全面預算績效管理對地方政府行政管理效率的影響研究

一、前言

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視預算績效管理工作，充分發揮績效管理在推進財政改革和國家治理中的作用。2018年，中共中央、國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），標志著我國預算績效管理邁入了一個新的階段。《意見》指出，要構建全方位預算績效管理格局、建立全過程預算績效管理鏈條和完善全覆蓋預算績效管理體系（簡稱“三全”預算績效管理）。各地方政府積極響應，致力于解決預算績效管理存在的突出問題。《意見》的發布，督促地方政府完善預算績效管理方案，使預算績效管理體系更符合高質量發展的要求。

二、文獻回顧與研究假設

（一）關于預算績效管理的文獻回顧

圍繞著預算績效管理體系的多次改革與實踐，學者們對預算績效的多重困境和改革的后續影響兩大層面進行了深度討論。

既有文獻主要從投入產出效率和評價監督的視角對預算績效體系中存在的問題展開了研究。在我國重績效評價、輕評價結果的績效管理體系的背景下，存在財政收支增長速度不匹配和績效評價機制不完善的問題，同時，不健全的預算和會計報告制度、人大監督乏力以及缺乏預算執行約束也是學者們的重點討論對象[1][2][3]。績效預算給了政府部門充分的自主權，但我國的行政管理能力水平還比較低，不能有效地對投入進行控制[4]。

在關于改革后續影響的文獻中，學者們的觀點主要分為制度優化和經濟效益兩個分支。隨著績效管理改革的深入推進，預算執行管理不斷加強，實現了績效評價制度、績效目標編制和績效目標動態監控的全覆蓋，這使預算績效的評價范圍更廣泛，績效評價體系更科學，過程也更透明[5][6][7]。徐婷等（2021）得出實施預算績效改革能夠在長期減少財政規模，降低財政支出的增長率的結論[8]。張曾蓮等（2021）證明了預算績效管理改革政策能夠顯著降低政府人均行政成本支出的規模[9]。

基于以上對現有文獻的總結，本文發現以往的研究大多聚焦于預算績效管理的定性分析，且集中于2011年以來的預算績效管理改革以及2018年的全面預算績效管理政策的案例研究、路徑以及現狀分析等。從全面預算績效管理政策的實證方面著手的研究并不多，缺少定量研究。

（二）研究假設

全面預算績效管理通過保障優質項目獲取資金的優先性，改善了地方政府資源配置能力，從而提高政府行政效率。預算績效是評價政府行動效率的技術支撐，預算績效不僅關注支出項目的目標是否實現，而且會評估項目的必要性，為政府行政管理效率的優化提供了保障[6]。地方政府的資源配置能力能在很大程度上影響行政能力[10]，因此全面預算績效管理從經濟效率的角度出發，能夠提升行政管理效率。全面預算績效管理是杜絕以關系為基礎的預算制度，其中的預算約束機制可以有效防治腐敗[11]。

此外，預算績效管理要求行政人員對自身行為進行約束，行政單位承擔相應的責任，促進了行政事業單位的廉政建設。全面預算績效管理通過事前預算管理、事后預算績效，讓項目責任人對項目預算績效負責，保證了“花錢必問效、無效必問責”。讓行政人員對自己的績效結果負責，可以建立強有力的內部控制來應對腐敗問題，提高財務報告的透明度，促進行政能力的增強。通過部門項目預算制定和行政問責制度的緊密結合，把部門績效信息的優劣作為部門政策調整和人事變動的客觀依據，能夠使政府的決策科學和準確，從而提高行政管理效率。基于以上分析，本文提出：

假設1：全面預算績效管理的實施可以提升地方政府行政管理效率

全面預算績效管理需要全面考慮預算的制定、實施和監督評價，并按照績效評價結果來分配預算資金。這樣的體系會使預算的決策更加謹慎，在一定程度上減少資金的盲目使用和浪費的現象。預算分配旨在利用有限的資源獲得盡可能多的效益[12]，將績效預算引入公共支出管理中，有利于達到控制行政成本規模的目的，從而促進公共支出在資源配置過程中的效率和公平[13]。控制行政成本可以改善政府公職人員和機構數量過多的問題，行政機構的設置越少公共行政過程中的代理成本就越小，行政信息失真的可能性也越小，相應地行政效率就越高。因此，加強預算績效管理有利于節約壓縮政府行政成本。基于以上分析，本文提出：

假設2：全面預算績效管理通過減少地方政府的行政成本來提升地方政府行政管理效率

預算績效管理改革對解決地方政府資金使用不透明、資金使用混亂和管理低效等問題有積極作用[9]。此外，全面預算績效管理提出將財政透明度納入績效管理工作的評價內容，由于預算績效評價結果與預算安排直接掛鉤，因此有了激勵的地方政府會更注重財政透明度的提高，進而提升了行政管理效率，因此提高財政透明度對政府行政管理效率是有積極作用的。基于以上分析，本文提出：

假設3：全面預算績效管理通過提高地方政府財政透明度來提升地方政府行政管理效率

三、研究設計

（一）模型構建

《意見》發布后，我國各省份發布的實際實施方案的時間并不統一，無法滿足經典雙重差分模型的適用條件，因此本文采用多期雙重差分模型來進行建模。為檢驗全面預算績效管理政策的實施是否能提升地方政府行政管理效率，即驗證假設1，構建以下多期雙重差分模型：

（1）

其中，i代表省份標識，t代表年份標識，表示被解釋變量地方政府行政管理效率（ADM），由于多期雙重差分中政策實施時間虛擬變量即可表示交互項結果，因此設置Policyi，t代表交互項，Xi，t代表控制變量，εi，t代表引入的隨機誤差項。

為檢驗全面預算績效管理的實施是否通過減少地方政府行政成本和通過提高政府財政透明度來提升行政管理效率，本文選取了地方政府在財政支出項目中的公共服務支出來衡量政府行政成本，以及地方政府財政透明度指標來體現財政透明度水平。

（二）變量選擇

1. 被解釋變量

本文的政府行政管理效率將由 “1 -（行政管理費用/一般公共預算收入）”表示，其值越大表示效率越高。

2. 解釋變量

本文的核心解釋變量為政策（Policy），該省份實施全面預算績效管理起點及之后的年份取1，反之取0。其系數的大小說明了全面預算績效管理對政府治理效能的提升凈效應。其中，多期雙重差分模型的解釋變量原本應由交互項Policy×Treat來表示，但本文并未設置對照組，所選31個省份均給出了全面預算管理的具體方案，導致交互項的結果與Post虛擬變量一致，因此僅以Policy來表示交互項。

3. 控制變量

本文控制了經濟開放程度、財政自給率、人口密度、城市化水平、人均GDP以及政府干預程度。

所有變量定義詳見表 1。

（三）數據來源

考慮到數據的可獲得性和準確性，本文選取了我國31個省份2016—2021年的面板數據作為研究對象，共獲得186份樣本。由于本文聚焦于全面預算績效管理政策的實施上，因此選擇的樣本期從政策實施的前三年開始，兩年后結束。這使本文能夠研究政策實施時地方政府行政管理效率的變化，同時避免因使用過長樣本期而產生的噪音，影響模型的準確度。

其中，被解釋變量與控制變量的數據來源于各省份的《統計年鑒》《中國統計年鑒》以及中經網。中介變量地方政府行政成本的數據來源于各個省份財政廳的預決算公開文件以及中經網，地方政府財政透明度的數據來源于皮書數據庫中的歷年中國政府透明度指數報告。解釋變量所依據的具體政策實施時間來自于各省份人民政府官網以及財政局官網發布的具體文件的時間。

四、實證結果與分析

（一）描述性統計

表2給出了主要變量的描述性統計。其中，地方政府行政管理效率（ADM）均值為75.387，標準差為21.678，表明其數據離散程度較高，即不同地區差距較大，有一定的提升空間。從控制變量的標準差來看，不同省份的開放程度、財政自給率、人口密度、城鎮化水平、人均GDP和政府干預程度也存在較大的差異。

（二）基準回歸結果

本文進行了Hausman檢驗，得出的結果顯示應選擇固定效應模型進行回歸。同時控制了時間固定效應，并對所選變量進行一階差分處理后，得出的回歸結果（見表3），政策（Policy）的系數估計為17.299，在1%的水平上顯著。這表明，全面預算績效管理對地方政府行政管理效率的提升作用更加明顯。

（三）中介效應檢驗

在表4中，列（2）和列（3）根據中介模型進行回歸。在公式（1）的回歸中，政策（Policy）的系數在1%的水平上顯著，數值為17.299；在加入中介變量后，政策（Policy）的系數的顯著性和數值均下降，因此可以確認存在中介效應。假設2和假設3得到驗證，全面預算績效管理的實施會通過減少地方政府行政成本和提高地方政府財政透明度來達到提升地方政府行政管理效率的作用。

五、研究結論與建議

本文以我國31個省份的面板數據為研究樣本，以全面預算績效管理政策作為準自然實驗，使用多期雙重差分法評估了全面預算績效管理政策對地方政府行政管理效率的影響，并進一步考察了其中的中介效應機制，主要得出了以下結論：全面預算績效管理提升了地方政府行政管理效率的79%。中介效應發現，全面預算績效管理的實施可以通過減少地方政府行政成本和提高地方政府財政透明度對地方政府行政管理效率達到提升作用。

根據前文的實證結果，本文提出以下建議：一是深化全面預算績效管理的政策影響。地方政府應總結經驗，有序推進全面預算績效管理和現有預算績效體系的融合，確保地方政府在執行全面預算績效管理工作時，從盲目接受轉變為準確融合，從被動應付轉變為主動推進。根據全面預算管理的要求，地方政府有突出、有重點地推進預算管理建設，提高財政資源配置和使用效益，加快實現政府行政管理的科學化、現代化。二是暢通全面預算績效管理的影響機制。加強對行政成本的控制和提高財政透明度可以進一步暢通全面預算績效管理的影響機制。通過減少冗長的行政流程和行政機構數量，地方政府部門可以有效控制行政人員的支出，從而降低行政成本。地方政府應將信息公開度納入預算績效評估的指標中，確保預算績效工作成果是公開透明的，并加快信息化建設，減少信息不對稱的問題。

引用

[1]鄧毅.深化預算績效管理改革的建議[J].中國財政，2011，56（23）：50-51.

[2]劉明，歐陽華生.深化政府預算績效管理改革：問題、思路與對策[J].當代財經，2010，31（04）：35-41.

[3]王秀芝.從預算管理流程看我國政府預算管理改革[J].財貿經濟，2015，36（12）：22-34.

[4]李海南.預算績效管理是適應我國國情的現實選擇[J].財政研究，2014，35（03）：46-49.

[5]苗福生.預算績效管理對公共支出帶來的變化——以山東省榮成市為例[J].經濟研究參考，2013，35（53）：17-19.

[6]王澤彩.預算績效管理：新時代全面實施績效管理的實現路徑[J].中國行政管理，2018，34（04）：6-12.

[7]余麗生，江中亮，馮健，等.預算績效管理改革的實踐與思考[J].經濟研究參考.2012，34（52）：41-50.

[8]徐婷，劉偉，胡志明.我國地方政府預算績效管理改革效果實證研究——以湖北省為例[J].財會通訊，2021，42（19）：76-78.

[9]張曾蓮，王瑩.預算績效管理改革對政府行政成本的影響：控規模、調結構與提效益[J].經濟體制改革.2021，39（02）：139-145.

[10]趙成福.地方政府行政績效提升的路徑選擇[J].河南師范大學學報（哲學社會科學版），2013，40（06）：71-75.

[11]許正中，劉堯，賴先進.財政預算專業化制衡、績效預算與防治腐敗[J].財政研究，2011，32（03）：34-37.

[12]Rusmana， O.， Putri， U.M. Implementation of performance-based budgeting towards performance of Banyumas local government[J]. Universitas Jenderal Soedirman， Journal & Proceeding， 2015.

[13]袁飛，戴忠義.我國政府行政成本現狀及其治理路徑探析[J].前沿，2008，30（05）：98-100.

[14]謝柳芳，韓梅芳.政府財政信息披露在國家審計服務國家治理中的作用路徑研究[J].審計研究，2016，32（03）：63-70.

基金項目：江蘇省高校哲學社會科學研究重大項目（項目編號：2019SJZDA064）

作者單位：南京審計大學會計學院

責任編輯：韓 柏