輸變電建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件質(zhì)量復(fù)核、評估及其相關(guān)建議探討

摘要：為加強輸變電建設(shè)項目環(huán)境影響評價事中事后監(jiān)管，轉(zhuǎn)變“重事前，輕事中、事后”的觀念，寧夏開展輸變電建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件質(zhì)量復(fù)核、評估工作，發(fā)現(xiàn)81%的環(huán)境影響評價文件符合國家相關(guān)法律、法規(guī)及技術(shù)規(guī)范要求，19%的環(huán)境影響評價文件存在編制格式錯誤、遺漏評價項目、降低評價等級甚至涉嫌抄襲等問題。

關(guān)鍵詞：輸變電建設(shè)項目；環(huán)境影響評價文件；

質(zhì)量復(fù)核；質(zhì)量評估

DOI：10.12433/zgkjtz.20242207

環(huán)境影響評價是約束項目與規(guī)劃環(huán)境準(zhǔn)入的法制保障，是在發(fā)展中守住綠水青山的第一道防線。2018年12月，國家取消環(huán)境影響評價資質(zhì)管理后，環(huán)境影響評價機構(gòu)呈井噴式增長，環(huán)境影響評價機構(gòu)及編制人員的業(yè)務(wù)水平參差不齊。為確保環(huán)境影響評價資質(zhì)管理取消后，環(huán)境影響評價文件（以下簡稱環(huán)評文件）質(zhì)量不下降、預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的作用不削弱，生態(tài)環(huán)境部加快制修定《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等法律法規(guī)，同時加強環(huán)評文件編制質(zhì)量監(jiān)管，，加大環(huán)評文件質(zhì)量復(fù)核力度。2020年、2021年，生態(tài)環(huán)境部隨機抽取各省份輻射類建設(shè)項目開展環(huán)評文件質(zhì)量復(fù)核，并對存在問題在全國范圍內(nèi)進(jìn)行通報。環(huán)評文件技術(shù)復(fù)核可有效反饋環(huán)評文件編制質(zhì)量，是檢驗環(huán)評審批權(quán)限下放落實情況的重要舉措，是強化環(huán)評文件編制事中事后監(jiān)管和審批的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

為摸清寧夏電磁輻射建設(shè)項目環(huán)境影響評價機構(gòu)底數(shù)和編制人員業(yè)務(wù)水平，了解簡政放權(quán)后生態(tài)環(huán)境部門對電磁輻射建設(shè)項目環(huán)評文件審批情況，掌握已經(jīng)審批的建設(shè)項目環(huán)評文件質(zhì)量狀況，加強環(huán)評機構(gòu)監(jiān)督管理，提升環(huán)評文件編制質(zhì)量，寧夏開展了輸變電建設(shè)項目環(huán)評文件質(zhì)量復(fù)核工作。

一、環(huán)境影響評價文件質(zhì)量復(fù)核抽取

隨機抽取2018年至2021年覆蓋自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳及不同地市7個環(huán)評文件審批單位、23個編制單位、39家建設(shè)單位的77本輸變電建設(shè)項目環(huán)評文件，優(yōu)先抽取同時涵蓋變電站、線路和環(huán)境敏感目標(biāo)的項目進(jìn)行環(huán)評文件質(zhì)量復(fù)核。抽取的項目電壓等級為750kV/330kV/220kV/110kV。環(huán)評文件抽取情況見表1。

二、 環(huán)境影響評價文件質(zhì)量復(fù)核

（一）質(zhì)量復(fù)核重點及復(fù)核結(jié)果

將抽取的環(huán)評文件依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則，結(jié)合項目特點和所在區(qū)域環(huán)境特點，從管理要求、工程分析、環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查、環(huán)境影響預(yù)測分析等11個方面進(jìn)行質(zhì)量復(fù)核，具體如下：

1.環(huán)評單位、監(jiān)測單位管理要求。審查環(huán)評單位是否符合《建設(shè)項目環(huán)境影響報告書（表）編制監(jiān)督管理辦法》及配套文件中相關(guān)要求，監(jiān)測單位是否具有相應(yīng)資質(zhì)。部分報告存在編制單位未按規(guī)定提交相關(guān)信息，編制單位已屬于重點監(jiān)督檢查對象等問題。

2.與法律法規(guī)和規(guī)劃的相符性。審查項目與相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)劃的相符性。部分報告存在項目符合性分析不全面、引用法規(guī)錯誤或不準(zhǔn)確，拆分環(huán)評、未批先建項目未進(jìn)行行政處罰等問題。

3.工程分析的完整性。審查項目工程建設(shè)內(nèi)容交代是否清楚、正確，工程分析是否透徹，污染源強調(diào)查分析是否準(zhǔn)確，原有污染源、同類污染源問題是否查明。部分環(huán)評報告存在工程規(guī)模和項目核準(zhǔn)規(guī)模不一致、項目基礎(chǔ)信息描述不全或者錯誤、前期項目環(huán)評驗收手續(xù)不全，依托可行性分析不充分，選址、選線合理性分析不完善等問題。

4.評價因子、評價等級、評價范圍、評價標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確性。審查評價因子是否齊全、評價等級、評價范圍、評價標(biāo)準(zhǔn)確定是否準(zhǔn)確。部分環(huán)評報告存在評價因子缺失、確定錯誤，降低評價等級、缺少評價等級判定，缺少評價范圍內(nèi)容、評價范圍界定有誤，評價標(biāo)準(zhǔn)缺少或者錯誤等問題。

5.環(huán)境敏感目標(biāo)調(diào)查的完整性。審查項目環(huán)境敏感目標(biāo)調(diào)查信息是否全面、準(zhǔn)確，與工程的相對位置關(guān)系。部分環(huán)評報告存在遺漏敏感目標(biāo)、敏感目標(biāo)識別錯誤、敏感目標(biāo)調(diào)查不準(zhǔn)確、環(huán)境敏感目標(biāo)調(diào)查信息不全面等問題。

6.環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查的客觀性、可靠性。審查環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查的客觀性和可靠性。部分環(huán)評報告環(huán)境現(xiàn)狀評價內(nèi)容不完整、監(jiān)測方法錯誤、監(jiān)測布點錯誤或不規(guī)范、監(jiān)測數(shù)據(jù)低于儀器探測下限，監(jiān)測環(huán)境條件記錄不全等問題。

7.環(huán)境影響預(yù)測的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。審查施工期和運行期環(huán)境影響分析是否全面、可靠，審查采用的預(yù)測參數(shù)、預(yù)測模式、預(yù)測工況、環(huán)境條件等的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。部分環(huán)評報告存在缺少電纜部分、架空線路等電磁環(huán)境影響分析預(yù)測評價、變電站聲環(huán)境影響評價，未開展電磁環(huán)境敏感目標(biāo)電磁環(huán)境影響預(yù)測、聲環(huán)境敏感目標(biāo)聲環(huán)境預(yù)測，環(huán)境影響預(yù)測與評價方法或結(jié)果錯誤等問題。

8.環(huán)境保護設(shè)施、措施的可行性、有效性。審查項目實施各階段所采取的環(huán)境保護設(shè)施、措施的可行性和有效性。部分環(huán)評報告存在缺少環(huán)境保護措施內(nèi)容、環(huán)境保護措施不完善等問題。

9.環(huán)境管理與監(jiān)測計劃制定實施的合理性。審查各階段的環(huán)境管理機構(gòu)和管理內(nèi)容是否安全合理；制定的環(huán)境監(jiān)測計劃、監(jiān)測任務(wù)是否全面，采用的監(jiān)測點位布設(shè)和監(jiān)測技術(shù)是否合理。部分報告存在缺少環(huán)境管理與監(jiān)測計劃相關(guān)內(nèi)容或者相關(guān)內(nèi)容不完善等問題。

10.環(huán)境影響評價結(jié)論的客觀性、可靠性。審查是否根據(jù)建設(shè)項目的建設(shè)概況、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀與主要問題、污染物排放情況、主要環(huán)境影響、公眾意見采納情況（報告書項目）、環(huán)境保護措施、環(huán)境管理與監(jiān)測計劃等內(nèi)容給出客觀合理的環(huán)境影響評價結(jié)論。部分環(huán)評報告存在噪聲影響分析結(jié)論描述未明確工程產(chǎn)生噪聲是否滿足標(biāo)準(zhǔn)要求等問題。

11.環(huán)境影響報告的規(guī)范性。審查環(huán)評文件編制的規(guī)范性，包括術(shù)語、格式、圖件和表格等信息。存在報告表格式選用錯誤、內(nèi)容涉嫌抄襲、缺少附件等問題。

（二）存在的問題分析

專家反饋復(fù)核意見共計644條，問題主要集中在建設(shè)項目概況描述不全或者錯誤、評價等級確定錯誤、縮小評價范圍、評價因子缺失、環(huán)境敏感目標(biāo)界定不清、監(jiān)測單位監(jiān)測不規(guī)范、環(huán)境影響預(yù)測與評價方法錯誤等方面。

三、環(huán)境影響評價文件質(zhì)量評估

（一）環(huán)境影響評價質(zhì)量評估

復(fù)核的環(huán)評文件大部分符合國家有關(guān)環(huán)境影響評價法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等要求，工程分析、環(huán)境現(xiàn)狀描述清楚，評價因子和方法的選擇符合技術(shù)導(dǎo)則要求，評價等級、評價范圍、環(huán)境影響預(yù)測與評價方法正確，提出的環(huán)境保護措施可行，環(huán)境影響評價結(jié)論總體可信。按評分60分及以上為合格統(tǒng)計，整體合格率83%，不合格率17%，其中，90分及以上8本，80～89分31本，70～79分20本，60～69分5本，60分以下13本。按審批層級統(tǒng)計，自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳合格率100%，銀川市合格率88%，石嘴山市合格率83%，吳忠市合格率73%，固原市合格率100%，中衛(wèi)市合格率69%，寧東管委會合格率100%。環(huán)境影響評價報告表質(zhì)量復(fù)核情況統(tǒng)計見表2。

（二）編制單位編制質(zhì)量評估

按照平均分進(jìn)行統(tǒng)計，綜合評價分為4個等級，得分在85分及以上為優(yōu)秀，84～75分為良好，74～60分為一般， 60分以下為差。復(fù)核23個編制單位，其中，優(yōu)秀2家、良好12家、一般5家、差4家，編制單位編制質(zhì)量見圖1。

（三）審查審批評估質(zhì)量評估

1.審批單位審批把關(guān)不嚴(yán)。審批單位存在編制單位未按照相關(guān)規(guī)定在生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評價信用平臺提交編制完成的環(huán)境影響報告表基本情況信息，就予以審批的情況。

2.存在超越權(quán)限審批現(xiàn)象。個別涉及寧夏、內(nèi)蒙古屬跨省建設(shè)項目，環(huán)評文件僅對寧夏部分工程進(jìn)行評價，審批單位未按照審批權(quán)限規(guī)定，超越審批權(quán)限審批。

3.存在違規(guī)審批現(xiàn)象。未對未批先建項目進(jìn)行行政處罰，就對項目環(huán)評文件予以批復(fù)。

4.對環(huán)評報告格式錯誤、涉嫌抄襲的環(huán)評報告、缺少子項目評價等編制質(zhì)量較差的環(huán)評文件予以審批。

（四）監(jiān)測單位監(jiān)測質(zhì)量評估

通過對環(huán)評監(jiān)測機構(gòu)開展的監(jiān)測活動情況的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)監(jiān)測機構(gòu)業(yè)務(wù)能力參差不齊，監(jiān)測存在問題較多，監(jiān)測質(zhì)量普遍不高。監(jiān)測單位監(jiān)測時存在監(jiān)測方法錯誤、監(jiān)測布點錯誤或不規(guī)范、監(jiān)測儀器、監(jiān)測環(huán)境條件信息記錄不全，缺少監(jiān)測布點圖、監(jiān)測照片、監(jiān)測報告、監(jiān)測數(shù)據(jù)超標(biāo)、監(jiān)測結(jié)果錯誤等問題。

四、管理提升建議

第一，嚴(yán)格環(huán)評文件審批管理，守住審批底線。寧夏各級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)嚴(yán)格落實建設(shè)項目分類管理、分級審批制度，嚴(yán)禁越權(quán)審批，嚴(yán)禁降低類別審批。若環(huán)評報告存在基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)明顯不實，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏等問題應(yīng)依法不予審批并追究相關(guān)人員責(zé)任。應(yīng)合理實施分級管理，強化輻射環(huán)境監(jiān)管人員隊伍建設(shè)和人才培訓(xùn)，上級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)主動加強對下級行政審批部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，持續(xù)提升基層生態(tài)環(huán)境部門環(huán)評審查審批和評估能力。

第二，強化電磁輻射類建設(shè)項目環(huán)評文件質(zhì)量管理。各級生態(tài)環(huán)境部門在環(huán)評文件受理和審批過程中，應(yīng)當(dāng)加強對環(huán)評文件編制規(guī)范性和編制質(zhì)量的考核。若發(fā)現(xiàn)編制質(zhì)量低下、數(shù)據(jù)弄虛作假等情形，應(yīng)對編制單位、編制主持人和主要編制人員進(jìn)行通報批評，并記入誠信檔案，及時向社會公開。定期開展環(huán)評文件質(zhì)量復(fù)核，提高對重點信用管理對象的抽查比例和頻次，鼓勵采用大數(shù)據(jù)、智能查重等方法進(jìn)行質(zhì)量復(fù)核，堅決遏制粗制濫造和弄虛作假等編寫行為，確保環(huán)評文件編制質(zhì)量。

第三，突出建設(shè)單位的主體責(zé)任。建設(shè)單位履行環(huán)評手續(xù)的責(zé)任意識逐步增強，但仍有個別單位鋌而走險，出現(xiàn)“未批先建”的違法行為。部分建設(shè)單位雖然有履行環(huán)保手續(xù)的意識，但對環(huán)評文件編制質(zhì)量的把控意識不強。建設(shè)單位應(yīng)在項目開工前依法開展環(huán)境影響評價工作，擇優(yōu)選取編制單位，并加強環(huán)評組織管理，對環(huán)評文件的內(nèi)容和結(jié)論進(jìn)行審核和確認(rèn)，避免出現(xiàn)“批建不符”等問題。

第四，提升環(huán)評編制單位、編制人員專業(yè)技術(shù)水平。編制單位應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定，建立覆蓋全過程的質(zhì)量控制制度，對設(shè)計單位、監(jiān)測單位等提供的技術(shù)報告、數(shù)據(jù)資料等進(jìn)行審核，如實反映環(huán)評結(jié)論，對環(huán)評文件內(nèi)容和結(jié)論承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。編制單位應(yīng)嚴(yán)格行業(yè)自律，強化內(nèi)部管理，確保環(huán)評文件內(nèi)容真實、客觀、全面和規(guī)范，并采取有效措施提高環(huán)評文件編制質(zhì)量和服務(wù)水平。

第五，規(guī)范電磁環(huán)境監(jiān)測單位質(zhì)量體系運行管理。監(jiān)測機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法取得檢驗檢測機構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定證書，建立覆蓋監(jiān)測布點、現(xiàn)場監(jiān)測、數(shù)據(jù)分析等全過程的質(zhì)量管理體系。加強環(huán)境監(jiān)測技術(shù)管理，定期對檢測儀器進(jìn)行校準(zhǔn)，確保環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)全面、準(zhǔn)確、客觀、真實。生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)定期組織監(jiān)測培訓(xùn)、考核和儀器比對活動，幫助監(jiān)測人員快速、有效地掌握監(jiān)測方法、監(jiān)測儀器的規(guī)范使用，確保電磁環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)準(zhǔn)確可靠。

五、結(jié)論

本次輸變電建設(shè)項目環(huán)評文件質(zhì)量復(fù)核重點對編制單位、監(jiān)測單位管理，環(huán)評文件編制的規(guī)范性、與法律法規(guī)的相符性、評價的可靠性、結(jié)論的準(zhǔn)確性等方面進(jìn)行復(fù)核。大部分環(huán)評報告符合國家有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范等要求，工程分析、環(huán)境現(xiàn)狀描述清楚，評價因子、范圍、等級、環(huán)境影響預(yù)測與評價方法正確，提出的環(huán)境保護措施可行，環(huán)境影響評價結(jié)論總體可信。少部分環(huán)評報告存在遺漏評價內(nèi)容、降低評價等級、縮小評價范圍，甚至出現(xiàn)環(huán)評報告格式錯誤、涉嫌抄襲等行為。同時審批單位存在審批把關(guān)不嚴(yán)，違規(guī)審批，監(jiān)測單位存在監(jiān)測不規(guī)范等行為。針對環(huán)評報告質(zhì)量復(fù)核存在的問題，本次復(fù)核還提出了相應(yīng)的管理提升建議，旨在為加強環(huán)評機構(gòu)監(jiān)督管理，提升環(huán)評文件編制質(zhì)量，規(guī)范電磁輻射建設(shè)項目事中事后監(jiān)管提供可靠的依據(jù)。

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作者簡介：楊雯（1989），女，陜西省洛南縣人，本科，工程師，研究方向為輻射環(huán)境監(jiān)測、輻射類建設(shè)項目環(huán)境影響評價技術(shù)審查工作。