政策工具視角下孕產婦健康保障政策量化分析

[摘要]目的政策工具視角下分析中國孕產婦健康保障政策，完善政策體系，提高孕產婦健康保障水平。方法采用內容分析法對國家層面孕產婦健康保障相關44份政策文本進行編碼和量化分析。結果中國孕產婦健康保障政策集中于公共衛生領域和醫療領域。公共衛生領域以環境型政策工具為主，其中宣傳引導類需求型政策工具是短板；醫療領域最常用的是供給型和環境型政策工具，醫保領域以供給型政策工具為主。結論孕產婦健康領域應重點增加醫保政策供給，強化醫保對公共衛生領域和醫療領域的調節作用，實現聯動發展。

[關鍵詞]孕產婦健康保障；政策工具；政策分析

[中圖分類號]R715.3[文獻標識碼]A[DOI]10.3969/j.issn.1673-9701.2024.29.020

QuantitativeanalysisofmaternalhealthsecuritypolicyinChinafromtheperspectiveofpolicytools

ZHAOGengdi1，ZHANG Hui2，LINDan2，SONGYunpeng1

1.QingdaoUniversity，Qingdao266061，Shandong，China；2.QingdaoCenterforDiseaseControlandPrevention，Qingdao266033，Shandong，China

[Abstract]ObjectiveToanalyzethematernalhealthsecuritypolicyinChinafromtheperspectiveofpolicytools，improvethepolicysystemandimprovethelevelofmaternalfertilitysecurity.MethodsContentanalysiswasusedtoencodeandquantify44policytextsrelatedtomaternalhealthsecurityatthenationallevel.ResultsChina’smaternalhealthsecuritypolicyfocusedonpublichealthandmedicalfields.Inthefieldofpublichealth，environmentalpolicytoolswerethemaintools，amongwhichthedemand-orientedpolicytoolsofpropagandaandguidancearetheshortboard.Themostcommonlyusedpolicytoolsinthemedicalfieldaresupply-basedandenvironmental-basedpolicytools;themedicalinsurancefieldwasdominatedbysupply-orientedpolicytools，buttheoverallnumberrelativelysmall.ConclusionInthefieldofmaternalhealth，weshouldfocusonincreasingthesupplyofmedicalinsurancepolicies，strengthentheregulatoryroleofmedicalinsuranceinthefieldsofpublichealthandmedicalcare，andachievejointdevelopment.

[Keywords]Maternalhealthsecurity;Policytools;Policyanalysis

當前，中國面臨加速老齡化與少子化并存的嚴峻挑戰[1]。研究表明生育醫療衛生保障體系不健全、制度公平性不足、保障力度不足是適齡女性生育意愿低的重要原因[2]?，F有研究多關注孕產婦健康保障領域的實際問題，較少關注解決具體問題的政策供給[3-4]。本研究對中國孕產婦健康保障領域的主要政策文本進行量化分析，為進一步完善孕產婦健康保障領域相關政策提供參考。

1資料與方法

1.1資料來源

政策文本均為國務院、國家衛生健康委員會、國家醫療保障局等政府網站公開發布。其中既包含明確針對孕產婦制定政策，也包含涉及孕產婦健康保障的指導性政策文本。以“孕產婦”“婦幼”“公共衛生”“醫療”“醫保”“保險”“健康”“保障”等為關鍵詞進行檢索，檢索時間為1994年12月至2024年3月。經人工判讀，最終納入政策文本44份。

1.2分析框架

本研究分析有關孕產婦公共衛生、醫療、醫保3個領域政策。借鑒政策工具模型構建“政策工具—政策目標”二維分析框架[5]。見圖1。供給型政策工具指政府通過資金支持等直接促進政策目標實現。需求型工具是指釋放孕產婦對政策目標的需求，起到直接拉動作用。環境型工具指政府通過完善監督機制等為推動孕產婦優生提供良好的政策環境，通過外部影響達到一定政策目標。公共衛生政策包括婚前保健、孕產婦健康管理等相關政策，醫療政策指和孕產婦住院分娩、醫療保健相關政策，醫保政策指與孕產婦生育保障相關政策。

1.3分析方法

采用內容分析法，以描述性分析為主，結合相關政策工具對孕產婦健康保障政策進行內容分析。對符合研究目標的44份政策文本編碼后進行數據分析，計數資料以例數（百分率）[n（%）]進行描述。

2結果

2.1孕產婦健康保障政策基本情況

本研究通過對孕產婦公共衛生服務、醫療衛生服務、醫療保障領域的政策文本編碼發現，中國孕產婦健康保障領域政策工具集中于公共衛生領域和醫療領域，醫保領域占比較低。其中，公共衛生領域總占比45.87%，以環境型政策工具為主；醫療衛生服務總占比41.5%，醫保領域總占比12.62%，以供給型政策工具為主，見表1。

2.2孕產婦健康保障各領域政策工具

在公共衛生服務領域，環境型政策工具中完善監督機制占比最高，其次是完善管理體制機制，較少關注目標規劃；供給型政策工具強調人才支持，此外也關注技術及信息化支持、資金投入等；需求型政策工具主要是宣傳引導和創新服務模式，在財政補助方面的措施較少。在孕產婦醫療衛生服務領域，最常使用的是完善管理體制機制和完善監督機制類環境型政策工具。供給型政策工具主要關注技術及信息化支持和完善服務體系，需求型政策工具主要包括改善服務方式和宣教指導，在優化就醫流程方面的措施較少。孕產婦醫療保障領域以供給型政策為主，主要政策工具是基金管理和擴大覆蓋范圍，在組織保障和發展商業保險等方面的政策較少；環境型政策工具中，完善監督機制占比最高，稅收優惠政策較少；需求型政策工具主要關注保障待遇給付和擴大支付范圍，在提高統籌層次和擴大門診支付方面的措施較少，見表2。

2.3“政策工具-政策目標”二維分布情況

在孕產婦公共衛生服務方面，增加孕產婦保健服務供給以供給型政策工具為主，占比超過70%，較少使用需求型政策工具。提高孕產婦保健服務質量以環境型政策工具為主，占比超過50%。增強孕產婦保健服務可及性方面以需求型政策工具為主，占比超過60%，主要是通過財政補助、宣傳引導和創新服務模式等途徑增加對孕產婦保健服務需求。

孕產婦醫療服務方面的主要政策目標是提高孕產婦醫療服務質量，政策工具使用以供給型和環境型為主。一方面，通過人才、技術、信息化支持和發展中醫等方式提高孕產婦醫療服務質量；另一方面，通過質量管理、完善管理體制等方式保障孕產婦醫療服務的質量水平。此外，優化醫療資源布局、增強醫療服務可及性、增加醫療服務供給也是重要的政策目標。

在醫保方面，增強孕產婦醫療保障水平主要采用需求型政策工具，如，擴大支付范圍、保障待遇給付等。擴大孕產婦參保率以供給型和環境型政策工具為主，直接作用于孕產婦醫保需求的政策缺乏。提高醫?；鹗褂眯蕜t主要使用供給型和環境型政策工具，主要通過基金管理、醫保支付方式改革等途徑更加高效地使用醫保基金，需求型政策工具使用較少，見表3。

3討論

3.1孕產婦公共衛生領域引導類工具不足

在孕產婦公共衛生服務領域，宣傳引導類需求型相關政策工具偏少。實際調研中發現孕產婦健康意識低導致其在公共衛生隨訪中依從性較差。研究表明孕產婦對產前檢查的認知會對產前篩查服務利用率產生直接影響[6]。孕產婦健康教育涵蓋婚前、孕前、孕期等多個生育階段，包括各類婦幼健康項目的重要性及相關優惠政策等?，F有研究已證實健康教育會對孕婦規范產檢率產生影響，部分孕產婦對免費的公共衛生服務不知曉，導致產檢率相對較低；部分民眾對婚前檢查、增補葉酸等保健項目意識薄弱，亟待通過更加積極引導和宣傳提升公眾知曉率[7]。因此，加強對孕產婦的健康教育意義重大，有助于提高孕產婦健康意識和保健水平。同時還可通過增加財政補助和創新服務模式等激發孕產婦的公共衛生服務需求。

3.2孕產婦醫療服務領域需求型政策工具不足

在孕產婦醫療服務領域，現有政策傾向于使用完善管理體制機制等環境型政策來解決問題，需求型政策工具占比僅為18.13%?！对挟a婦妊娠風險評估與管理工作規范的通知》[7]要求風險評估“評估為橙色和紅色的孕產婦住院分娩應在三級醫療機構，風險評估未見異常的孕產婦可自行選擇就診機構”。這部分人群往往會選擇三級醫療機構就診，二級及以下醫療機構孕產保健服務不斷萎縮?！蛾P于加強母嬰安全保障工作的通知》[8]強調建立省市縣三級危重孕產婦救治中心，健全急救、會診、轉診網絡。但由于基層和縣域醫療衛生服務機構能力不足且不斷萎縮，孕產婦常集中到大醫院就診，分級診療、上下轉診的就醫格局尚未形成，孕產婦醫療衛生服務領域引導分級診療的需求型政策難以發揮實質作用[10-11]。

3.3生育保障制度覆蓋范圍窄，待遇水平較低

在孕產婦醫療保障領域，政策供給總體相對較少，政策工具占比僅為12.62%。現有政策主要通過供給型政策工具如基金管理、資金投入等增強醫保待遇水平，但受制于整體籌資水平較低，擴大支付范圍的需求型政策工具使用較少。生育保障制度是鼓勵生育的重要經濟政策工具之一，研究表明，現金補貼對生育具有促進作用且補貼力度越大效果越明顯[10]，完善生育保障制度將有助于提高中國的生育率。目前中國的生育保障制度仍面臨一些問題：

一是覆蓋范圍窄，參加職工醫療保險的孕產婦住院分娩享受單病種定額付費和生育津貼，而參加城鄉居民醫療保險的孕產婦住院分娩時僅享受定額補助，未有生育津貼；二是居民待遇水平低，生育負擔較重。住院分娩費用采取定額補助方式，未納入基本醫療保險，實際報銷比例較低[11]。

3.4醫療與醫保領域政策系統協同性不足

孕產婦醫療健康領域與醫保領域政策協同不足、各自為政。首先，醫保作為全體參保者風險分擔機制，是連接醫療衛生服務供給方與需求方的重要紐帶[12]。但根據目前醫保制度規定，不同身份的孕產婦享有不同的生育保障制度，地區之間、城鄉之間待遇水平差距較大，導致不同群體之間健康不平等[13]。其次，衛生健康與醫療保障政策脫節。在調研中發現醫療行為實操與醫保收費目錄不匹配，醫保收費目錄未能全部包含實際手術操ZyhgU2Ez41Leul6VxQZ84X6TrRZ5vUqHTLPgCs87t38=作。如子宮內膜息肉電切沒有收費標準，二級醫院只能按照宮頸息肉切除術進行收費，但實際子宮內膜息肉電切術成本遠高于宮頸息肉切除術收費。政策間不協同導致無法從整體上、系統上解決問題。

4政策建議

4.1公共衛生領域增加引導型政策工具，強化信息技術支持

首先，在孕產婦公共衛生領域要增加需求型政策工具使用。各級各類醫療衛生機構要深入開展健康科普和宣傳教育，向孕產婦普及相關知識，引導孕產婦積極主動開展各類產前檢查，提高優生優育水平。另一方面，公共衛生供給型政策工具中應強化信息化支持，重視與醫療領域聯動?！丁敖】抵袊?030”規劃綱要》[14]等指導性政策文件提及要加強信息化建設，但在實際執行過程中，一些地區基層醫療機構信息化建設比較滯后，無法與上級醫院連通，給基層公共衛生人員增加很多負擔。同時公共衛生與醫療兩個領域“各自為政”，導致許多孕產婦的相關數據無法共享。因此，各地區要提升婦幼健康信息化水平，盡快打通信息化建設堵點，實現婦幼健康、基本公共衛生、醫療等相關系統互聯互通，提高工作效率。

4.2醫療領域增加供給和需求型政策工具，提升基層服務能力

首先，在醫療領域應增加完善服務體系、發展中醫等供給型政策工具。目前基層和縣域優質醫療資源不足、服務水平不高是制約孕產婦分級診療的重要原因。因此，加大基層和縣域人員培訓力度、提高服務能力是關鍵。同時還要大力發展中醫藥，充分發揮中醫藥在孕產婦醫療保健中的重要作用，有條件的醫療機構可開展一些產后康復項目如盆底肌修復等，與孕產婦建立較為緊密聯系，進而吸引其到縣域和基層就診，提高孕產婦對基層醫療機構的信任度。其次，要增加需求型政策工具。如在引導分級診療政策中，應盡快完善孕產婦向下轉診的相關政策，暢通轉診渠道，實現分級診療、上下轉診的就醫格局。

4.3醫保領域增加政策供給，提高制度公平性

首先，完善中國生育保障體系。目前居民醫保對生育相關醫療費用實際報銷比例較低[15-16]。生育醫療費用中主要報銷住院分娩費用，對產前和產后檢查、輔助生殖、急救等費用的關注較少，而這些費用是孕產婦生育醫療費用的重要組成部分，給孕產婦及其家庭帶來較大負擔。因此，中國必須盡快建立覆蓋所有女性、所有生育階段和所有生育行為的普惠性生育保障制度，包括生育醫療費用和生育津貼，提高孕產婦生育醫療保障水平[17-19]。其次，建立普惠性生育保障制度籌資需求相對較高，需要新的政策工具推動醫?；I資。如可適當提高參保個人繳費標準、增加政府財政投入等；同時為經濟困難孕產婦和危重孕產婦提供必要救助。

4.4推動醫療和醫保聯動發展

重視醫療與醫保聯動。基層和縣域醫療衛生機構對孕產婦來說更加方便快捷、成本更低。未來應進一步加大不同級別醫院之間生育報銷比例差距，吸引更多的普通孕產婦到基層醫療機構就診，提高基層醫院競爭力，形成良好就醫格局。同時，進一步加大醫保對孕產婦的保障力度，減輕孕產婦及其家庭的醫療費用負擔。

5展望

本研究聚焦孕產婦醫療保健和醫療保險保障服務的提供，在文本選擇時重點關注醫療保健服務提供和生育醫療保險保障作用相關的政策文本，公共衛生領域重點關注婦幼保健機構及基層醫療衛生機構提供的基本公共衛生服務，如婚前保健、孕前保健、孕產期保健等；醫療領域主要關注醫療機構提供的疾病診治服務，如助產技術服務、產科安全質量管理、孕產婦救治等；醫保領域主要關注生育保險等對孕產婦的保障作用。未來將繼續納入國家宏觀政策，統籌考慮國家財政投入、醫療保險制度對保障生育服務的作用。此外，政策執行效果并不一定能從政策文本中反映出來，后續將結合調研開展更深入的研究。

利益沖突：所有作者均聲明不存在利益沖突。

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（收稿日期：2024–07–20）

（修回日期：2024–09–18）