完善海外引進人才支持保障機制，賦能新質生產力發展

摘要：[目的/意義]海外引進人才作為中國快速發展的重要組成部分，正在發揮著越來越重要的作用。國家如何完善相關海外人才引進保障機制，對于中國未來發展及賦能新質生產力具有重要研究意義。[方法/過程] 通過對比不同國家海外人才引進政策，研究發達國家國際人才對其國家發展的貢獻；概括國際人才回流現狀與趨勢，分析我國人才回流的機遇與制約因素，提出政策建議。[結果/結論]國際人才在科技創新、經濟發展等重要領域持續發揮著關鍵作用。我國正處于高質量發展的關鍵時期，國際人才的回流在不斷加快，將是賦能新質生產力發展的寶貴資源。提出試點建立高技術人才移民制度，打通STEM領域國際學生在華學習、實習和工作的通道，加強與國際組織的交流合作，建立海外引進人才與國內人才公平競爭機制等建議，為我國完善相關海外人才支持保障機制提供參考。

關鍵詞：海外人才 華裔科學家 支持保障 新質生產力

分類號：G322；C964

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2024.05.06

1 引言

黨的二十大后，習近平總書記明確提出發展新質生產力是我國推動高質量發展的內在要求和重要著力點，也是推動生產力迭代升級、實現現代化發展的必然選擇，并強調要按照發展新質生產力要求，暢通教育、科技、人才的良性循環，完善人才培養、引進、使用、合理流動的工作機制[1]。對此，全球化智庫（Center for ChiSYyOw9SLAsRRZUqWpt9B+w==na and Globalization ，CCG）多年來深耕國際人才研究，連續發布《中國留學發展報告藍皮書》及國際人才研究報告等，對我國國家移民局建立等多項人才政策積極建言獻策。隨著黨的二十屆三中全會提出“探索建立高技術人才移民制度”[2]，進一步完善海外引進人才支持保障機制，努力形成具有國際競爭力的人才制度體系，穩步提升我國在全球配置人才資源的能力，可為我國發展新質生產力提供更加堅實的人才支撐。

2 發展新質生產力需要提升國際人才吸引力

創新作為國家和民族發展進步的長久動力源泉，核心在于“人才”這一最為關鍵與活躍的創新要素，發展新質生產力歸根結底要靠創新人才。

在全球化深入發展的背景下，創新離不開不同國家、不同種族、不同文化人群之間的碰撞，國際人才已成為發達國家和地區創新創業的重要力量。例如，聯合國發布的《變革我們的世界：2030年可持續發展議程》提出，移民為包容性增長和可持續發展作出了積極貢獻[3]。20世紀90年代，新加坡經濟奇跡般增長，其中有40%的貢獻歸功于外來移民的智慧與勞動[4]。2021年，德國接納了53.2萬名長期或永久性移民，顯著增強了其科研實力[5]。同年，德國馬克斯·普朗克學會中超過半數（52%）的科研崗位由外籍學者擔任，尤其是博士后與博士生群體，外籍人員占據壓倒性多數[6]。2022年的數據顯示，美國是全球最大的僑匯輸出國，其對外僑匯總量約為790億美元，側面反映了移民至美國的海外僑民對原籍國經濟的持續貢獻[7]。同年，美國共發放約102萬張綠卡，顯示出其對國際人才的吸引力[8]。值得注意的是，在美國，移民常常是創新浪潮的引領者：美國1/4的初創公司由移民創立，且在全球頂尖的500強企業中，高達43%的美國企業的創立源自移民的創業精神[9]。這表明了國際人才在推動發達國家的創新創業方面發揮著重要作用。

多年來，發達國家憑借有競爭力的教育體系、工作生活環境和移民人才政策占據吸引國際人才的優勢地位。德國、日本、英國、法國等發達國家競相調整政策，通過優化政策、簡化流程、增加配額等方式，積極構建更具吸引力的國際人才發展環境，吸引更多國際人才，力求在新環境下把握人才競爭優勢。德國2012年起全面實施歐盟“藍卡計劃”，2013年發放藍卡數量占歐盟藍卡總數的90%，成為歐盟藍卡最大發行國；2020年出臺《技術移民法》，進一步降低技術人員在德國工作的難度；近期通過“藍卡法案”促進歐盟以外的高技術人才更快獲得居留許可。日本2012年制定了“高技能人才積分制度”，吸引學術研究人員、專業技術人員、企業經營管理人員3個類別的高技能人才；從2023年4月起，日本引入特殊高技能專業人員簽證（J-Skip），在高技能人才積分制度基礎上，教育背景、工作經歷具有優勢和年收入在一定水平以上的人才將獲得比高技能人才更優惠的待遇，進一步擴大高層次人才的引進規模。此外，美國在嚴控非法移民的同時，加大吸引技術類移民，在全球范圍內加強了STEM（科學、技術、工程、數學）領域人才的培養與引進，2021—2022年，增加對STEM教育的總投資，2022年，新增22個STEM學科，試點H-1B簽證境內續簽項目，將“國家利益豁免”（National Interest Waiver，NIW）簽證類別適用范圍擴大到部分STEM領域專業人士和企業家。德國、日本、美國、英國等還通過人才交流合作計劃儲備和培養了大量能為其所用的潛在頂尖科技人才（表1）。

目前，我國發展新質生產力、創造新興產業、引領未來發展，許多領域迫切需要一批具有創新精神、國際視野、引領前沿的領軍創新人才。這需要在全球范圍內吸引人才、培養人才、用好人才、留住人才，充分激發各類海外人才的創新活力，著力建設全球人才高地，形成頂尖創新人才梯隊，賦能新質生產力發展。

3 把握好海外人才回流的機遇與制約因素

隨著國內海外引才政策不斷完善，出入境便利化改革向縱深發展，國際人才引進與回流不斷加速。據教育部數據，1978—2019年，423.17萬人在完成學業后選擇回國發展，占已完成學業群體的86.28%；2019年，中國留學回國人員達58.03萬人[27]。2020年，留學回國發展人數首次超過當年出國留學人數，而到了2021年，留學回國人員總量更是突破百萬大關[28]。2023年，海外人才回流速度有所放緩，但保持了整體增長趨勢。

中美關系走向的不確定性是導致人才回流的一個重要原因。2017年，美國前總統特朗普上臺以來，在美國政客變本加厲對華打壓下，越來越多的華人科學家加速回流中國。不久前，美國斯坦福大學中國經濟研究中心發布的一篇報告揭示了華裔科學家的流動趨勢 [29]。報告稱：自2018年后，離開美國的華裔科學家增加了75%，其中2/3前往中國；從美國向外遷移的華裔科學家數量從2010年的900人增加到2021年的2，621人，其中大部分選擇回到中國工作。報告指出，2018年啟動、2022年終止的“中國行動計劃”加速了美國華裔科學家的流失，華裔科學家離開美國的一個重要原因便是感到不安和恐懼。而且，工程學、計算機科學和生命科學教授，聯邦撥款獲得者，資深教授，以及男性更有可能對在美國進行研究感到害怕。報告研究發現，在美華裔科學家申請聯邦資助的積極性降低，獲得聯邦資助的研究人員中，計劃放棄資助的占45%，有61%的研究人員考慮離開美國，其中工程、計算機科學領域，以及公立科研機構的教師和高級教師更傾向于放棄申請聯邦資助，初級教師和聯邦撥款獲得者更有可能考慮移居其他國家。美國華裔科學家回流對于我國發展新質生產力是重要機遇，特別是行業領軍人才具有不可替代性，在實現未來突破性發展方面具有不可估量的價值。

與此同時，海外人才回流也存在一些制約因素。一方面，美國等發達國家更好的職業發展前景、更高的收入潛力、更成熟的創新生態、更容易獲得的技術投資、更多元的發展環境，以及對STEM領域人才的高度重視，阻止了頂尖人才回流。據2024年6月全球化智庫（CCG）、國際人才組織聯合會（Alliance of Global Talent Organizations，AGTO）等機構聯合研究發布的《國際人才流動與治理報告——以美國為樞紐分析2024》，中國獲得美國職業類移民簽證的人數在2021和2022年連續兩年持續攀升，2022年達到近10年的峰值32，525人，為2019年的1.95倍[30]。其中，中國公民獲得美國杰出人才類移民簽證（EB-1）的數量也于2022年創新高，達到11，425張。而斯坦福大學報告[29]的調研發現，“盡管總體上存在恐懼情緒，89%的受訪者仍然表示他們希望為美國在科技領域的領導地位作出貢獻”，表明了中國最頂尖的人才仍傾向于留在美國，而且美國仍敞開大門歡迎最頂尖的中國科學家。另一方面，我國海外引進人才的計劃和項目存在短板，迫切需要轉變思路，加強青年科技人才的引進與國際合作培養。隨著國際形勢變化和國際人才競爭更加激烈，我國各類海外引才計劃備受挫折，美國從法律層面限制外國企業和機構從美國引進人才，并阻礙中美之間進行常規學術交流，這使很多有意來華的海外人士放棄來華（回國）發展機會。

基于美國等華裔科學家回流機遇，以及當前我國海外引進人才面臨的制約情況，為發展新質生產力，我國應當加緊完善海外引進人才支持保障機制，實施更積極、有效、開放的人才政策，廣泛吸引國際領軍人才來華發展，充分發揮國際前沿科技人才和領軍人才在我國科技創新和技術進步中的支撐作用。同時，為培養并搭建高效人才梯隊，為中國企業走向世界儲備人才，我國也要面向海外吸引有國際競爭力的青年科技人才等，為其歸國或來華發展提供更優制度化保障。

4 關于我國吸引國際人才回流或來華的政策建議

第一，在有相關基礎的省市試點建立具有國際競爭力的高技術人才移民制度。2024年7月，黨的二十屆三中全會提出“探索建立高技術人才移民制度[2]”。在此之前，我國在高技術人才移民制度方面進行了諸多探索?！秶抑虚L期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》提出，加大引進國外智力工作力度，探索實行技術移民[31]。黨的十八大以來，外國人才管理體制改革取得重大進展。2016年6月，中國加入國際移民組織，正式成為組織成員國之一，推動深化國際移民合作[32]。2018年3月，全國人大通過國務院機構改革方案，正式組建國家_{m0HQSvaWF1YatIl1vPuiP5MWWDFsxzDXwkiRozTxFas=}移民局——我國移民治理正式步入體系化發展進程。與此同時，國家和地方積極探索通過技術移民制度來吸引海外人才。2019年，《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出，粵港澳大灣區要在技術移民等方面先行先試，并提出“緊缺人才清單制度”“外籍高層次人才認定標準”等技術移民方面的舉措[33]。2020年，《中國（北京）自由貿易試驗區總體方案》提出“試點開展外籍人才配額管理制度”。2021年發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“探索建立技術移民制度”[34]。同年，《深圳市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出“實行更加開放便利的境外人才引進和出入境管理制度，探索實施技術移民政策”[35]。同年，《廣州市科技創新條例》施行，其第二十四條明確“開展技術移民試點”[36]。在加快高水平對外開放的背景下，技術移民制度已成為新時期“聚天下英才而用之”、深化人才發展體制機制改革的重要舉措[37]。

建設高水平人才高地，提升新質生產力，應建立具有國際競爭力的高技術人才移民制度，提升對天下英才的吸引力和凝聚力。一是，抓住華裔科學家回流的機遇，借鑒美國等發達國家經驗，試點開通在海外直接申請高技術人才移民的渠道，為有意來華發展的外籍高科技人才，尤其是華裔科學家申請永久居留和長期居留提供便利[38]。二是，完善高技術人才移民的準入制度，推動人才技能評估客觀化，探索依據技能水平申請出入境和移民證件。三是，進一步完善我國永久居留制度，對STEM領域及新質生產力創新人才給予更多的政策傾斜與便利。四是，與社會團體、市場力量開展合作，建立高技術人才移民服務市場機制，實行移民服務外包，推動相關證件申請、簽證辦理、社會融入等移民服務的市場化，實現從零散引進外國人才轉向體系化引進外國人才。五是，在充分試點與實踐的基礎上，借鑒國際經驗，加快研制“高技術人才移民法”，推動人才移民引進與管理科學化、法治化。

第二，探索打通優秀STEM領域國際學生在華學習、實習和工作的通道，并進一步優化簽證政策。建議依托我國優勢教育資源，吸引全球優秀國際學生；探索給予STEM專業及我國亟需專業的優秀畢業國際學生1～3年專業實習簽證；探索給予在華高校畢業、符合條件的優秀畢業生3年有效期的人才簽證；打通從全球優秀留學生中層層選拔、篩選適合我國的國際人才全球選才閉環。同時，進一步完善簽證政策、簡化入境手續，試行對符合要求的來華美國青少年，以及華裔科學家子女等的單方免簽政策，提供更加人性化的服務，確保來華過程的順暢與便捷，提升來華體驗。

第三，加強與國際組織的交流合作。人才流動是跨越國家、領域及個體界限的復雜現象，需要積極推動與國際組織的合作交流。一是促進高層次的移民對話與交流，以加速國際技術移民治理的協同發展。二是深化與技術移民及人才流動領域國際專業機構的合作，拓展合作的廣度與深度。尤其是在學歷認證、職業資格及技能評估等方面，借力國際專業資源，增強我國在國際人才流動規范設定中的影響力。三是推動國際人才合作組織成立并落地，聚合國際資源，打造互聯互通合作平臺，為人才流動和合作提供公共產品，促進國際人才有序流動。

第四，支持市場主體、高等學校、科研機構面向全球吸引人才，打造與國際接軌的青年科技人才國際合作交流與培養項目，以長期合作培養為主、短期交流為輔，對海外青年科學家予以“潤物細無聲”的全方位持續支持和服務。充分發揮民間組織的身份優勢和民間科技交流主渠道作用。民間組織牽頭搭建青年科技人才國際合作培養平臺，推動高校、科研院所、企業研發中心開放需求，并創造國際合作環境，積極與國際優秀青年科技人才開展合作，委托專業服務機構為科技人才提供全方位服務，形成我國科技界與國際科技界溝通合作的穩固機制，創造具有國際競爭力的科研學術策源地和科技人才發展環境。

第五，建立海外引進人才與國內人才公平競爭機制。進一步完善人才政策體系，優化海內外人才評價體系，加強人才信息共享，強化監督管理，建立一視同仁的公平競爭標準與機制，消除任何形式的歧視和不公，確保海內外人才在同等條件下競爭，確保吸引優秀海外人才的同時不挫傷國內人才積極性和創新動力，促進人才資源在區域間的合理流動和優化配置，從而減少社會矛盾，增強人才凝聚力，提升人才的整體質量和國家的競爭力。

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[38] WANG H， MIAO L. China’s domestic and international migration development[M]. Singapore： Springer， 2019.

作者貢獻說明：

王輝耀：選題確立，框架搭建；

苗 綠：研究設計，內容優化；

鄭金連：論文撰寫，修改定稿。

Improve the Support and Guarantee Mechanism for the Introduction of Talents from Overseas， Empowering the Development of New Quality Productivity

Wang Huiyao Miao Lyu Zheng Jinlian

VAY0FS6oW1IctPAX2nsw7bkOYPtJneKrEPt9hg5QLkk=Center for China and Globalization， Beijing 100004

Abstracts： [Purpose/Significance] As an important part of China's rapid development， the introduction of overseas talents is playing an increasingly important role， and how the state can improve the relevant overseas talent introduction guarantee mechanism is of great significance for China's future development and empowerment of the new quality productivity. [Method/Process] By comparing the policies of different countries on the introduction of overseas talents， the paper studies the contribution of international talents from developed countries to their national development and summarizes the current situation and trend of the return of international talents， analyzes the opportunities and constraints of the return of talents in China， and puts forward policy suggestions. [Result/Conclusion] International talents continue to play a key role in important fields such as scientific and technological innovation and economic development. China is in a critical period of high-quality development， and the return of international talents is accelerating， which will be a valuable resource to empower the development of new quality productivity. This paper puts forward suggestions such as establishing an immigration system for highly skilled talents on a pilot basis， opening up channels for international students in STEM fields to study， intern and work in China， strengthening exchanges and cooperation with international organizations， and establishing a mechanism for fair competition between imported talents from overseas and domestic talents， so as to provide references for our country to improve the relevant support and guarantee mechanisms for overseas talents.

Keywords： overseas talents Chinese scientists support and guarantee new quality productivity

收稿日期：2024-09-12 修回日期：2024-09-30