促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的審計監(jiān)督體系與路徑探究

【摘要】城市是推動高質(zhì)量發(fā)展、 創(chuàng)造高品質(zhì)生活、 全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重要載體。推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)支撐。國家審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分， 發(fā)揮著促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的推動作用。本文在分析城市治理現(xiàn)代化對審計的需求、 城市治理現(xiàn)代化的格局特征和城市治理現(xiàn)代化的審計監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上， 探究當(dāng)前審計監(jiān)督體系的不足之處， 針對存在的問題構(gòu)建審計業(yè)務(wù)協(xié)同， 得到審計協(xié)同監(jiān)督促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的路徑， 并提出加強(qiáng)審計協(xié)同的建議。

【關(guān)鍵詞】城市治理現(xiàn)代化；國家審計；審計監(jiān)督體系；審計業(yè)務(wù)協(xié)同

【中圖分類號】F239 " " "【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A " " "【文章編號】1004-0994（2024）22-0071-5

黨的二十大明確提出“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”的要求。城市治理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分， 城市治理現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和城市發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)的當(dāng)下， 提升城市治理現(xiàn)代化水平需要多種監(jiān)督手段參與。2023年5月23日， 習(xí)近平總書記在二十屆中央審計委員會第一次會議中指出， “審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分， 是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量”。在城市治理現(xiàn)代化建設(shè)的過程中， 政府要投入大量的財政資金， 城市治理水平是各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)績效考核的關(guān)鍵指標(biāo)， 也是審計監(jiān)督關(guān)注的重點(diǎn)。國家審計監(jiān)督城市治理領(lǐng)域的政策執(zhí)行、 資金使用、 項(xiàng)目實(shí)施情況， 逐步形成城市治理審計監(jiān)督體系。隨著城市治理現(xiàn)代化新要求的提出， 國家審計怎樣更好地發(fā)揮監(jiān)督職能， 促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化發(fā)展， 是亟須解決的現(xiàn)實(shí)問題。

一、 城市治理現(xiàn)代化對審計的需求

1. 城市治理現(xiàn)代化的政策執(zhí)行需要審計監(jiān)督。中共中央、 國務(wù)院和國家發(fā)展改革委等多部門印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2021-2035年）》《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》《“十四五”全國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》《城市標(biāo)準(zhǔn)化行動方案》等政策文件， 對新型城鎮(zhèn)化、 智慧城市建設(shè)、 基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化等多方面作出政策指引， 為加快城市治理現(xiàn)代化提供了政策依據(jù)。而在制度建設(shè)和項(xiàng)目實(shí)施的過程中， 政策是否得到及時和有效的貫徹執(zhí)行， 需要國家審計發(fā)揮監(jiān)督職能， 將權(quán)力尋租、 執(zhí)行不力、 貪污腐敗等可能妨礙政策落實(shí)的行為揭露出來， 并進(jìn)行嚴(yán)懲。

2. 城市治理的投資融資、 項(xiàng)目資金使用和收益分配需要審計監(jiān)督。要實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化， 需要保證資金的高效合理利用。當(dāng)前的城市治理在資金管理方面存在一些問題： 在城鎮(zhèn)化范圍持續(xù)擴(kuò)大時期， 城市治理處于穩(wěn)步的高質(zhì)量發(fā)展中， 投融資的需求很大， 需要拓寬政府投資項(xiàng)目的配套資金來源渠道， 引導(dǎo)社會各方投入資金， 同時需要嚴(yán)防不同類型的地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險； 在創(chuàng)新城市建設(shè)模式時， 項(xiàng)目的收益來源合規(guī)性、 成本收益平衡、 產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)歸屬等問題需要重點(diǎn)關(guān)注； 在城市建設(shè)調(diào)整存量、 做優(yōu)增量的現(xiàn)階段， 地方政府投融資平臺的管理運(yùn)作有待優(yōu)化， 需要防范因其轉(zhuǎn)型失敗而給經(jīng)濟(jì)和金融體系帶來系統(tǒng)性風(fēng)險。

3. 城市治理現(xiàn)代化的效果需要審計評價。城市進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段， 國家正著力建設(shè)宜居、 韌性、 智慧、 綠色、 人文城市。城市治理現(xiàn)代化需要創(chuàng)新治理手段， 使用好PPP、 BOT、 BT、 EPC、 EOD等項(xiàng)目建設(shè)管理模式， 構(gòu)建城市數(shù)字化治理框架平臺， 調(diào)動社會多方參與治理， 加快區(qū)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型協(xié)同發(fā)展， 推動城市建設(shè)現(xiàn)代化。在實(shí)踐中， 我國的生態(tài)城市建設(shè)存在著因同質(zhì)化嚴(yán)重而未能發(fā)揮城市園林生態(tài)效應(yīng)的問題； 智慧城市建設(shè)存在地區(qū)發(fā)展不均衡和缺少應(yīng)用場景的問題。有關(guān)城市治理中的項(xiàng)目建設(shè)、 運(yùn)營效果與規(guī)劃的預(yù)計效果存在的差距， 需要審計從經(jīng)濟(jì)效益、 社會效益和環(huán)境效益等多方面進(jìn)行評價和鑒證。

4. 城市建設(shè)的規(guī)劃需要審計檢查。提出符合城市治理現(xiàn)代化需求和科學(xué)合理可執(zhí)行的建設(shè)規(guī)劃是新型城市建設(shè)的第一步。當(dāng)前生態(tài)城市、 韌性城市和智慧城市建設(shè)中普遍存在設(shè)計規(guī)劃有待提升的問題。生態(tài)城市規(guī)劃缺乏長遠(yuǎn)考慮造成城市布局不合理、 土地資源浪費(fèi)； 韌性城市規(guī)劃重視對“物”的規(guī)劃但忽視對“人”的規(guī)劃； 智慧城市規(guī)劃則忽略了市場和公眾的真實(shí)需求。以上規(guī)劃不科學(xué)的問題， 亟待國家審計以更加專業(yè)的力量進(jìn)行檢查監(jiān)督。

5. 城市治理領(lǐng)域需要實(shí)現(xiàn)審計全覆蓋。《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》將著力構(gòu)建全面覆蓋的審計工作格局列為主要工作目標(biāo)， 確保黨中央重大政策措施部署到哪里、 國家利益延伸到哪里、 公共資金運(yùn)用到哪里、 公權(quán)力行使到哪里， 審計監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里。城市治理是國家治理體系中的基礎(chǔ)內(nèi)容， 審計監(jiān)督必須拓展其在城市治理領(lǐng)域的廣度和深度， 審計范圍包括城市治理體系中的多要素， 從而有助于審計成為國家治理中多層次、 全方位的監(jiān)督體系。

二、 城市治理現(xiàn)代化的格局特征分析

關(guān)于城市治理現(xiàn)代化格局特征， 有諸多學(xué)者進(jìn)行了研究。李燕（2023）認(rèn)為， 要發(fā)展城市治理現(xiàn)代化， 就要推進(jìn)城市治理理念現(xiàn)代化、 城市治理體系現(xiàn)代化和城市治理技術(shù)現(xiàn)代化。計永超和焦德武（2015）認(rèn)為， 城市治理現(xiàn)代化至少包括治理理念、 治理主體、 治理目標(biāo)、 治理方法和治理路徑。謝征（2021）總結(jié)了習(xí)近平總書記圍繞新時代“實(shí)現(xiàn)什么樣的城市治理、 怎樣實(shí)現(xiàn)城市治理”等問題提出的“中國特色現(xiàn)代化城市”的治理目標(biāo)、 “以人民為中心”的價值取向、 “創(chuàng)新、 協(xié)調(diào)、 綠色、 開放、 共享”的治理理念、 “打造智慧城市”的治理手段， 指明了城市治理“社會化、 法治化、 智能化、 專業(yè)化”的實(shí)踐路徑。張明斗和劉奕（2019）認(rèn)為， 構(gòu)建新時代的城市精細(xì)化治理框架， 對推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化具有重大意義， 而構(gòu)建新時代城市治理精細(xì)化的框架包含治理理念、 治理規(guī)劃、 治理體系和治理手段。李祥和孫淑秋（2018）認(rèn)為， 解決特大城市治理相關(guān)問題、 促進(jìn)城市社會治理現(xiàn)代化， 要引入治理理論、 優(yōu)化治理體系各要素、 整合治理能力、 優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。綜上可知， 現(xiàn)有研究對城市治理現(xiàn)代化格局特征未有確定的結(jié)論。本文將城市治理現(xiàn)代化格局的特征定義為由治理理念、 治理目標(biāo)、 治理主體、 治理體系和治理手段五要素協(xié)調(diào)統(tǒng)一構(gòu)建的治理格局（見圖1）。在治理理念的價值引領(lǐng)下， 整合多方治理主體的力量， 使用三種治理手段， 通過治理體系發(fā)揮作用， 實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)與城市治理現(xiàn)代化格局的五個要素協(xié)調(diào)統(tǒng)一， 從而促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。

1. 治理理念現(xiàn)代化。治理理念現(xiàn)代化是指， 依照人本治理、 依法治理和系統(tǒng)治理的宗旨進(jìn)行城市治理。遵循人本治理思想， 城市建設(shè)和治理工作以人民為中心， 城市由人民建設(shè)、 治理、 享有， 充分發(fā)揮人民的主觀能動性， 有利于人民城市建設(shè)。從人治思維到法治思維的轉(zhuǎn)變， 體現(xiàn)了城市治理需要科學(xué)的制度來規(guī)范（董慧和王曉珍，2022）， 以法律制度的強(qiáng)制力有效約束城市治理中的權(quán)力運(yùn)作， 通過科學(xué)立法、 精確執(zhí)法、 文明守法促進(jìn)城市治理法治化。運(yùn)用系統(tǒng)思維， 把城市看作一個生命體， 結(jié)合全周期管理方法， 關(guān)注城市治理的過程性和循環(huán)性， 增強(qiáng)城市可持續(xù)發(fā)展能力和韌性發(fā)展能力。

2. 治理目標(biāo)現(xiàn)代化。治理目標(biāo)現(xiàn)代化是指， 城市建設(shè)的主旨是建成現(xiàn)代化的宜居、 韌性和智慧城市。在黨的二十大報告中， 將建設(shè)“宜居城市”“韌性城市”“智慧城市”作為新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)主旨， 這將是未來五年城市高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域（高國力，2023）。建設(shè)宜居城市是“人民城市人民建， 人民城市為人民”的表現(xiàn)。增強(qiáng)城市的宜居性主要體現(xiàn)在提升城市的生活屬性上， 例如： 教育、 醫(yī)療、 養(yǎng)老等公共服務(wù)的供給更加便捷、 配置更加均衡； 市政公用設(shè)施更加完善健全； 探索多種住房供給方式， 完善城市住房保障體系。增強(qiáng)城市韌性表現(xiàn)為提升城市在應(yīng)急救援、 防災(zāi)減災(zāi)、 防治疫情等方面的處理能力和增大生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈供給和需求的彈性。我國智慧城市試點(diǎn)已經(jīng)開展多年， 積累了一些建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。進(jìn)一步提升城市智慧化建設(shè)程度需要將硬件設(shè)備升級和軟性服務(wù)提升相結(jié)合， 將數(shù)字化設(shè)施建設(shè)與數(shù)字化人才培養(yǎng)同步， 同時根據(jù)不同城市的不同需求有針對性地增加城市數(shù)字化技術(shù)的應(yīng)用場景， 使得智慧城市供給和需求匹配。

3. 治理主體現(xiàn)代化。治理主體現(xiàn)代化是要激發(fā)治理主體活力， 實(shí)現(xiàn)多種主體共治共管共建共享。政府是貫徹黨的城市治理建設(shè)政策的執(zhí)行部門。社會組織參與城市治理有利于激發(fā)基層活力， 企業(yè)組織通過經(jīng)營納稅、 提供就業(yè)崗位、 參與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)建設(shè)、 熱心慈善事業(yè)、 減排降碳等行為參與城市治理， 這是企業(yè)社會責(zé)任履行的體現(xiàn)。公民是城市治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)， 需要從滿足公民的切身需求出發(fā)， 激發(fā)最廣泛公民群體參與城市治理的主動性， 完善基層群眾自治制度， 最終治理成果由公民評價和享受。完善政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)、 社會組織以及公民積極參與的多元主體共治體系， 能夠促成城市共治共管、 共建共享格局的形成（謝征，2021）。

4. 治理體系現(xiàn)代化。治理體系現(xiàn)代化是城市治理的核心內(nèi)容。規(guī)劃、 建設(shè)和管理三大環(huán)節(jié)統(tǒng)籌， 政府、 社會、 市場和公眾多元主體共治以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境治理一體化是城市治理體系的三個重點(diǎn)內(nèi)容（李燕，2023）。科學(xué)制定規(guī)劃， 嚴(yán)格依法執(zhí)行規(guī)劃， 加強(qiáng)規(guī)劃的前瞻性、 系統(tǒng)性和連續(xù)性， 發(fā)揮規(guī)劃在城市治理體系中的戰(zhàn)略引領(lǐng)地位。城市建設(shè)是對規(guī)劃的具體執(zhí)行。城市管理是運(yùn)用各種體制機(jī)制支持和維護(hù)城市運(yùn)作。城市規(guī)劃指引了城市的建設(shè)和管理， 城市建設(shè)和管理有效推動了規(guī)劃的落實(shí)。城市規(guī)劃、 建設(shè)和管理是密不可分、 相互促進(jìn)的一個循環(huán)體系。城市的多元主體共治需要政府做好調(diào)節(jié)工作， 市場發(fā)揮無形之手的作用， 社會組織和公眾共同參與（計永超和焦德武，2015）， 形成政府引領(lǐng)、 市場運(yùn)作、 社會自治和公眾參與的共治局面。目前， 需要在建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)以及生命共同體理念的引領(lǐng)下， 建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理一體化機(jī)制。

5. 治理手段現(xiàn)代化。治理手段現(xiàn)代化是通過統(tǒng)籌創(chuàng)新制度、 政策和技術(shù)來實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化。制度、 政策和技術(shù)的融合治理是城市治理現(xiàn)代化的有效途徑（陳水生，2019）。制度優(yōu)化需要緊跟城市治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型， 設(shè)計匹配數(shù)字化治理技術(shù)的體制規(guī)范； 構(gòu)建整合式的治理制度， 包括中央政府、 地方政府、 社會組織、 公眾多層次的制度體系和治安、 教育、 產(chǎn)權(quán)、 監(jiān)管、 社會保障等多領(lǐng)域制度以及法律、 政策、 規(guī)則等多樣化形式的制度框架。通過政策創(chuàng)新增強(qiáng)城市治理的法治化、 公平性， 減少人治化治理的不穩(wěn)定性。技術(shù)創(chuàng)新為城市治理提供數(shù)據(jù)資源基礎(chǔ)， 促進(jìn)信息共享， 打破“數(shù)據(jù)孤島”， 強(qiáng)調(diào)以整合一體的方式進(jìn)行城市治理。

三、 促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的審計監(jiān)督體系

1. 城市治理領(lǐng)域涉及的審計業(yè)務(wù)類型。國家審計的業(yè)務(wù)類型主要有政策落實(shí)跟蹤審計、 國有企業(yè)審計、 財政審計、 資源環(huán)境審計、 民生審計、 金融審計、 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、 工程審計、 政府投資項(xiàng)目審計等。政策落實(shí)跟蹤審計通過揭示重大政策落實(shí)中的問題， 分析問題產(chǎn)生的原因， 促進(jìn)城市治理的政策落實(shí)， 通過分析政策實(shí)際執(zhí)行與預(yù)期達(dá)成目標(biāo)之間的差距， 探究導(dǎo)致差距出現(xiàn)的體制機(jī)制性障礙， 為政策制定者提供前瞻性、 戰(zhàn)略性的意見和建議， 從而提高黨和國家政策制定以及各級政府部門政策執(zhí)行的科學(xué)性。國有企業(yè)審計關(guān)注國有資產(chǎn)資金參與城市治理方面的合規(guī)性， 國有企業(yè)的城市投資項(xiàng)目建設(shè)情況， 國有企業(yè)是否發(fā)揮改善城市環(huán)境以保障和發(fā)展民生方面的“主力軍”作用， 國有企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型、 科技創(chuàng)新助力城市建設(shè)和治理情況。財政審計對政府財政預(yù)算的真實(shí)性、 合法性、 效益性進(jìn)行監(jiān)督， 審查城市建設(shè)、 更新改造等專項(xiàng)資金使用情況。資源環(huán)境審計是評價政府和機(jī)關(guān)部門、 事業(yè)單位等利用自然資源對環(huán)境產(chǎn)生相應(yīng)影響的行為的生態(tài)環(huán)境效益性的監(jiān)督活動， 對海綿城市、 公園城市項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督， 評價項(xiàng)目資金使用、 環(huán)境治理效果。民生審計關(guān)注基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 應(yīng)急管理以及城市公共資源配置、 政務(wù)服務(wù)優(yōu)化等民生方面的情況。金融審計對金融審計機(jī)構(gòu)展開監(jiān)督， 關(guān)注金融資源配置情況， 引導(dǎo)金融資源更高效地配置到城市發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)中， 支持城市功能完善和生態(tài)修復(fù)， 助力城市綠色化、 智慧化發(fā)展， 服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)， 以支持小微企業(yè)、 特色產(chǎn)業(yè)、 新市民、 城鄉(xiāng)融合及科技創(chuàng)新為重點(diǎn)， 嚴(yán)守風(fēng)險底線， 擴(kuò)大金融產(chǎn)品和服務(wù)供給范圍。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計評價領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況， 重點(diǎn)關(guān)注履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任過程中的經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)情況和個人廉政情況。工程審計關(guān)注城市建筑建設(shè)、 更新改造工程的全過程， 從建設(shè)立項(xiàng)、 招標(biāo)投標(biāo)、 施工建設(shè)、 竣工決算、 投入運(yùn)營等多個環(huán)節(jié)， 審查評價城市建設(shè)工程的合規(guī)性、 真實(shí)性和績效性等方面的情況。政府投資項(xiàng)目審計審查政府投資項(xiàng)目資金使用合規(guī)性、 項(xiàng)目質(zhì)量是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)， 以提高投資決策的效益性。

2. 促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的審計監(jiān)督體系。城市治理通過激發(fā)治理主體參與治理的積極性， 提升其治理能力， 提升治理體系的科學(xué)性， 促進(jìn)治理手段中政策、 制度和技術(shù)的相互配合， 推進(jìn)城市治理的現(xiàn)代化。國家審計應(yīng)對治理主體、 治理體系和治理手段進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督， 構(gòu)建城市治理現(xiàn)代化的審計監(jiān)督體系， 從而發(fā)揮國家審計促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的推動作用。城市治理目標(biāo)是國家審計監(jiān)督城市治理所要達(dá)成的最終效果， 審計監(jiān)督以治理目標(biāo)的達(dá)成為評價標(biāo)準(zhǔn)。

治理主體需要實(shí)現(xiàn)政府、 組織和公民三大主體的共治共管和共建共享。對于政府的行為， 需要由財政審計、 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和政府投資項(xiàng)目審計進(jìn)行監(jiān)督； 對于組織的行為， 由國有企業(yè)審計、 金融審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計進(jìn)行調(diào)控； 對于公民的行為， 則主要由政策落實(shí)跟蹤審計和民生審計進(jìn)行評價。財政審計審查政府預(yù)算執(zhí)行情況、 專項(xiàng)資金使用情況， 評價各級政府財政資金使用是否推動了城市治理現(xiàn)代化進(jìn)程； 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計檢查政府各級部門領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況， 城市的經(jīng)濟(jì)增長是否與城市環(huán)境保護(hù)協(xié)同推進(jìn)， 區(qū)域是否協(xié)調(diào)發(fā)展（李兆東和郭磊，2022）； 政府投資項(xiàng)目審計檢查財政資金投入如城市更新項(xiàng)目、 綠色低碳建設(shè)、 “城市大腦”等建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性， 對比項(xiàng)目建成對城市治理各項(xiàng)指標(biāo)的提升率和其目標(biāo)提升率， 反映項(xiàng)目的效率性； 國有企業(yè)審計審查國有資產(chǎn)、 資源和資金在城市治理中的運(yùn)作情況， 關(guān)注國有企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型， 以科技推動城市治理現(xiàn)代化； 金融審計審查銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款情況， 以支持新興科技公司推動智慧城市建設(shè)； 國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計檢查領(lǐng)導(dǎo)人在運(yùn)用國有資產(chǎn)、 資源、 資金進(jìn)行城市建設(shè)過程中的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況， 評價是否有利于城市現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型； 政策落實(shí)跟蹤審計重點(diǎn)關(guān)注城市治理中以人為本的政策落實(shí)情況、 城市公民發(fā)揮自治能力情況； 民生審計重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施、 教育、 醫(yī)療等民生領(lǐng)域發(fā)展情況。

治理體系中規(guī)劃、 建設(shè)、 管理三大環(huán)節(jié)統(tǒng)籌涉及的審計監(jiān)督體系主要包括： 政策落實(shí)跟蹤審計檢查城市建設(shè)政策、 規(guī)劃和制度的執(zhí)行落實(shí)情況， 工程審計對城市各類工程項(xiàng)目的建設(shè)施工情況進(jìn)行重點(diǎn)審計， 資源環(huán)境審計對建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營過程中有關(guān)資源資產(chǎn)使用和環(huán)境保護(hù)方面的情況進(jìn)行審計。政府、 組織和公眾多主體共同參與城市治理需要由國有企業(yè)審計、 財政審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對各主體參與城市建設(shè)的成果進(jìn)行評價和監(jiān)督。由于國有企業(yè)是城市現(xiàn)代化建設(shè)的“主力軍”， 需要對其運(yùn)營的城市建設(shè)項(xiàng)目情況和科技創(chuàng)新推動城市治理智慧化、 數(shù)字化轉(zhuǎn)型情況進(jìn)行審計。財政審計主要對政府的財政支出預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查， 評價財政支出用于城市建設(shè)改造的績效情況。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計關(guān)注政府和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行是否促進(jìn)城市現(xiàn)代化治理目標(biāo)達(dá)成， 并關(guān)注責(zé)任履行時的廉潔情況。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理一體化由財政審計、 資源環(huán)境審計和金融審計進(jìn)行檢查。財政審計關(guān)注用于城市環(huán)境治理項(xiàng)目的財政資金的分配使用情況， 如智慧城市、 海綿城市、 公園城市建設(shè)項(xiàng)目。資源環(huán)境審計側(cè)重于對城市建設(shè)項(xiàng)目的自然資源資產(chǎn)使用、 環(huán)境保護(hù)和修復(fù)效果等進(jìn)行檢查評價， 促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境治理并舉。金融審計關(guān)注綠色金融以及金融機(jī)構(gòu)對城市生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理項(xiàng)目的信貸支持情況。

治理手段中制度優(yōu)化和政策創(chuàng)新由政策落實(shí)跟蹤審計進(jìn)行監(jiān)督。政策落實(shí)跟蹤審計在檢查由中央至地方的政策執(zhí)行情況的過程中， 關(guān)注宜居城市、 韌性城市和智慧城市頂層設(shè)計中的政策制定是否科學(xué)、 制度設(shè)計能否保障政策落實(shí)到位。

將城市治理理念現(xiàn)代化作為審計監(jiān)督的根本依據(jù)， 多種國家審計業(yè)務(wù)共同發(fā)力， 多角度全方位地監(jiān)督檢查治理主體和治理體系， 使其利用三種治理手段， 最終促成治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。審計監(jiān)督促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的體系框架如圖2所示。

城市治理的審計監(jiān)督體系以“政治—政策—項(xiàng)目—資金”為主線， 通過多種類型的審計業(yè)務(wù)， 對城市治理中的多個治理主體、 不同治理體系以及制度和政策領(lǐng)域的治理手段形成全方位、 多環(huán)節(jié)的監(jiān)督， 從而促進(jìn)城市治理的現(xiàn)代化。但是， 由于城市治理覆蓋多個領(lǐng)域， 牽涉多個政府部門和社會組織， 還存在著審計業(yè)務(wù)內(nèi)容重合、 不同審計業(yè)務(wù)協(xié)同程度低的問題。基于此， 需要構(gòu)建國家審計協(xié)同路徑， 從而優(yōu)化城市治理現(xiàn)代化的審計監(jiān)督力量。

四、 促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化的審計路徑： 基于協(xié)同的構(gòu)建

1. 政策落實(shí)跟蹤審計、 工程審計與資源環(huán)境審計協(xié)同： 加強(qiáng)對城市治理政策執(zhí)行效果的監(jiān)督。政策落實(shí)跟蹤審計、 工程審計與資源環(huán)境審計協(xié)同監(jiān)督， 關(guān)注城市治理相關(guān)政策制度在城市建設(shè)項(xiàng)目中的執(zhí)行效果， 重點(diǎn)審查項(xiàng)目的真實(shí)性、 合法性、 效益性以及對資源環(huán)境保護(hù)的效果。通過升級城市治理理念， 遵循以人為本、 依法治理和全周期系統(tǒng)治理的要求， 設(shè)計治理政策和制度， 從政策規(guī)劃層面融合現(xiàn)代城市治理理念， 以科學(xué)的政策保障城市治理效果。在城市治理實(shí)踐過程中， 政策跟蹤審計關(guān)注政策不能有效執(zhí)行的原因， 檢查各級部門間政策傳達(dá)部署中是否有阻礙政策有效執(zhí)行的違規(guī)行為。政策落實(shí)跟蹤審計與工程審計協(xié)同， 檢查建設(shè)項(xiàng)目能否按照政策設(shè)計落實(shí)智慧城市和韌性城市建設(shè)， 評估項(xiàng)目建成對城市治理水平提升的效用。通過與資源環(huán)境審計相結(jié)合， 將城市建設(shè)項(xiàng)目對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用交易的治理效能納入國家審計監(jiān)督， 引導(dǎo)城市生態(tài)環(huán)境改善和可持續(xù)發(fā)展。國家審計協(xié)同監(jiān)督城市治理的政策、 項(xiàng)目和運(yùn)營， 保障城市的規(guī)劃、 建設(shè)和管理三大環(huán)節(jié)能按照現(xiàn)代化治理理念展開工作， 推動政策指導(dǎo)實(shí)踐和管理， 形成城市治理現(xiàn)代化體系。

2. 工程審計與政府投資項(xiàng)目審計協(xié)同： 監(jiān)督城市工程項(xiàng)目建設(shè)。政府投資項(xiàng)目審計不能僅關(guān)注項(xiàng)目的預(yù)算和工程造價， 還要與工程審計協(xié)同， 關(guān)注規(guī)劃設(shè)計、 招標(biāo)投標(biāo)中標(biāo)、 現(xiàn)場施工、 竣工驗(yàn)收等建設(shè)過程中各個事項(xiàng)的合法性和真實(shí)性， 披露串標(biāo)、 轉(zhuǎn)包、 違法分包等違規(guī)行為， 對工程“五算”的合理性和真實(shí)性進(jìn)行審查， 提高政府建設(shè)資金使用的效益性。建筑質(zhì)量關(guān)系到城市居民的生命財產(chǎn)安全和生活質(zhì)量高低， 因此還要對建筑工程質(zhì)量安全進(jìn)行審計， 檢查核對可行性研究報告、 設(shè)計文件、 施工方投標(biāo)書、 施工合同、 竣工驗(yàn)收報告等文件中的違規(guī)問題。政府投資項(xiàng)目審計協(xié)同工程審計， 也關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目的綜合效益（葉愛華，2020）， 從而提升最終的項(xiàng)目效益。

3. 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與資源環(huán)境審計協(xié)同： 保障城市經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)共同發(fā)展。在考察領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的同時， 將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與資源環(huán)境審計聯(lián)動起來， 從經(jīng)濟(jì)效益和資源環(huán)境效益角度對領(lǐng)導(dǎo)干部工作履職情況進(jìn)行監(jiān)督核查， 保證其履職能促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展與減污降碳的可持續(xù)發(fā)展要求相適應(yīng)。通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和資源環(huán)境審計協(xié)同， 將雙重責(zé)任履行情況確立為審計內(nèi)容， 檢查領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行中的決策偏差、 玩忽職守行為對城市生態(tài)環(huán)境、 自然資源儲備潛在可能和已經(jīng)造成的破壞； 將貫徹執(zhí)行環(huán)保政策納入資源環(huán)境審計評價指標(biāo)體系， 更全面地評價領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任履行情況。

4. 政策落實(shí)跟蹤審計和金融審計協(xié)同： 監(jiān)督金融服務(wù)促進(jìn)城市治理現(xiàn)代化。將政策跟蹤審計和金融審計協(xié)同， 檢查金融領(lǐng)域城市治理現(xiàn)代化政策落實(shí)情況， 關(guān)注金融機(jī)構(gòu)對城市治理的金融支持力度， 包括城市更新專項(xiàng)貸款、 擴(kuò)大小企業(yè)的授信范圍、 延長貸款時限和降低貸款利率等信貸支持， 以及金融機(jī)構(gòu)在城市新市民就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面的金融產(chǎn)品提供情況、 綠色金融制度創(chuàng)新等。同時， 也要對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理金融機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行審計， 以保障金融市場平穩(wěn)運(yùn)行， 促進(jìn)政策有效執(zhí)行。

將國家審計業(yè)務(wù)進(jìn)行協(xié)同， 對城市治理領(lǐng)域進(jìn)行更為全面的監(jiān)督， 構(gòu)建如圖3所示的國家審計協(xié)同監(jiān)督路徑。

五、 進(jìn)一步發(fā)揮審計協(xié)同監(jiān)督作用的建議

1. 發(fā)揮智慧城市技術(shù)優(yōu)勢， 增強(qiáng)數(shù)據(jù)協(xié)同。將城市中各種建筑信息模型（Building Information Model）的集合體與地理信息系統(tǒng)（GIS）和物聯(lián)網(wǎng)（IoT）相融合， 構(gòu)成城市信息模型（City Information Modelling，CIM）系統(tǒng)（楊滔等，2020）。發(fā)展CIM系統(tǒng)能提供城市數(shù)字孿生工具， 基于真實(shí)的城市數(shù)據(jù)， 延伸出現(xiàn)實(shí)和虛擬相交融的混合空間。實(shí)時的數(shù)據(jù)交換能夠構(gòu)建城市統(tǒng)籌管理的信息中心； 通過全周期、 全要素地構(gòu)建CIM系統(tǒng)， 能夠多方位地匯集地理信息、 地下管網(wǎng)、 建筑模型等城市建設(shè)信息； 將城市規(guī)劃、 市政管理、 建筑設(shè)計、 地質(zhì)勘測等多領(lǐng)域?qū)＜液托畔⑷炌ǎ?構(gòu)建科學(xué)規(guī)劃和敏捷反應(yīng)的管理機(jī)制。城市治理數(shù)據(jù)的中樞式匯聚， 或基于區(qū)塊鏈的分布式架構(gòu)， 也能為審計協(xié)同監(jiān)督降低數(shù)據(jù)獲取和分析的難度， 提升數(shù)據(jù)協(xié)同效率。

2. 發(fā)揮中央審計委員會的作用， 增強(qiáng)主體協(xié)同意識。組建中央審計委員會， 是為了建立全面覆蓋的審計監(jiān)督體系， 更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。中央審計委員會需要從研究頂層設(shè)計的角度統(tǒng)籌組織審計工作， 建立審計業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制， 為構(gòu)建國家審計業(yè)務(wù)協(xié)同監(jiān)督路徑消除協(xié)同困境， 增強(qiáng)審計主體的協(xié)同意識。審計機(jī)關(guān)可以借助審計委員會辦公室這一平臺召開成員單位協(xié)同審計專題協(xié)調(diào)會（陳獻(xiàn)東，2024）， 或與其他審計主體建立審計協(xié)作制度。

3. 發(fā)揮政府協(xié)同作用， 增加協(xié)同配合。城市治理有多個政府部門參與其中， 橫向各部門之間的利益沖突難以避免， 信息數(shù)據(jù)無法互聯(lián)。審計協(xié)同將不同業(yè)務(wù)類型的審計監(jiān)督聯(lián)合起來， 對審計信息全面掌握的要求更高， 因此打破部門間信息不互通的“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象對于城市治理協(xié)同審計十分關(guān)鍵。為加強(qiáng)與審計協(xié)同的配合， 政府可著力推動搭建政府信息共享平臺， 利用區(qū)塊鏈、 物聯(lián)網(wǎng)、 云計算等技術(shù)， 建立“城市大腦”， 并將其數(shù)據(jù)聯(lián)通進(jìn)共享平臺， 以便審計高效地獲取所需要的數(shù)據(jù)， 提升信息質(zhì)量， 降低審計風(fēng)險。

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