安排顧問人員；對21000多名當地人進行投票教育和人權方面的培訓；開展有關選舉進程、民主治理和新憲法的公共服務電視節目等項目。期間，亞洲基金會還印制了一萬多份小冊子，在柬埔寨全國范圍內開展公民教育活動，對選民進行無記名投票和選民權利的普及教育4。1992年是東南亞民主政治發展具有里程碑意義的一年。菲律賓第一次以和平選舉的方式實現行政權力的過渡；泰國大選的舉行使民主聯盟上臺執政。這些事件雖然是有益的，但也只展現了民主化進程的一個方面，即“不能把自由選舉等同于民主，民眾的熱情很難保證它（民主）會生根發芽”5。所以，東南亞國家的民主選舉成果鞏固和民主政治發展還有很長的路要走。

二是開展“民主種子”項目，促進當地民主政治發展。民主政治發展的落腳點在于民眾的幸福。美國許多決策者認為，第三世界國家不穩定的政權、貧困饑餓的蔓延，以及因此而出現的“心懷不滿的民眾”，可能會影響民主政治的發展，而這與美國維護其世界大國的地位相悖，且可能會對美國的國家安全產生顛覆性的威脅6。解決饑荒問題不僅能夠穩定第三世界國家的社會發展，也能為民主機制建設掃除一些障礙，基于此，亞洲基金會的“民主種子”項目應運而生。亞洲基金會在東南亞“民主種子”項目的開展，主要聚焦于該地區國家農業發展和社區建設問題。以菲律賓為例，亞洲基金會將“民主種子”項目視為契機，以在實踐中提供的“種子”作為媒介，傳播美國的民主價值觀，并爭取菲律賓民眾的理解和支持7。換言之，亞洲基金會“民主種子”項目的開展，借助對美式民主價值觀的戰略性傳播，助力美國政府實現其戰略訴求。在緬甸，緬甸大眾教育組織8對管理“民主種子”項目很有興趣，并積極與其他聚焦于鄉村和地區發展的私營志愿組織合作，力求盡可能鼓勵這些自助團體參與“民主種子”項目的開展。同時，拓展與緬甸大眾教育組織的合作也完全符合亞洲基金會的行事原則和美國民主輸出的手段選擇，即通過支持當地組織和機構發揮其主觀能動性，促進地區的民主發展與進步。1982年8月，在美國國務院要求下，亞洲基金會制定了與總統里根所提出的促進民主發展目標相契合的“增強亞洲與太平洋地區民主的基礎建設計劃”，該計劃的推進強調協助亞洲國家充實其民主制度建設，特別是那些與立法、司法、人權保障，以及政府體系建設相關的議題1。為干預東南亞國家代議制政府的建設，亞洲基金會在泰國和菲律賓還協助建立類似美國國會獎學金的立法獎學金計劃，為年輕的專業人士提供參與立法工作的機會。

（二）支持東南亞國家的婦女賦權運動和法治社會建設

開展女性賦權運動，提升女性的政治意識和參政熱情。政治學家羅伯特·達爾（Robert A. Dahl）認為，“民主國家的一個重要特征，就是政府不斷地對公民的選擇做出響應，公民在政治上被一視同仁”2。東南亞國家的女性在各國總人口中雖占有一定的比例，但是女性的社會地位和參政熱情普遍不高。在印度尼西亞，亞洲基金會幫助其全國婦女地位委員會舉辦專題研討會，就婦女在國家發展中的作用提出具體建議，并將其納入印度尼西亞五年發展規劃3。在新加坡，亞洲基金會向女律師協會和婦女行動與研究協會（AWARE）提供贈款，用于支持與法律知識有關的論壇和研究，并積極籌備建立家庭法院。為保障女性權利，亞洲基金會為泰國性別發展研究所開展“性別觀察”（Gender Watch）項目提供支持。“性別觀察”項目是一個旨在監測國民議會影響婦女政策的項目，在合作過程中兼顧處理女性問題、維護女性的權益和訴求4。1993年，亞洲基金會啟動了婦女參政項目（Women in Politics program），該項目是其支持女性參與民主政治發展的重要組成部分。1994年1月，婦女參政項目在菲律賓舉行了第一次區域會議，匯集了16個亞洲及太平洋島國的女性領導人，探討調動資源支持婦女組織發揮其潛力，提升女性群體的領導力，將女性的觀點和看法納入政策議程，并倡導、制定和執行促進婦女政治參與的法律工作5。在越南，亞洲基金會在1995年通過婦女參政項目為各層級參選的女性政治候選人提供自由市場政策制定和公共管理方面的培訓，并支持她們參與當年11月舉行的人民委員會選舉。在正式選舉中，越南婦女的代表率從之前的12%增加到20%以上6。這些合作項目的開展一定程度上推動了東南亞國家婦女賦權運動的發展和女性協會的創辦。

開展法律援助項目，培育民眾的法律意識和從業者的法律服務能力。美國當權者認為，“尊重人權是自由、民主國家在為擴大影響而進行的和平斗爭中最重要的優勢”，所以，美國應該盡最大可能運用這一武器7。然而，只有司法體系的建設與完善，才能夠為公民的基本權利提供保障，使民眾能夠借助法律工具維護自身的合法權益。亞洲基金會支持30多個不同的組織，通過提供關于基本人權的公共教育向婦女、農民和其他弱勢群體提供法律援助；促進政府與公民進行人權對話；以及成立人權監督委員會促進人權發展。在菲律賓，亞洲基金會支持該國國會研究培訓服務處（CRTS）8為立法人員開展培訓，提供關于其國內和國際政策問題的客觀信息和分析，促進非政府組織參與立法決策，并為討論政策問題和未決立法組織跨部門的論壇。例如，在1991年，亞洲基金會就支持菲律賓國會研究培訓服務處為1700多名參與者組織了31次培訓活動，其中包括國會議員和工作人員、秘書處人員、立法聯絡官和對公共政策感興趣的非政府組織代表1。在越南法律改革領域，亞洲基金會在1993年共支持23位越南法官和行政官員訪問泰國和其他東南亞國家，考察其他國家的行政法和商法體系2。在柬埔寨，亞洲基金會在法律法學院入學考試（LSAT）領域發起一系列持續性的法律教育項目，通過向國際人權法組織（International Human Rights Law Group）提供贈款，幫助25位柬埔寨人參與成為公共辯護人的專項培訓，解決其缺乏受過專業培訓的法律人才的問題。1994年，亞洲基金會在柬埔寨馬德望開展省級法院改革進程，其中就包括對法官、檢察官和辯護人的培訓3。鑒于非政府組織在公共政策和環境領域也有一定的影響力，亞洲基金會還幫助泰國建立了第一個公眾環境法律中心，加強重要的非政府組織對公眾意識和政策進程產生建設性影響的能力，并支持非政府組織增加關于公共、私人和政府對緊迫環境問題做出及時反應的對話倡議。

（三）支持東南亞國家的政府治理改革與公民社會構建

參與東南亞國家地方治理模式改革與創新。在民主轉型過程中，發展中國家最需要的是有一個有效的政府來管理國家，幫助民眾改善生活環境，并兌現其當選時的承諾。所以說，民主轉型國家的政府“不僅是要民主選舉出來的，奉行民主的一套制度，而且還能有效地推行對民眾切實有益的公眾計劃 ”4。1991年，亞洲基金會為老撾國家工商會（LNCCI）在加強私營部門管理、提供行政協助、海外管理培訓和技術援助方面的改革創新提供支持，并為老撾對外經濟關系部在萬象設立外商投資服務中心提供幫助，期間還資助了一本外商投資的雜志，并在國際市場上發行和銷售5。在印度尼西亞，亞洲基金會支持其眾議院研究和信息中心的工作，支持該中心舉辦關于人權、刑法、國家立法、經濟發展、領土自治和國際協定的研討會及講習班，隨著法律和經濟方面的學者加入研究服務，亞洲基金會還為印度尼西亞眾議院的研究人員和工作人員提供經濟學相關的培訓。此外，東南亞國家民主制度發展所面臨的困境之一，就是與民主制度相適應的民主治理方式效用不顯。從政府的統治到治理，這個過程不僅是一種范式上的變遷，亦是國家治理方式的根本轉變，東南亞國家的民主鞏固需要既重視政治體制的轉型，也要給予管理方式足夠的關注，才能實現“雙重民主化”6。亞洲基金會在參與美國對東南亞的民主輸出過程中，也關注當地政府治理模式改革中公私合作的發展。在菲律賓，亞洲基金會實現了與當地公私主體合作解決菲律賓所面臨的問題。例如，亞洲基金會協助菲律賓政府機構審查選舉進程以及在公共論壇上提出公共政策問題等相關事宜；支持菲律賓國家和地方各級層面的選舉管理培訓；通過與私人團體合作加強國家的多元化基礎設施建設。為保證向這些項目提供資金，亞洲基金會還為菲律賓創立了美國友誼基金，并積極尋求私人捐款7。

關注東南亞當地社區發展與公民社會建設。朱莉·費希爾（Julie Fisher）認為，“在基層組織中賦權，具有使權力結構民主化的潛力”，因為基層組織的支持能夠加強民眾之間的聯系，推動這些國家內部的民主化建設，并影響政府能力的發揮，從而促進自下而上和自上而下的民主化進程1。在印度尼西亞，亞洲基金會鼓勵當地公民參與影響其生活和社區的決策。1990年，印度尼西亞一些非政府組織在亞洲基金會支持下，舉辦了關于工業發展、宗教和國家發展、政治交流和經濟決策等專題會議，使與會組織和個體在討論中了解政府政策變化，并結合實際需求提出相應的政策建議。在菲律賓，亞洲基金會在1994—1995年連續為菲律賓國際和戰略研究所（Institute for International and Strategic Studies）提供贈款，幫助150多名來自菲律賓商界、政府、學術界、非政府組織、工業界和公民團體的人士參與菲律賓“面對亞太挑戰”戰略經濟藍圖的制定2。1994年，亞洲基金會在柬埔寨繼續向主要的人權組織，如柬埔寨促進和保衛人權聯盟、柬埔寨人權研究所提供支持，使它們能夠自主開展公民教育和人權培訓項目，監督和調查侵犯人權的行為。沃爾特·羅斯托（Walt Rostow）認為，在與西方的交往過程中，可能會使對象國家在思想、知識、制度等方面發生變化，他稱之為“示范效應”，即“外部的價值和方法可以使停滯的當地制度發生轉變，推動傳統文化走向進步”3。亞洲基金會在支持東南亞當地社區發展與公民社會建設的相關項目中，對民眾自主性和能力提升的重視，在一定程度上為美國干預東南亞民主政治發展形成了民意支持。

三、亞洲基金會參與美國對東南亞民主輸出的影響

在美國對東南亞民主輸出過程中，亞洲基金會通過采取自主開展項目、在政府資助下開展項目，以及與政府部門開展項目合作等方式，深度參與東南亞國家的民主項目和活動實踐，這增加了美國政府對東南亞民主政治建設的介入，也導致亞洲基金會在多重利益驅動下的泛政治化趨勢日益凸顯，與此同時，亞洲基金會的民主項目對東南亞國家的政治發展、社會穩定產生的負面影響，也提升了地區國家防范外部勢力干預其國家政治發展的警惕性。

（一）官私合作增加了美國政府對東南亞民主政治建設的介入

在美國主張官私合作對東南亞進行民主輸出的過程中，亞洲基金會支持東南亞國家民主選舉和民主政治發展的項目，不僅為民主選舉項目提供資金、技術和人員的支持，而且還介入東南亞國家的民主改革，開展“民主種子”項目并參與民主機制建設。與此同時，亞洲基金會通過支持女性賦權運動、創辦女性協會、開展法律項目、培育公民意識等舉措，在一定程度上促進了東南亞國家民主法治社會的建設。在東南亞當地政府治理改革和公民社會構建方面，亞洲基金會通過提供培訓和資助，深入參與當地政府改革治理的過程，并探索搭建東南亞當地社會與外部組織、機構的合作平臺，使其在促進東南亞國家社區發展和公民社會建設方面發揮作用。綜合來看，在美國對東南亞民主輸出采取的官私合作過程中，亞洲基金會通過出資、策劃、培訓等方式，使美國政府對東南亞民主政治發展的參與程度更為深入，充分發揮了其作為美國在東南亞民主輸出推動者的協調功能。然而，與美國政府在第三世界國家所開展的民主選舉項目、公民社會項目相類似，亞洲基金會這種長期性、深層次的民主選舉和發展項目本身也增加了美國政府介入對象國內政的可能性，并使對象國內部相關主體間的關系更為復雜。

在東南亞國家民主制度建設過程中，相對政府項目的規范化以及官方對官方的運作模式，亞洲基金會多以間接形式為東南亞當地民主改革和制度建設提供支持，具有很大的靈活性和可操作空間，豐富了美國政府對東南亞國家民主政治建設深度參與和介入的方式。甚至可以說，亞洲基金會與美國政府部門在東南亞民主輸出過程中可能采取的具體方式不同，但雙方期望達成的使命有一定的耦合性，并通過項目實踐和活動開展取得了類似的效果。例如，亞洲基金會在促進東南亞國家民主政治建設的過程中，將主要的關注點放在民主選舉和民主改革、婦女賦權和法治社會、政府治理和公民社會等相關議題上，這些偏重與美國民主制度輸出的著力點緊密關聯，表現在美國重視民主選舉、政治體制建設、新聞自由、加強法治、保護人權、公民社會建設等議題1。亞洲基金會在東南亞開展的民主發展項目，對這些議題均有不同程度的參與及支持，豐富了美國對東南亞民主輸出的方式和方法，并在一定程度上實現了其進行民主輸出的戰略訴求。正如莫頓·霍爾珀林（Morton Halperin）所言，美國作為民主國家的榜樣應該帶頭推動民主進程發展，“當一個民族試圖舉行自由選舉并建立憲政民主政體時，美國和國際社會不僅應該提供幫助，而且應該‘保證’選舉結果。”2亞洲基金會作為美國對東南亞民主輸出的推動者，其支持民主選舉和促進民主政治發展的項目正是如此實踐的，同時也增加了美國政府對東南亞國家政治發展的介入。

（二）在多重利益驅動下亞洲基金會的泛政治化趨向日益顯著

亞洲基金會作為美國對東南亞民主輸出的推動者，借助美國政府部門的支持及在東南亞當地搭建的駐地工作網絡，使其本身的發展取得了巨大突破，并且提升了其在地區層面的影響力。一方面是亞洲基金會的項目開展為亞洲國家發展提供了一些幫助；另一方面則是亞洲基金會的運作采取了與美國政府多部門協調、盤活多樣化資源和平臺的應用策略3。但與此同時，亞洲基金會在自身發展訴求、國家利益驅使等多重因素驅動下所開展的具有政治性質和意識形態目的的項目與活動，使其作為非政府組織的民間性、公益性、獨立性和非營利性逐漸缺位或者喪失，并趨向泛政治化發展。具體表現為亞洲基金會對東南亞部分國家的援助發展、改善治理、促進人權等項目投入帶有明顯的政治企圖，并將保障民主選舉、促進民主改革、發展民主社會作為項目開展的深層次目標。如威廉·富布萊特（William Fulbright）所言，“我們絕大多數人深深地依戀著自己的價值觀念，并篤信自己的優勢和長處”，但是反觀外交政策的實質，就會發現政治領袖們的慷慨陳詞多于對真實政策的闡述，“更常見的卻是模糊他們的真實政策，我們通常是在掩飾我們的激烈爭奪和私利”4。亞洲基金會在美國對東南亞民主輸出的參與過程中所呈現出的泛政治化發展，也致使其與“建設一個和平、公正、繁榮的亞洲”的發展愿景相背離。

美國對東南亞的民主輸出本身也存在問題，這也是亞洲基金會所未能幸免的。包括亞洲基金會在內的參與美國對東南亞國家民主輸出的諸多主體，其民主援助多數“集中關注短期創議和短期結果如選舉、人權及媒體等，沒有推動建立長期、持續的民主制度”5。另外，亞洲基金會等非政府組織的泛政治化發展，使它們開展長期性、更為深入的民主援助本身也會有介入他國內政之嫌，導致其與受援對象之間的關系更加復雜多變，并面臨多重質疑和考驗。當然，從民主制度發展的歷史脈絡看，民主選舉的普及和實現并不等于民主政治的建成，這是東南亞國家民主政治發展過程中最大的現實問題，其民主道路的實現還需要與社會發展和制度建設等相匹配，才能實現真正意義上的民主。亞洲基金會盡管基于與美國政府部門在利益追求上的契合性，像其他非政府組織一樣，借助其“民間性、公益性、獨立性和非營利性的特征”，在對象國開展項目和活動中，發揮其較之政府部門所獨有的“貼和優勢、信任優勢和彈性優勢”1，在美國對東南亞民主輸出中發揮其推動者的角色功能，但其泛政治化的發展趨向也意味著其所宣揚的中立站位正在逐漸缺失，并使亞洲基金會從根本上服務于美國政府戰略利益訴求的本質暴露無遺。

（三）民主輸出累積的不穩定因素提升了地區國家防范干預的警惕性

亞洲基金會在美國對東南亞民主輸出過程中所開展的多元化民主項目，使東南亞國家的項目參與主體、具體受眾和當地社會意識形態出現西化現象，并使部分東南亞國家的政治制度發展不斷靠近西方標準，加之其民主輸出在當地所累積的社會不穩定因素均引起了大部分國家的警覺，從而使它們積極探索符合本國實際的政治發展方向和路線，不斷為國家的政治安全夯實基礎。例如，亞洲基金會作為外部力量在東南亞地區通過具體項目經驗和所積累的資源、關系網絡輔助其政治目標的實現，也突出了其在行動與言語表態之間的矛盾。而且，亞洲基金會在阻止東南亞當地民眾和社會團體倒向共產主義陣營的同時，采取項目、人員、資金等相關配套措施進行民主輸出，對越南、老撾等奉行共產主義的政黨政權提出了挑戰，影響這些國家的政權穩定，與其所奉行的保持中立站位相悖，這也激起了這些國家采取反美行動的自覺性。另外，在支持民主選舉、青年培訓、“民主種子”項目等的開展過程中，亞洲基金會借助網絡媒體、文化交流、人員互動等活動廣泛傳播西方民主思想，也使得東南亞當地的社會思想文化充斥著矛盾和分化，沖擊當地主流意識形態的主導地位。對此，菲律賓等國家在英語的普及和發展本國文化方面都采取了相應的措施，維護其國家文化安全。

戈登·懷特（Gordon White）認為：“發展中國家的‘公民社會’現在已經被提供援助者看作是進行外部干預的一個合法領域”，以及他們在國際社會管理中深化參與程度的過程2。亞洲基金會在促進東南亞國家民主政治發展的過程中，將當地公民社會的建設看作必要條件，并重視對東南亞當地非政府組織的投入，支持它們所發起和組織的游行示威和抗議集會，也影響了東南亞國家的政治穩定與發展。例如，亞洲基金會往往會為東南亞當地公民社會的發展提供一些前期資助，類似于“種子錢”，使他們去探索和實踐，拓寬發展思路。而民主轉型總是存在差異，可能會反映在轉型的過程、涉及的階級、存在的政治問題等方面，為此，民主轉型的“動態模型”需要充分考慮不同群體參與的可能性，他們可能會成為民主發展的重要推動力3。亞洲基金會在東南亞開展多樣化民主發展項目的過程中，也多方位介入當地內政，影響其政治模式選擇、重要選舉進行和政策站位確立等。如在防范外部勢力干預其政治發展方面，越南在嚴厲打擊國內的反政府勢力、嚴防西方“和平演變”的同時，通過促進經濟發展提高民眾的生活水平，通過加強思想政治教育堅定夯實政治基礎，以此抵御美國的“民主輸出”4。

四、結語

東南亞是美國民主輸出戰略部署不可或缺的一環，亞洲基金會作為美國在東南亞地區較有影響力的私人基金會，其在東南亞開展的民主項目為美國對東南亞民主輸出提供了助力。但因亞洲基金會在東南亞的民主項目深受冷戰思維影響，其在開展民主選舉、婦女賦權、政府治理等相關項目的同時，也向東南亞當地的政府機構、社會團體和普通大眾傳遞涉華的負面信息，并通過關注青年群體的成長與發展，有傾向性地引導東南亞當地華僑華人“心向”住在國，使得中國與東南亞國家雙邊、多邊互動合作的軟環境受到侵蝕。究其本質，亞洲基金會在東南亞的民主價值宣傳和民主制度建設等項目本身就充斥著觀念預設和對立思維，通過民主對抗威權的敘事來深化對立站位，并以片面性的話語敘事構建中國是地區“威脅”的形象。為弱化、消解外部力量干預對中國與東南亞國家關系的影響，應著力做好以下幾個方面的工作。

一是保持好中國與東南亞國家合作伙伴關系全方位、多層次發展的趨勢。為防范以美國為代表的外部勢力過度干預和介入對中國與東南亞國家合作伙伴關系造成影響，中國應鞏固和拓展與東南亞國家在多領域、多層次的合作機制建設，增強優勢互補以實現互利共贏。進一步深化瀾滄江—湄公河合作機制建設，豐富與中南半島國家在社會民生領域的合作，提升中南半島國家在瀾滄江—湄公河合作中的參與度和獲得感。二是發揮好多元主體在中國對東南亞國家公共外交中的作用。在對東南亞的公共外交開展中，通過優化主體結構布局提升公共外交效果，鼓勵諸如中國絲綢之路基金會一類的專業型基金會的參與，有針對性地關注東南亞國家的訴求和發展情況，提出有價值性和實操性的調研和政策報告，并將其作為共建“一帶一路”的配套設施積極付諸實踐；鼓勵東南亞華僑華人發揮在中國與東南亞國家溝通交流中的橋梁作用，實現互動交流的機制化和常態化，促進中國與東南亞國家民心相通。三是塑造好中國在東南亞國家的話語環境。面對美國在民主輸出中所傳遞的有導向性的信息和塑造對立的話語環境，中國應勇于與美國進行話語博弈，充分利用數智時代的媒介力量做好戰略傳播，有理有據地表達中國的立場和主張，塑造積極良好的輿論態勢，以為中國與東南亞國家妥善合理地處理熱點問題夯實民意基礎。

通過深入分析亞洲基金會在東南亞地區的民主項目和實踐活動，及其對東南亞國家民主政治發展的支持和介入，也使我們認識到，境外非政府組織公益性之外的泛政治化發展趨勢已逐漸顯化。與此同時，我們也應更加深刻地意識到，在新時期，僅從慈善的角度看待境外非政府組織的項目和活動是遠遠不夠的，而將其相關的對外項目均貼上意識形態的標簽也是不夠客觀合理的。面對新形勢下境外非政府組織在華活動的范圍和領域的拓展、社會影響和作用的凸顯，其活動情況也更為紛繁復雜，影響的不確定性也不斷增強，對其項目與活動所衍生的一系列問題理應引起各方面的高度關注。中共二十大報告指出，“國家安全是民族復興的根基，社會穩定是國家強盛的前提”，我們要“堅決維護國家安全，防范化解重大風險”。總體國家安全觀是維護國家安全的根本遵循，其在國家安全理論建設、國家安全風險防范體系建構中具有重要的指導價值。基于此，對新時期境外非政府組織涉華風險的防范和治理，更應堅定不移地貫徹總體國家安全觀，維護國家安全和社會穩定大局。

首先，應貫徹落實總體國家安全觀對防范監管境外非政府組織工作的指導。總體國家安全觀是新形勢下塑造和維護國家安全的行動指南，其涵蓋了政治、軍事、文化、社會等多個安全領域，要牢固樹立并貫徹總體國家安全觀，在境外非政府組織的防范和治理中堅持發展與安全并重，把握好開放與安全之間的關系，著力維護國家安全并塑造國家安全環境。其次，應著力構建境外非政府組織涉華安全風險的管理體系。面對境外非政府組織的泛政治化發展，應在落實《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》要求的基礎上，明確境外非政府組織登記備案工作的細則、管理主體、落實流程，加強對業務主管機關和部門管理人員的專業培訓，提升其工作技能并為跨部門合作管理搭建關系網絡，以實現信息資源的共享和信息的高效流通。最后，應積極完善境外非政府組織涉華安全風險管理的評估。應對境外非政府組織涉華安全風險進行識別、分析和評價，通過量化測評全面認識境外非政府組織涉華安全風險可能帶來的損失與影響，從而確定風險防范治理的優先等級，在此基礎上，提出防范和治理境外非政府組織國家安全風險的應對政策，使相關主管機關和部門對在華境外非政府組織的管理工作有的放矢。

（責任編輯：張 磊）

An Analysis of the Role， Practice and Influence of the Asia Foundation in the U.S. Export of

Democracy to Southeast Asia

Jing Lina （Southwest University of Political Science & Law， Chongqing， 401120， China）

Abstract： American private foundations are an important handle for the United States to export its democracy to the outside world. Analyzing the role， practice and influence of the Asia Foundation in the U.S. export of democracy to Southeast Asia can thoroughly and meticulously examine the characteristics and impact of non-governmental organizations' political participation.This paper utilizes the relevant archival and facts of the Asia Foundation， as well as existing research results at home and abroad， to clarify its role positioning，practice and influence as a promoter of the U.S. export of democracy to Southeast Asia. It is found that the Asia Foundation participates in the democratic construction in Southeast Asian countries by supporting democratic elections and democratic political development， the empowerment of women and the building of a rule of law society， and the governance reform and civil society construction in Southeast Asian countries.Overall， the practice of the Asia Foundation has provided assistance for the U.S. democracy export in Southeast Asia，increasing the involvement of the U.S. government in the construction of democratic politics in Southeast Asia.At the same time，it has also accelerated the development of the Asia Foundation's pan-politicization and increased the vigilance of Southeast Asia to take measures to prevent external interference.Based on the erosion of the soft environment for interaction and cooperation between China and Southeast Asian countries in democracy export by the Asia Foundation， as well as the spillover impacts of its trend towards pan-politicization， it is necessary to take corresponding measures to weaken and eliminate external intervention in China-Southeast Asian relations， and consciously prevent and resolve a series of security risks posed by foreign non-governmental organizations involved in China.

Keywords： U.S. export of democracy; the Asia Foundation;Southeast Asia; national security

［基金項目］ 重慶市社會科學規劃博士項目“國家安全視域下中國特色的戰略傳播體系構建研究”（2022BS009）

1亞洲基金會的前身為1951年成立的自由亞洲委員會（Committee for a Free Asia），1954年正式更名為亞洲基金會（the Asia Foundation），現任會長及首席執行官為勞拉·米勒（Laurel E. Miller）。

2李琮.第三世界論［M］.北京：世界知識出版社，1993：444.

1任遠喆.特朗普政府的東南亞政策解析［J］.美國研究，2019（1）：49-70.

2潘一寧等著.國際因素與當代東南亞國家政治發展［M］.北京：中國社會科學出版社，2004：116.

3The White House.A National Security Strategy of Engagement and Enlargement［R］.Washington， D.C.： The White House，1994.

4DOBRIANSKY P. J. Human rights and U. S. foreign policy［J］.The washington quarterly，1989（2）：150-169.

5DAIRO M.The connection between national security and communication［J］.Specialty journal of knowledge management，2017（4）：1-11.

6王緝思.美國霸權的邏輯［J］.美國研究，2003（3）：7-29.

7金英君.美國“民主制度輸出”戰略解析［J］.馬克思主義研究，2019（4）：139-148.

8奚從清，俞國良.角色理論研究［M］.杭州：杭州大學出版社，1991：6.

1 HOLSTI K. J. National role conceptions in the study of foreign policy［J］.International studies quarterly，1970（3）：233-309．

1羅艷華.美國民主輸出的戰略手段與現實困境［J］.人民論壇，2021（35）：40-43.

2亞洲媒介信息與傳播中心（AMIC，Asia Media Information and Communication Center）成立于1971年，總部設在新加坡，是一個非營利、非官方機構。它受新加坡政府和德國弗里德里希·艾伯特基金會（Friedrich Ebert Stiftung，FES）的資助，與各國政府和機構開展合作。詳見：黃育馥.亞洲媒體信息和傳播中心（AMIC）［J］.國外社會科學，1997（6）：72-75.

3The Asia Foundation.The annual report［R］.San Francisco， Calif.： The Foundation，1987：75.

4The Asia Foundation.The annual report［R］.San Francisco， Calif.： The Foundation，1993：15.

5The Asia Foundation.The annual report［R］.San Francisco， Calif.： The Foundation，1992：5.

6雷迅馬.作為意識形態的現代化：社會科學與美國對第三世界政策［M］.牛可譯，北京：中央編譯出版社，2003：3，10.

7許卓.冷戰初期美國在菲律賓心理宣傳活動探究——以亞洲基金會的“民主種子”項目為例［J］.國際政治研究，2020（1）：116-133.

8緬甸大眾教育組織（Mass Education Organization）是一個準政府組織，致力于農村社區層面的發展。該組織不僅鼓勵基礎教育和成人教育發展，而且還組織開展社會服務、農村衛生和經濟、農村重建、健身和娛樂以及家庭手工業方面的基礎培訓，其基本目標是提高占緬甸人口80%的農村人口的生活水平。

1Foreign Affairs and National Defense Division， Congressional Research Service， Library of Congress，The Asia Foundation：Past，present，and future［R］.U.S. Government Printing Office，1983：11.

2羅伯特·達爾.多頭政體：參與和反對［M］.譚君久，劉惠榮譯，北京：商務印書館，2003：11.

3The Asia Foundation.The annual report［R］.San Francisco， Calif.： The Foundation，1988：14.

4The Asia Foundation.The annual report［R］.San Francisco，Calif.：The Foundation，1993：46.

5The Asia Foundation.The annual report［R］.San Francisco， Calif.： The Foundation，1994：36.

6The Asia Foundation.The annual report［R］.San Francisco， Calif.： The Foundation，1995：23-24.

7吉米·卡特.忠于信仰：—位美國總統的回憶錄［M］.盧君甫，周慧，徐洪譯，北京：新華出版社，1985：175.

8菲律賓國會研究培訓服務處（The Congressional Research and Training Service，CRTS）成立于1988年，是一個獨立的、無黨派的機構，亞洲基金會主要通過一位美國國會前議員為該服務處提供資助和支持。

1The Asia Foundation.The annual report［R］.San Francisco， Calif.： The Foundation，1991：33.

2The Asia Foundation.The annual report［R］.San Francisco，Calif.：The Foundation，1993：47.

3The Asia Foundation.The annual report［R］.1994：9.

4霍華德·威亞爾達.新興國家的政治發展——第三世界還存在嗎？［M］.劉青，牛可譯，北京：北京大學出版社，2005：112.

5The Asia Foundation.The annual report［R］.San Francisco，Calif.：The Foundation，1991：22.

6 杜繼鋒.民主治理與民主鞏固——東南亞國家的政治發展困境［M］.南洋問題研究，2007（4）：15-20.

7The Asia Foundation.The annual report［R］.San Francisco，Calif.：The Foundation，1987：58.

1朱莉·費希爾.NGO與第三世界的政治發展［M］.鄧國勝，趙秀梅譯，北京：社會科學文獻出版社，2002：107.

2The Asia Foundation.The annual report［R］. San Francisco，Calif.：The Foundation，1995：19.

3雷迅馬.作為意識形態的現代化：社會科學與美國對第三世界政策［M］.牛可譯，北京：中央編譯出版社，2003：106.

1JENTLESON B.American foreign policy：The dynamics of choice in the 21st century［M］.W. W. Norton & Company，2014：365-370.

2HALPERIN M.Guaranteeing democracy［J］.Foreign policy，1993（91）：105-122.

3Memorandum for Chief.CA/PEG：DTPILLAR Project Renewal for FY 1964，October16，1983，DTPILLAR VOL. 3_0021.

4威廉·富布賴特.帝國的代價［M］.簡新芽等譯，北京：世界知識出版社，1991：8.

5陳堯.新興民主國家的民主鞏固［M］.上海：上海人民出版社，2011：204.

1王冬芳.非政府組織與政府的合作機制：公共危機的應對之道［M］.北京：中國社會出版社，2009：45.

2戈登·懷特.公民社會、民主化和發展：廓清分析的范圍［A］.何增科.公民社會與第三部門［C］.北京：社會科學文獻出版社，2000：59.

3RUSTOW D.Transitions to democracy： Toward a dynamic model［J］.Comparative politics，1970（3）：337-363.

4陳憲良，吳霞.西方國家對越南的“民主輸出”政策及越南的應對策略［J］.思想政治教育研究，2021（2）：35-42.