農村宅基地有償使用改革：歷史回顧、現實困境與優化路徑

編者按：城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。必須統籌新型工業化、新型城鎮化和全面鄉村振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。

本期繼續開設“鄉村振興戰略”專題，邀約四川農業大學管理學院冉瑞平教授團隊、五邑大學經濟管理學院曹俊勇副教授團隊，分別就“農村宅基地有償使用改革”和“數字普惠金融對鄉村振興的影響及門檻特征”展開研討，現刊出有關成果。

摘 要：采用歸納演繹法、比較歷史分析法和政策文本分析法等，梳理宅基地有償使用改革歷史理論邏輯并探索其現實困境，歷史回顧發現，宅基地有償使用改革正在向著更人性化、更公平和更符合農村實際情況的方向發展。目前“宅改”仍面臨政策系統性不足，村集體權益面臨觀念性、法律性、人力資源性困境構成的綜合性體制機制困局，潛存著權力尋租、貧富差距擴大、干群沖突等社會風險。“宅改”需破除上述三重困境，構建一套綜合性的支持體系，強化政策間的耦合銜接性；建立“監督—評估—問責”三位一體機制；提升政策公平性和透明度；完善集體土地法規體系與加強基層激勵約束體系建設；立法明確政府和集體在宅基地管理中的職責以及設定補貼制度。

關鍵詞：農村；宅基地；有償使用；現實困境；優化路徑

［中圖分類號］ F301.1 ［文章編號］ 1673-0186（2024）010-0029-015

［文獻標識碼］ A ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2024.010.003

具有“無償取得、無償使用、有限流轉”等特性的宅基地使用權制度是計劃經濟時期的產物，其初衷是保障農民的基本居住權利，維護社會的穩定。但隨著改革開放后我國商品經濟、市場經濟的發展以及隨之而起的快速的城市化進程，過于側重保障權能的宅基地使用制度不僅限制了農民財產權益的實現，也阻塞了市場化機制高效配置土地資源的路徑。據統計，改革開放以來，我國農村人口減少約2.39億，但農村宅基地面積卻累計增加超過3 000萬畝［1］，這表明大量宅基地處于閑置或季節性閑置的低效利用狀態。究其原因，宅基地無償取得與保有的制度安排難辭其咎。

為抑制農民侵占耕地大規模無序建房的熱潮，國家土地管理局早在1988年于山東德州開展了最早期的農村宅基地有償使用制度探索。1990 年，國務院批轉了《國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作的請示的通知》，明確提出“確立農村宅基地有償使用試點”，隨后全國各地農村普遍開展了宅基地有償使用試點工作。1993年，出于維穩的政治目的，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于涉及農民負擔 項目審核處理意見的通知》緊急叫停了“宅基地有償使用”收費工作。直至2015年，國務院《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》再次明確提出“對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用”。宅基地有償使用政策重提的背后主要動因仍是宅基地超占與閑置浪費并存［2］的嚴峻問題亟待破解。

目前，學術界對宅基地有償使用的內涵尚沒有明確的界定。結合學界觀點，本文認為狹義的“宅基地有償使用”主要是指宅基地的有償取得［3］和有償保有。其中，宅基地的有償取得主要指的是對新增的宅基地依據面積與地理位置等要素收取有償選位費。而宅基地的有償保有一般指的是對存量宅基地收取有償使用費，主要包括三類：因歷史原因形成超標準占用的宅基地、一戶多宅的多宅部分、非本集體經濟組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地。由于宅基地有償使用試點地區大多“重保有，輕取得”，少有試點地區開展“有償取得”改革，鑒于此，本文重在討論宅基地有償使用改革中“有償保有”的情形。

文獻回顧發現，針對宅基地有償使用的研究內容主要集中在多個方面，包括：制度設計的必要性［4-7］、法律權利構造［8-9］、收費范圍與標準［10-12］、農戶的接受度和使用意愿［1，13-15］，以及實施效果的評估［16-17］等。在研究方法上，關于宅基地有償使用的研究絕大多數為質性分析，其中既有全局性、前瞻性的探討，也不乏著眼于局部試點地區改革實踐的案例研究。譬如，余永和考察了“平羅經驗”“余江樣板”與“義烏智慧”，指出各地存在征費政策不一、征費難度較大、倒逼效果（使用人退出宅基地）欠佳等問題［12］；陳紅霞基于四川瀘縣田壩村的實踐思考，指出有限市場化宅基地有償使用機制受市場機制和鄉村治理結構不完善等因素影響而存在內在矛盾［3］；劉銳以浙北某鎮為考察對象，認為村民自治制度實踐存在瑕疵，鄉鎮一級具有強烈的地利謀取沖動，宅基地有償取得成為鄉村治理主線［18］。然而，既有研究在豐富該領域探索成果的同時也存在一些不足：一是對宅基地有償使用改革與其他相關政策制度的銜接、適應性的分析相對薄弱，未能形成一個相互支撐和促進的政策網絡；二是既有文獻尚未分析宅基地有償使用的潛在風險并提出解決方案［19］；三是既有文獻對農戶繳費態度、意見預期以及對改革的具體需求和期望了解不深，缺乏對農戶多樣性和多維需求的全面性評估。因此，本文借助實地調查數據，剖析宅基地有償使用改革的政策歷程，以四川瀘縣等宅基地有償使用改革試點區為例，探索試點地區實踐案例，梳理改革的歷史、現狀、挑戰及其內在的復雜性。本著剖析困境、探求原因、提供解決方案的研究邏輯，本文將提出更具針對性的策略建議，為推動宅基地有償使用政策的深化與優化提供參考。

一、農村宅基地有償使用改革政策的歷史回顧

總體來看，我國農村宅基地有償使用改革經歷了階段性的政策演變與兩次試點。

（一）不同歷史階段農村宅基地有償使用改革政策的演變

通過對歷史政策的回顧，本文聯系宅基地所有權歸屬與權利分置的演變進程，主要圍繞宅基地是否有償使用這一關鍵維度，詳細梳理并歸納了宅基地有償使用改革政策的歷史演進情況（表1）。

從宅基地所有權的歸屬來看，宅基地制度以1963年出臺的《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》（以下簡稱“《通知》”）為界，大致可分為“農民私有”和“集體所有”兩個階段。該《通知》標志著宅基地不再為農民私產，而歸生產隊集體所有。

從宅基地的權利分置來看，經歷了“房地一體（1950—1962）”到“兩權分置”（1962—2018）再到“三權分置”（2018至今）這三個階段。1962年與2018年分別是劃分這三個階段的關鍵節點。其中，1962年出臺的《農村人民公社工作條例（修正草案）》不僅首次使用“宅基地”這一概念，還首創了“房地分離”的制度。宅基地所有權與宅基地使用權“兩權分置”的格局在此草案發布后基本奠定［11］。隨后，在2018年中共中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》的文件中，首提宅基地“三權分置”。至此，探索宅基地“所有權、資格權、使用權”分置的改革拉開序幕。宅基地三權分置為宅基地有償使用提供了制度基礎，而宅基地有償使用則是宅基地三權分置的一種具體實踐內容，兩者相互促進，共同推動了農村土地制度改革和農村經濟的發展。

以宅基地使用是否有償為依據，我們認為可以將宅基地使用政策的歷程劃分為五個階段：“無償取得與無償使用階段（1950—1990）”“首次有償使用試點階段（1990—1993）”“取消有償使用階段（1993—2010）”“無償到有償使用的過渡階段（2010—2015）”及“第二次有償使用試點階段（2015至今）”。1990年國務院批轉國家土地管理局《關于加強農村宅基地管理工作的請示的通知》，該通知首次提議實行農村宅基地有償使用試點。至彼時起，全國近7萬個行政村相繼試行了宅基地有償使用［5］。然而，到了1993年，政府考慮到農民的經濟壓力和政策的公平性，在《關于涉及農民負擔項目審核處理意見的通知》中決定取消宅基地有償使用試點。這是因為當時農民的經濟狀況普遍較差，一律實行有償使用可能會對他們構成過重的經濟壓力，同時也可能引發公平性問題。此外，政策執行過程中產生的問題，如收費名目繁多、標準不一、過程不透明等，也引發了農民的不滿和社會不穩定。因此，政府決定取消宅基地有償使用試點，以減輕農民的經濟負擔，保障公平性，并防止可能的政策執行問題。值得一提的是，2010年國土資源部發布了《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》，允許經濟條件較好、土地資源供給矛盾突出的地方村集體對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點。該《通知》雖沒有大刀闊斧地邁出改革步伐，但它確實為宅基地無償使用向有償使用的過渡奏響了序曲。這一政策旨在通過有償使用試點來提高宅基地利用效率，緩解農村宅基地供需矛盾，舒緩對耕地的壓力。同時，試點也為農村村集體帶來經濟收益，一定程度上推動了農村經濟發展。此外，政策強調在試點過程中必須確保農民權益，保障收費標準合理、程序透明，避免權力尋租和不公平現象，以切實保護農民的合法權益。

（二）兩次農村宅基地有償使用改革試點比較

盡管2019年國家擴大了宅基地制度改革試點范圍，但對于宅基地有償使用改革試點而言，其特點并沒有發生本質變化。因此，并不因2019年擴大試點覆蓋面的變化而將宅基地有償使用改革以2019年為時間節點劃分為不同批次。但始于20世紀90年代的宅基地有償使用改革試點與始于2015年的宅基地有償使用改革試點卻有著明顯的性質差異。因此，我們將宅基地有償使用改革試點劃分為兩批次，分別為：首次宅基地有償使用試點（1990—1993）與第二次宅基地有償使用試點（2015至今）。

通過比較首次宅基地有償使用改革試點（1990—1993）與第二次宅基地有償使用改革試點（2015至今），我們發現宅基地有償使用改革試點具有不斷深化的趨勢（表2）：

第一，收費范圍更加聚焦超標占地。在1990年的試點階段，收費范圍包括了試點地區農村的所有宅基地，無論這些宅基地是否存在超占現象。然而，隨著改革的深入，政策的重點逐漸轉向了對超占宅基地的有償使用規制。這種收費范圍的變化，反映了宅基地有償使用改革試點在不斷深化和完善。從最初的全面收費，到后來的聚焦超占宅基地，改革試點的方向更加明確，更加注重解決農村宅基地使用中的關鍵問題。

第二，更強調村集體組織的決策權。從兩次試點的對比可以看出，宅基地有償使用改革試點從最初的由地方政府部門和村集體協商決定收費標準，到后來由集體經濟組織自主確定。這顯示出國家在推進改革時，逐步提高了農村集體經濟組織的決策權。

第三，收費性質發生變化。在1990年的試點階段，收費性質主要是行政性資源收費。然而，隨著改革的深化，收費性質開始發生變化。在后來的試點中，收費成了一種經濟手段，用于解決歷史遺留問題，主要由農村集體經濟組織自主決定并收取費用。這種變化意味著農村集體經濟組織在宅基地管理中的作用得到了加強，同時也更加強調了農村宅基地有償使用的經濟屬性，通過經濟手段調整和優化土地資源的配置。

第四，收費方式逐漸多元化。在收費方式上，從最初的按年繳納，到后來的多元化繳納方式，如一次性繳納、按時間段繳納等，這表明收費方式在不斷優化，更加注重對農民的人性化考慮，使其在支付有償使用費時有更多的選擇。

第五，費用使用途徑越來越聚焦農業農村發展。從最初的政府參與分成和用于村莊公益事業，到后來的費用“取之于民，用之于村”，收到的費用主要用于村莊基礎設施與公益事業、農村環境綜合整治、宅基地退出補償以及農戶分紅（部分地區），這說明隨著改革試點的逐步深化，費用的使用途徑更聚焦，旨在更好地服務農民和農村社區發展。

第六，主導主體逐漸由政府過渡為集體經濟組織。從最初的地方政府主導，到現在倡導農村集體經濟組織主導，主導類型的漸進改變顯示了有償使用改革更加強調村集體在宅基地所有權中的權益。

綜上所述，從這兩次“宅改”試點的對比中，可以看出宅基地有償使用改革正在向著更廣泛、更深入、更人性化、更公平和更符合農村實際情況的方向發展。

（三）歷史視角下農村宅基地有償使用改革演變的啟示

新中國成立初期，廢除半封建的土地制度旨在兌現黨對農民的承諾，獲得農民支持以及普及共產主義理想。因此，當時農民土地私有制是特殊時期的政治產物。然而，在土地私有化背景下，令政策制定者始料未及的是土地這一生產資料不斷流轉向“富農”階級。為了避免弱勢的農民群體流離失所，宅基地集體所有制便應時而生并長久保持著“重保障、輕財產”的制度慣性。“重保障”主要體現在宅基地基于身份無償取得、無償無期限使用、限制流轉等特點上［20］。但隨著歷史車輪滾滾向前，土地制度設計漸漸落后于社會經濟的發展現實，再難以滿足農民對宅基地財產權能實現的訴求，亦無法處理好土地資源配置的效率與公平問題，涉及宅基地有償使用的土地制度變革呼之欲出。

為了解決這些問題，政府在不同的歷史階段進行了一系列的宅基地有償使用改革試點。通過對宅基地有償使用改革歷史演變的梳理，我們能夠獲得以下啟示：其一，有償使用改革政策制定需兼顧保障與發展。初期的宅基地使用政策主要關注保障農民的基本生活需求，防止弱勢群體失地。然而，隨著社會經濟的不斷發展，單一的保障功能已難以滿足農民對財產性收入和生活質量提升的需求［21］。宅基地使用政策的演變反映了從“重保障”向“保障與發展并重”的轉變。未來的政策制定應繼續在保護農民基本權益的同時，積極探索宅基地的財產功能，實現經濟效益和社會效益的雙贏。其二，堅持有償使用改革的漸進性與靈活性。歷史經驗表明，宅基地制度的每次重大變革都伴隨著試點的開展。試點不僅是政策創新的實驗田，更是了解基層實際、完善政策細節的重要途徑。通過試點可以及時發現和糾正問題，積累經驗，為全面推廣提供科學依據。因此，在推進宅基地有償使用改革時，應繼續堅持先試點、后推廣的漸進式改革路徑，確保改革穩妥推進。與此同時，不同地區的經濟發展水平和土地資源狀況差異較大，統一的政策往往難以適應各地實際需求。兩次試點的經驗表明，靈活的政策設計能夠更好地解決地方實際問題。因此，未來的改革應允許地方根據自身情況進行探索和調整，形成多樣化的政策模式，滿足不同地區的具體需求。其三，重視集體經濟組織的關鍵作用。改革過程中，集體經濟組織逐漸成為宅基地管理和使用的重要主體。這不僅增強了農村基層組織的自治能力，也提高了宅基地管理的效率和公平性。未來，需進一步明確和強化集體經濟組織的職責和權利，確保其在宅基地有償使用中的主導地位，真正實現“村民自治、村民受益”。其四，持續優化有償使用政策執行機制。改革過程中，政策執行的問題（如收費標準不一、過程不透明）曾導致部分地區的社會不穩定。為避免類似問題，未來需進一步健全政策執行的監督機制，確保執行過程公開、公正、透明。通過加強政策執行的規范化和透明化建設，可以提高政策的公信力和執行效果，維護社會穩定。

綜上所述，宅基地有償使用改革的歷史演變為我們提供了寶貴的經驗和啟示。未來的改革需在保障農民基本權益的基礎上，積極探索宅基地的經濟功能，增強政策的漸進和靈活性，強化集體經濟組織的主導作用，并持續優化政策執行機制，以實現農村宅基地資源的有效配置和農村經濟的可持續發展。

二、農村宅基地有償使用改革面臨的現實困境分析

本文在審視不同層級、不同區域的農村宅基地有償使用改革試點中的做法與經驗基礎上，對農村宅基地有償使用改革面臨的困境進行如下梳理。

（一）宅基地有償使用改革的系統性不足

宅基地有償使用改革應該是一個系統性的改革［22］，需要有配套的政策和措施來支持和保障。然而，有些地區在推行有償使用改革時，相關配套政策措施不夠完善。這導致改革實施困難，農民的積極性受到了影響。

第一，改革政策間耦合度偏低。宅基地有償使用制度是農村土地改革中的重要一環，需要配套政策的支持。首先，我國多數農村存在登記發證工作落后的問題［23］，導致“確權登記”與“宅基地有償使用”政策的銜接和耦合難以實現。盡管全國范圍內的多數地區在完善“宅改”政策支撐保障方面仍面臨挑戰，一些地方（如海南省）已取得了積極的進展。海南省已于2022年6月全部完成146.67萬宗宅基地“房地一體”地籍調查，并對其中符合登記發證條件的96.3萬宗宅基地登簿繕證［24］。海南省的該項政策舉措與宅基地有償使用改革相輔相成，互為促進。一方面，“宅基地超過面積限額部分按宅基地有償使用等規定處理后予以確權登記”的舉措既促進了土地確權登記，又推動了宅基地有償使用的改革進程；另一方面，在宅基地面積確權與超占有償使用制度的共同作用下，將有效緩解未來的宅基地違法、違規亂占現象［25］。其次，宅基地退出通道不暢導致部分愿意有償退出的農戶被迫選擇“有償使用”。宅基地有償使用改革旨在倒逼閑置或低效利用的宅基地自愿有償退出，進而促進宅基地集約節約利用，緩解農村緊張的人地關系。然而，宅基地有償退出機制的缺失或不健全（如退出條件、補償標準、安置措施等內容設計不盡合理）［26］，導致部分愿意有償退出的農戶無法退出閑置的宅基地，被動地選擇有償使用宅基地，違背了政策設計中“倒逼退出”的初衷。此外，諸如工作底數不清、數據匯交不到位、頒證不到戶等在內的“宅改”配套政策支撐保障不足的問題［27］也普遍存在，亟須進一步解決以實現政策間的良好耦合。

第二，缺乏有效的監督機制和評估機制。宅基地有償使用改革不僅需要有完善的監督機制以保證政策的執行，還需有科學的評估機制以對政策成效進行量化分析并提供政策調整依據。從當前的實際操作來看，監督和評估機制的不健全成為制約改革深入推進的關鍵因素。首先，有償使用改革要素未能被有效監督。有效的監督體系應當能夠對宅基地有償使用的政策推行情況進行全面跟蹤，審視是否達到既定的政策目標，包括收費標準的合理性、資金征收和使用的透明度、倒逼超占宅基地退出效果等。然而，在當前實踐中，這些要素往往未被有效監督，因此無法及時調整政策中的偏差，可能導致農民對于宅基地有償使用改革的信任和參與度下降。其次，缺乏一個多方參與的監督機制。宅基地有償使用改革涉及政府部門、社會組織、農戶、村干部、下鄉資本等多方利益相關者。多方監督可以提高政策透明度，監督并糾正可能出現的違規操作，確保農民權益不受侵害。但絕大部分試點地區缺乏定期發布有償使用費用收取和使用情況的公示報告，因而難以為有償使用改革實施提供相對客觀公正的反饋。最后，現行體系中缺乏一套科學的評估方法論，使得政策效果難以量化，從而無法為政策調整提供充足的信息支持。事實上，盡管絕大多數試點地區的宅基地有償使用改革已實施多年，但由于評估機制的缺失，改革成效至今難以準確評估，也無法為下一步的政策調整提供有效依據。

（二）村集體權益在宅基地有償使用改革中面臨三重困局

其一，農民對宅基地所有權的錯誤認知引發改革抵觸情緒。根據我們在2023年8月在四川省成都市郫都區、崇州市與瀘州市瀘縣三地的調研，450份有效樣本數據顯示，僅有19.1%的農戶對宅基地所有權權屬有正確認知，即認為宅基地屬于村集體所有，然而高達48.2%的農戶錯誤地認為宅基地屬于其私人所有。這表明調研區農民普遍存在“宅基地私有觀”的認知誤區，而這一認知偏誤給農村宅基地有償使用改革帶來了困境——農民對宅基地私有的錯誤理解可能導致他們對有償使用改革持抵觸情緒［25］。

其二，現行法規對宅基地集體權益保護不足。法律注重保障農民權益，而集體權益得不到正確的主張。在農民與集體之間，往往選擇犧牲集體權益。這種現象在執法過程中尤為明顯，只要涉及農民的問題，執法者往往為了避免沖突而采取“繞道而行”的策略，使得村集體權益無法得到應有的保障，集體反而成了弱勢主體，長此以往便滋生了土地私有的錯覺。在立法層面，宅基地有償使用費的收取作為一種集體內部行為，卻缺乏上位法的明確支持，導致村集體在執行這一政策時面臨巨大的法律風險。岳永兵調研發現，部分村莊擔憂試點結束后失去法律支持，尚須退還費用而不敢輕易使用收取來的有償使用費［28］。

其三，宅基地村集體代理人存在局限性。由于農民集體經濟組織“弱勢”地位，在實踐中村干部和基層行政組織往往成為宅基地所有權的實際代理人。然而，農村基層組織所擁有的強制動員能力在不斷萎縮［29］，多數村集體并沒有自發開展有償使用的能力［28］。他們在宅基地有償使用改革的實際執行過程中存在動力與能力方面的局限性。首先，基層干部有畏難情緒，驅動力不足。一些村干部反映收費阻力大，費時費力，吃力不討好，害怕得罪群眾。此外又缺乏相應的激勵措施，村干部沒有充足的收費動力。同時，村干部能力（包括組zkgAi8ANIYJ5CVRHmQ62zw==織動員能力、政策解讀能力等）有限。村兩委能否準確理解政策意圖、改革初衷以及是否具有較強的組織管理能力，都會直接影響改革效果。

（三）宅基地有償使用改革面臨潛在社會風險

首先，潛存權力尋租風險。根據諾斯悖論①，政府在制度變遷過程中可能表現出積極性和消極性［30］。在宅基地有償使用改革中，也存在這樣的社會風險困境。這并非一個孤立的社會風險，而是由公權力的擴張與透明監管機制缺失共同作用的結果。當公權力過度介入宅基地有償使用的過程，可能會觸發資源配置的不公和效率低下的問題，這對農村社會秩序產生負面影響。另一方面，由于國家權力具有擴張性，且其擴張可能會以侵蝕個人權利為代價，這加劇了農民對改革_{m7sPwT2zfcEXQaskBJo5jw==}的疑慮。

其次，宅基地有償使用改革面臨農民貧富差距潛在擴大的社會風險。在支付有償使用費的過程中，經濟條件較好的農戶能夠更輕松地承擔這些費用，而對于經濟條件相對困難的農戶來說，有償使用費可能成為一項沉重的經濟負擔。此外，宅基地的地理位置和市場需求也會造成不同區域農民從改革中所獲收益的差異性，進而加劇區域間農民的貧富差距。在經濟相對發達或市場需求較高的試點地區，部分農戶能夠通過宅基地有償使用獲得更多收益。相反地，在經濟相對落后或市場需求較低的試點地區，農戶獲得的利益可能遠低于前者，這將進一步擴大了貧富差距。例如，一些試點地區如浙江義烏和四川瀘縣等允許輕微違法的宅基地在繳納一定費用后合法化——農戶在繳納宅基地有償使用費后被允許取得不動產權證書，進而有資格申請抵押貸款。地理位置相對優越的試點地區農戶能夠獲得比其他試點地區農戶更高額度的宅基地抵押貸款，也更有可能享有更多的發展機會。

最后，收費問題和資金管理問題可能引發干群沖突的風險。如果農民認為宅基地有償使用的費用不合理，或者對資金的管理和使用缺乏信任，可能會引發干群矛盾。這不僅影響社會穩定，降低改革政策的可持續性，還可能導致農民對公權力的信任度進一步降低。

二、農村宅基地有償使用改革的優化路徑設計

農村宅基地有償使用改革可以通過構建改革系統框架與增強政策間的耦合性，構建“監督—評估—問責”三位一體機制，強化政策的公平性和透明度，加強上位法保障與基層激勵約束體系建設以及化解改革的社會風險這5條路徑進一步優化。

（一）構建改革系統框架與增強政策間的耦合性

構建宅基地有償使用改革的系統性框架。加強宅基地有償使用政策與其他農村土地政策（如宅基地確權登記、退出、流轉、抵押等）的銜接，確立一個統一的農村土地管理改革框架，推動形成一個多環節互動、協同推進的有機整體。應出臺集體經濟組織成員認定辦法，為農村宅基地有償使用創造條件［6］。還可以借鑒海南省經驗，使得宅基地有償使用改革與宅基地“房地一體”地籍調查、確權登記等政策舉措互為促進。

強化政策間的耦合性，權責對等，獎懲掛鉤。政策間的耦合性是實現改革預期效果的關鍵，各項政策應形成相互配合、相互促進的關系，而不是孤立片面地“單兵作戰”。這需要在政策制定和實施過程中，充分考慮各項政策之間的關聯性。在宅基地有償使用改革試點探索過程中，廣西壯族自治區貴港市覃塘區將有償退出補償標準對標有償使用收費標準：按每平方米300元一次性收取有償使用費，也按每平方米300元的標準對宅基地退出進行補償；四川瀘縣將宅基地退出與有償使用費掛鉤：當年退出宅基地的，不收取當年有償使用費；已繳納多年有償使用費而退出宅基地的，按未使用年限退回有償使用費。借鑒試點地區“權責對等、獎懲掛鉤”的政策關聯思路，我們建議對于節約用地的農戶，其子女因結婚而確需分戶的，同等情況下優先考慮新增宅基地的分配。

（二）構建“監督—評估—問責”三位一體機制

建立全面的監督體系。全面的監督體系應能跟蹤宅基地有償使用的政策推行情況，對收費標準的合理性、資金征收和使用的透明度、倒逼宅基地退出的效果等進行審視，以便及時調整政策中的偏差，提高農民對政策的信任和參與度。例如，通過建立一個由專家組成的獨立委員會，定期對政策的實施進行審查和評估，以便發現并及時調整政策中的偏差。

構建多方參與的監督機制。宅基地有償使用改革的監督機制應包括政府部門、社會組織、農戶、村干部等多方利益相關者。通過建立一個多方參與的平臺，讓各方能夠在平臺上分享信息，提出建議和反饋，以提高政策的透明度和公平性，監督和糾正可能出現的違規操作，保護利益相關者權益。

引入科學的評估方法論。通過數據分析和模型模擬等方法，對政策實施的成效進行量化分析，以便為政策的完善提供依據。例如，建立一個政策效果評估模型，通過模型預測政策實施的效果，為政策調整提供依據。

建立問責機制。在監督評估過程中，應建立問責機制，一旦發現問題，應對相關責任人進行問責，確保政策改進和責任落實。例如，設立公開的問責渠道，以對問題相關負責人或問題部門進行問責，以促進責任落實。

（三）強化政策的公平性和透明度

公平性和透明度是提升宅基地有償使用政策效果的兩大要素。公平性能保障農村弱勢群體的權益，透明度則有助于農民理解和接受政策。

其一，兼顧經濟弱勢與身份弱勢群體，強化有償收費政策公平性。首先，通過減輕農村經濟弱勢群體的經濟負擔來提升宅基地有償使用政策的公平性。具體地，在宅基地有償使用政策中考慮普及對農村經濟弱勢群體的照顧性收費政策（如減免收費或允許緩繳）。但目前部分試點地區收費標準并沒有考慮到對此類弱勢群體的照顧。根據課題組2023年7月底在四川省郫都區、崇州市與瀘縣的實地調研，45.7%和33.7%的樣本農戶分別非常支持和比較支持對經濟弱勢群體減免宅基地有償使用費，僅8.6%的樣本農戶不支持或非常不支持對村中經濟困難群體采取照顧性收費措施。可見，推廣對經濟弱勢群體的宅基地有償使用照顧性收費政策不僅能提高該項改革的公平性，且是符合社情民意的。其次，試點地區應做到“應收盡收”，避免“厚此薄彼”。某試點村莊為避免所謂的“干群矛盾”，只針對黨員干部戶的超標面積試行有償收費，來應付“宅改”試點任務。黨員干部因身份反而成弱勢，而其他應繳納有償使用費的農戶因試點縣域的“懶政怠政庸政”而逃過繳費，造成了新的不公平現象。建議在試點村莊探索實施家庭積分制、有償使用繳費與征信掛鉤制。若因各種原因無法一次性實施有償使用收費政策，也可采取漸進式實施的方式。比如，先從黨員干部開始，再逐步擴大到其他應繳費的普通農戶群體，做到分批次的“應收盡收”。

其二，公開有償使用政策內容與標準，數字技術賦能政策透明度。瀘縣在試點初期，沒有充分意識到政策宣傳與公示的重要性，導致農民對宅基地有償使用改革的支持程度較低［25］。為此，各試點地區應明確并公開宅基地有償使用政策的內容與標準，包括政策的目的、適用范圍、執行條件、有償使用資金的收費標準與收費用途等。例如，可以制定并公開詳細的資金分配和使用計劃，明確列出如何使用有償使用資金來改善村莊的公共服務與基礎設施條件。進一步借助現代信息技術（如社交媒體公眾號、微信群）等，數字賦能宅基地有償使用改革政策宣傳。如此，可進一步增強農民對有償使用改革的理解與支持。

（四）加強宅基地有償使用的上位法保障與基層激勵約束體系建設

宅基地有償使用改革是農村宅基地制度改革的重要組成部分，其有效實施離不開健全的法制環境和強有力的基層執行能力。

在法律保障方面，亟須完善針對集體土地的法律法規體系，特別是明確宅基地有償使用的法律地位，為集體土地權益提供堅實的上位法支持。在針對村干部的激勵與約束體系設計方面，要通過合理的政策引導，使基層干部在宅基地管理中既有動力去積極履職，又有壓力去遵守規范。為此，制定的獎懲措施需具有一定的針對性與可操作性，確保村干部在改革實施過程中既能感受到激勵與支持，又能受到制度體系的約束與規范。例如，建立一個同時包含物質與精神獎勵的激勵體系，以鼓勵村干部積極參與宅基地有償使用改革的監管工作。與此同時，設立一個公開的檢舉渠道，鼓勵村民或社區成員對基層干部的違法違規行為進行舉報。

（五）化解宅基地有償使用改革的社會風險

其一，防范權力尋租風險。首先，明確各級政府在宅基地管理中的權力邊界以及村集體在宅基地有償使用政策試點實施過程中的職責，降低權力尋租的概率。其次，設立獨立的監督機構。該監督機構負責對地方政府和村集體在宅基地有償使用政策實施過程中的行為進行監督，包括但不限于政策執行情況、權力行使情況等。

其二，促進社會公平正義。為緩解貧富差距的潛在擴大，村集體可以設定一定的專項補貼基金（源自宅基地有償使用資金），對經濟條件較差的農戶進行適當的資助，以減輕其支付有償使用費的壓力。此外，根據地理位置和市場需求的差異，設定區域性的差異化政策。例如，對于地理位置優越、市場需求高的地區，可以設定更高的有償使用收費基準；反之，對于地理位置較差、市場需求低的地區，設定較低的有償使用收費基準。

其三，預防干群沖突風險。首先，政府應對宅基地有償使用的費用進行科學合理的設定，并通過多渠道公開透明地向農民解釋費用的構成和使用情況，以增強農民的信任度。其次，強化財務審計。對于資金的管理和使用，應建立嚴格的財務制度和審計制度，確保資金的合理使用。此外，定期召開村民大會或者通過其他途徑收集村民的意見，加強村干部和農戶間的溝通。最后，利用法律服務和社會調解機構來化解和預防干群沖突。

四、結語

宅基地有償使用改革不僅關乎宅基地資源的合理配置，更涉及農民權益、村集體權益的實現以及農村的可持續發展，對推進新型城鎮化、鄉村振興具有重要意義。本文分析宅基地有償使用改革試點的歷史沿革、現實困境以及優化路徑，揭示當前宅基地有償使用改革試點中存在的問題，提出相應的策略建議。這些問題包括有償使用改革系統性不足，有償使用改革中村集體權益面臨觀念性、法律性與人力資源性三重困局，有償使用改革存在諸如權力尋租、農民貧富差距擴大、干群沖突的潛在社會風險等。針對這些困境，本研究提出“構建改革系統框架與增強有償使用政策間耦合性，構建全面且多元化的“監督—評估—問責”三位一體機制，強化政策公平性、透明度和農民參與，加強宅基地有償使用的上位法保障與基層激勵約束體系建設，多渠道化解宅基地有償使用改革潛在的社會風險”等優化策略，旨在為宅基地有償使用改革提供多角度、全方位的政策建議，以期推動改革的深入進行。

未來，宅基地有償使用改革應著重建立與市場化、法治化、數字化相結合的現代土地管理制度，進一步松綁宅基地使用權、激活存量宅基地資源，使農民在居住權益得以保障的同時，增加財產性收入并提升村莊生活品質。同時，關注農村宅基地有償使用改革的政策執行效果及其與農村其他土地制度的協調聯動，以營造更健康、公正的農村宅基地治理環境。此外，鑒于農村的多樣性、復雜性，宅基地有償使用改革需根據地方實際情況進行靈活探索，真正實現政策的地域性適配與優化。唯有如此，宅基地使用權制度的進一步改革才能為促進城鄉融合發展、構建和諧社會提供堅實的制度保障和活力源泉。最終，完成由傳統的“宅基地無償使用”向現代的“宅基地合理有償使用”模式的轉變，更好地適應新型城鎮化和農村現代化的發展要求。

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Paid Use Reform of Rural Homesteads： Historical Review， Current Dilemmas， and Optimization Paths

Abstract： This study employs methods including inductive-deductive reasoning， comparative historical analysis， and policy text analysis to scrutinize the theoretical logic and practical dilemmas of the Paid Use Reform of Rural Homesteads， providing strategic approaches for optimizing this reform. A historical review reveals that the reform is evolving towards a more humane， fairer， and rural reality-conformant direction. However， the current reform in China still confronts systematic deficiencies in policy， comprehensive institutional barriers composed of conceptual， legal， and human resource challenges towards Village Collective Rights， and social risk predicaments such as potential power rent-seeking， widening wealth gap， and conflicts between officials and the public. To overcome these three-fold challenges， the Paid Use Reform of Rural Homesteads necessitates the construction of a comprehensive support system that enhances the coupling and interconnection among policies; the establishment of 'Supervision-Evaluation-Accountability' Tripartite Mechanism; the improvement of policy fairness and transparency; the perfection of the Collective Land Legal System and the strengthening of Grassroots Incentive and Constraint Systems Development. Moreover， legislation should clarify the responsibilities of the government and collectives in Homestead Management and set up certain subsidy systems.

Key Words： Rural areas; Homestead land; Paid use; Current predicaments; Optimized path