國家與社會互動下村民自治制度的實踐創新

摘 要：改革開放以來，村民自治政策的實施開啟了中國鄉村治理實踐新的歷史階段。伴隨國家與社會的互動，村民自治政策歷經多次變遷，在實踐探索中不斷豐富和發展。將村民自治置于廣東區域內并沿著“選舉—治理”的歷史脈絡進行深入考察，發現村民自治發展呈現以下特征或規律：其民主模式從選舉民主向協商民主過渡，治理體系由鄉政村治向三治融合轉型，治理單元由上收向下沉更替，治理主體由政府主導向多元協同發展。上述表明，伴隨改革開放后國家與社會的互動，社會力量在不斷增長，農村基層治理主體呈現多元化特征。

關鍵詞：村民自治；國家與社會；改革開放；發展規律

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：1001-4225（2024）02-0054-09

村民自治制度及其實施無疑是改革開放以來中國民主政治尤其是基層民主政治的重要里程碑事件，是基層治理形式的偉大創舉。以1982年憲法對村民委員會法律地位的確立為起點，至今已歷經四十余年，書寫了農村基層治理的新篇章。在四十余年的歷史探索中，村民自治經歷了前期準備階段、自治摸索階段、制度化運作階段、全面推行階段以及深化發展階段，伴隨著鄉村社會變遷而不斷調整、適應。誠然，村民自治制度及其實施，與改革開放后政治及社會環境的寬松自由分不開，但卻也是在特定的歷史背景與現實政治、社會環境需求下，通過鄉村社會的基層自主實踐與國家自上而下的指導有機結合、良性互動而產生并逐步走向完善的[1]。有研究者更是指出，村民自治的發軔與緣起，是國家政權讓渡的結果，通過給予農民自主發展空間，以實現對農村社會的有效整合[2]。總之，村民自治的形成和發展，一方面是因為農村社會內生動力的激發和滋養，另一方面也離不開國家力量自上而下的推動。正是在國家與社會的持續互動和相互影響下，以“選舉—治理”為歷史脈絡，中國農村村民自治在民主模式、治理體系、治理單元、治理主體等多個方面不斷發生轉型與變遷。作為改革開放前沿的廣東地區，村民自治自然也歷經曲折的發展歷程，并逐步形成頗具鮮明特色的制度創新和實踐過程。

一、從選舉到治理：

廣東村民自治的發展邏輯

改革開放以后，村民自治在我國農村開始邁入萌發和推廣階段，并逐漸成為中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。1994年2月，《全國農村村民自治示范活動指導綱要（試行）》發布，明確提出要在農村建立四項民主制度，即“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”。“四個民主”充分體現了村民自治的鮮明特征，是村民自治的核心內容，也是中國民主化實踐的重要創新。伴隨著村民自治實踐的深入拓展，農村基層民主模式發生深刻變化，村民自治的價值意蘊和實踐形式亦不斷得以豐富和發展。

（一）選舉到治理的走向及其價值內涵

自1987年11月《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《村組法〈試行〉》）頒布以來，我國農村基層民主在實踐中不斷完善，從最初的關注選舉到其后的選舉與治理并重。在《村組法〈試行〉》實施之初，村級民主的主要標志是村委會選舉，且當時由于處于試行階段，村委會選舉主要以等額選舉為主，程序意義大于實質意義。及至1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）正式頒布和實施以后，競爭性選舉才得以實施并成為基層民主的重要實踐。在這一階段，在縣區的領導和部署下，數年一度的村委會選舉無疑是鄉鎮基層政府的一項重要工作，也是村民們普遍關注的一大盛事。村民選舉作為村民自治的核心內容之一，兼具國家化的民主價值取向和鄉土性的社會價值取向，不僅能直觀地反映國家政治生態環境，而且能生動地體現村莊社會政治生活的現實樣態[3]。一方面，依據國家憲法和《村組法》進行的村民選舉，充分體現了程序正當和選民意志，選舉產生的村委會成員班子更具政治合法性；另一方面，村民選舉為村民提供了直接參與村莊政治的渠道，體現了“一人一票”“直接選舉”等民主原則，聚焦了民意，彰顯了民主價值。

盡管村民選舉從制度到實踐均在不斷豐富發展，但選舉之后的民主決策、民主管理和民主監督三個環節并沒有獲得足夠關注，忽略了村民自治的完整內涵。與此同時，在實踐中也表現出選民的政治冷漠、選舉的精英主義路徑以及較強的工具主義傾向等限度和不足[4]。霸選、賄選等不良現象屢屢發生，選舉的經驗事實與價值取向之間存在著矛盾，農村基層民主政治建設遭遇困境。在此背景下，村民自治的民主模式發生悄然轉向，開啟了村級民主的新模式——協商民主，村民自治的重心逐步由“選舉”轉向“治理”。

黨的十八大以后，中央連續出臺相關政策文件，為協商民主嵌入鄉村治理提供了重要的時代契機和制度依據。各地農村開始積極探尋相應的實踐形式，“讓農民自己‘說事、議事、主事’，做到村里的事村民商量著辦”[5]。民主懇談、村級協商議事會、村務會商等多種形式不斷涌現，通過治理規劃問需于民、治理舉措問策于民，促進廣大村民參與協商治理。民主模式的變化，反映了村民自治重心的轉移，我國農村基層建設方向逐步從“民主選舉”向“民主治理”轉換。2017年黨的十九大報告將村民自治的基本要求由“管理民主”提升為“治理有效”，進一步明確了村級治理實踐的方向。在廣東農村地區，開始探索如何構建有效的村級治理機制，并形成了諸多創新實踐，如廣東省云安縣以“村民自治擴展”理念組建的村民小組理事會被視為鄉村治理的“落地”。治理內容的輸入彌補了以選舉為中心的村民自治實踐的缺憾，在治理導向的指引之下村民自治日益深化，鄉村治理開啟了深刻變革。

（二）應然民主與廣東村民自治實踐發展

我國農村基層民主實際上是現代國家建構與鄉村社會內在需求雙向互動的民主[6]。改革開放以來，“民主下鄉”意味著人們逐漸習慣以民主方式重新整合鄉村社會，并試圖實現選舉民主和協商民主兩者的有機結合、共生互促，是農村基層民主自治的應然之路。選舉民主作為村民參與公共政治生活、行使民主權利的起點，是協商民主的重要依托和保障；協商民主則以其獨特的價值理念和運行程序提高了鄉村社會的治理效力，對選舉民主的有限性進行補充[7]。作為兩種民主表現形式，選舉和協商均體現了一系列民主規則和程序。而如何在村民自治實踐中將程序民主轉化為實質民主，其核心就在于提高村民參與村民自治的積極性和意識，將村民自治的發展重心從選舉向治理轉變，實現“四個民主”共同發展。

在國家政策的推動和地方難題的倒逼下，廣東農村結合自身條件與治理需求，圍繞如何有效實行村民自治，開展了諸多有益的探索，“四個民主”在廣東呈現出新景象。1999年，廣東省正式廢止了具有地方特色的農村管理區體制，《廣東省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》開始施行。至1999年7月底，全省撤區建村、選舉村委會的工作任務基本完成，共設立了20295個村委會，而設立村委會的中心工作就是要在農村開展民主選舉[8]。根據《村組法》的有關規定以及民主選舉的基本要求，廣東省相繼制定了《廣東省村民委員會選舉辦法》《村民委員會選舉規程》《〈廣東省村民委員會選舉辦法〉實施細則》等一系列法規和指導性文件，在全省農村普遍建立并實行民主選舉制度，選舉工作極大地激發了廣大農民的民主熱情，給廣東農村帶來了新氣象[9]。

2002年，廣東完成第二屆村委會換屆選舉，村民自治逐步在全省范圍內推行。各地進行了許多積極性嘗試和創新性變革，旨在使以“四個民主”為主要內容的村民自治制度同廣東省工業化、市場化、集約型的地區條件、特征有機結合起來，推動農村基層民主建設和鄉村治理獲得良性發展[10]。一是廣泛建立起以村民為主體的民主決策制度，村莊公共事務主要通過召集村民會議、村民代表會議等形式決定，為村民表達利益訴求提供了合理有效的途徑。二是頒布了《廣東省村務公開條例》，賦予村民監督權，通過設置村務公開欄、召開民主評議會等形式[11]，使民主監督從抽象的“紙上權力”轉變成普遍的實際行動。三是將村莊內部事務的管理權也還給了農民[12]，廣東各地農村大力培育村民理事會，促進村民參與村務管理，真正做到民事民議、民事民辦、民事民治，發揮出農民群眾參與鄉村治理的主動性和積極性，有效解決了農村管理中的諸多難題。縱觀廣東村民自治的實踐發展，其重心已由“選舉”轉向“治理”，從各個方面推動從單一的村民選舉向完整的村民自治轉軌，使村民自治制度在廣東農村真正有效地運轉起來。

二、從鄉政村治到三治融合：

村民自治體系的形塑與完善

村民自治的實行推動著鄉村治理變革，我國農村基層管理體制和治理方式發生了深刻的變化。在鄉村治理的演進歷程中，治理主體間的相互關系和治理結構中的核心要素經歷重塑與重組，轉向了多方主體良性互動、多種方式復合增效的新型鄉村共治模式。經過國家政權與傳統鄉村治理資源的重新整合，村民自治體系逐漸完成了從“鄉政村治”到“三治融合”的轉型。

（一）“鄉政村治”：村民自治體系的初步形成

1978年以來，伴隨著農村經濟改革日益深化，村莊治理結構、秩序進一步演化與變遷。1983年實行政社分開，恢復了鄉鎮建制，國家在鄉村社會重新建立起基層政權；1987年村民自治制度開始試行，使農村社會獲得了自主空間。二者的結合，在農村基層構建了一種新的政治格局，形成了“鄉政村治”的鄉村治理模式[13]。在此模式中，鄉政以國家強制力為基礎，具有高度的行政性；村治則以村規民約、鄉土文化等為支撐，具有相當的自治性[14]。“鄉政村治”本質上代表的是以國家與社會雙方力量為治理主體的兩治結合模式，鄉鎮政府是國家權力在農村的支點，村委會則是鄉村社會組織和權力的代表，國家行政權與村民自治權之間呈現出二元合治的治理形態。

在1998年鄉鎮機構改革和1999年村民自治制度實施的背景下，廣東農村也逐步構建起“鄉政村治”的治理模式，基層政府與鄉村社會合作治理成為村民自治的基本治理架構。2001年7月，省民政廳發布《關于進一步推進我省村民自治工作的意見》，明確了鄉鎮政府與村民委員會的關系，二者不再是簡單的領導和被領導的關系。在村民自治事務方面，鄉鎮政府需指導、支持、幫助村委會開展自治活動，完成各項農村基層工作任務，如指導村委會做好換屆選舉工作、制定農村建設規劃，為村委會協調有關糾紛提供幫助，以及向鄉村社會輸入必要的資源。與此同時，鄉鎮政府要尊重村委會的法律地位，不干預屬于村民自治范圍的事項，將過去以行政命令為主的工作方式轉變為指導和服務相結合的工作方式。而村委會和村民則要明確村民自治是在國家法律、法規范圍內進行的，實行自治必須依照《村委會組織法》和廣東省具體實施辦法、選舉辦法，且村委會在行政管理上要服從政府的政令。與此同時，村委會要充分發揮自主管理農村公共事務、發展農村公共服務、維護農村社會穩定等職能，促進村民真正參與到鄉村的建設與治理中。在“鄉政村治”模式下，國家與鄉村社會的資源和權力實現結合，村民自治被賦予自主性和合法性，村民自治體系由此初步形成。

全國各地方的試行經驗為廣東村民自治的發展提供了借鑒與思考，認識到探索村民自治的有效形式，既是對行政權力下沉趨勢的適應性調適，又是對村民自治的本原回歸和制度完善[15]，于是對鄉鎮政府與村委會間的關系重新予以確立。村級治理處于國家與村民的對接地位，需要國家行政要素與村民自治要素的銜接與配合，以實現二者有機結合。2007年，中共十七大報告強調在鄉村治理體系中“實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接與良性互動”，為村民自治體系的構建提供了方向性指引。村民自治有效實行離不開鄉村社會中自治基礎作用的發揮，傳統鄉土資源和村民自我規約都具有重要的治理價值；但同時，自治活動的順利推進也需要國家權力和資源的介入與補給作為保障。在“鄉政村治”的村民自治體系中，國家與鄉村社會向著治理包容的關系演進，既能夠保證國家政策在農村的順暢執行，也有利于激活村民的自治能力，實現國家與社會的均衡互動。

（二）“三治融合”：村民自治體系的日趨完善

伴隨著改革開放的深入，鄉村治理面臨新形勢與新要求，推動村民自治體系的進一步完善與轉型具有顯著的時代意義。村民自治是我國鄉村治理的一項重要制度，但由于法律缺位、觀念桎梏等方面的因素制約著其實際效力的發揮，導致理論與實踐存在差距。從鄉村治理的歷史追溯及當前村治實踐來看，村民自治的有效實現一方面需借助于現代法治思維與法治手段，另一方面應充分依托鄉村的優良傳統文化資源[16]。自治、法治、德治的融合為新時代村民自治體系變革提供了可能的實踐路徑。從2015年起，中央一號文件在重視“自治”的基礎上，更加強調“法治”“德治”在鄉村治理中的作用，預示著中國鄉村治理體系的探索將進入一個嶄新的歷史時期。2017年，黨的十九大報告進一步提出要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。在政策驅動之下，村民自治開始轉向以“三治融合”為框架的治理體系拓展，以適應不斷變化的鄉村社會環境。

廣東省作為改革開放的前沿陣地，率先在全國探索推進自治、法治與德治相結合的村治實踐[17]。2018年8月，省委、省政府印發《關于加強和完善城鄉社區治理的實施意見》（下稱《實施意見》），提出要健全黨組織領導下的“民主商議、一事一議”協商機制，增強村（居）民參與能力；開展“民主法治村（社區）”創建活動，完善一村（社區）一法律顧問工作；深入實施公民道德建設工程，將社會主義核心價值觀融入居民公約、村規民約及家風家訓。《實施意見》體現了自治、法治、德治在城鄉社區治理中的意涵，為“三治融合”治理體系在廣東落地奠定了重要基礎，廣東農村開始陸續部署與推進新型鄉村治理體系建設。在自治方面，制訂村民自治章程，不斷豐富村民議事協商形式；落實村務公開制度，實現鄉村事務公開制度化和規范化。在法治方面，完善農村法律顧問制度；在全省鋪開“民主法治村（社區）”創建活動；通過舉辦法治講座、培養法律明白人等創新實踐提升鄉村法治化水平。在德治方面，支持農家書屋、村史檔案館等公共文化設施建設，健全鄉村文化服務體系；鼓勵開展道德模范評選活動，樹立文明鄉風。“三治融合”治理體系在廣東逐步成型并見于實踐，云浮市悅塘村、梅州市廣育村、湛江市岑擎村等地在村治實踐中大力推動“三治”有效融合，形成一套村民自治制度全、法治建設程度足、德治文化底蘊深、鄉村治理效果好的村民自治體系，為全國提供了可供參考的廣東樣本。

從“鄉政村治”到“三治融合”，標志著村民自治體系的深刻變革，是國家與鄉村社會關系進一步調整變遷的具體反映，也是農村社會基礎發生歷史性變革的結果。在國家與鄉村社會雙向互嵌關系下，二者的要素資源和治理價值實現深度融合，多種治理資源、治理方式得以創造性地結合，共同構成村民自治的完整體系。以村民自治制度為根本，融合法治的剛性保障和德治的柔性引導，實現自治、法治、德治的優勢互補和有機銜接。各地農村以“三治融合”為契機激活了鄉村內生治理動力，形成了“三治”聯動融合、共同發力的村莊有效治理機制。

三、從“慣性治理”到“單元下沉”：

村民自治治理單元的逐級更替

隨著農村改革的不斷發展和村民自治的深入推進，鄉村基層治理單元也發生了相應的調整。其中既有通過“治權上收”，增強國家對鄉村社會的行政管理與服務；也有通過“重心下移”，釋放鄉村社會的自治活力，行政與自治的互動體現著治理單元的變化過程[18]。改革開放初期，新生的村民自治仍受以往慣性思維影響，在治理體制上表現出行政化傾向。在鄉村社會持續轉型和治理困境日漸凸顯的背景下，多地農村開始尋求治理單元上的創新和嬗變，通過自治單元的下移，建立起以村民自治為核心的鄉村治理空間。

（一）慣性體制：基層政府主導下的社區治理

改革開放啟動了農村改革的新進程，在1983年至1985年的兩年時間里，包括廣東在內的全國各省市全部完成了村委會的組建工作，迅速彌補了公社體制留下的“治理真空”，然而農村治理體制的結構、理念、手段等方面仍明顯地帶有人民公社體制的慣習。村民自治制度建立初期，全國大多數地方是在原公社基礎上設立鄉鎮，在原生產大隊基礎上設立村委會，在原生產小隊基礎上設立村民小組，形成“鄉—村—組”三級體制。“村”作為村委會的管理范圍，是村民自治的治理單元，而這一單元又通常被稱為“行政村”，體現了國家權力在鄉村自治單元構建中的作用[19]。鄉鎮基層政府的行政權通過各種方式向村滲透，以滿足落實各項政策的需要，基層政府成為了農村社區治理的主導。

廣東農村自治單元的變化亦是基于國家實行統一管理的需要。1998年，新修訂的《村組法》規定村民委員會所在的“村”不再是“自然村”，而是建制村，即國家統一規定設立并基于統一管理需要的村組織。為貫徹中央部署，1999年，廣東省決定對農村基層治理體制進行調整，將治理單元正式轉變為農村社區（建制村），與全國同步。2002年，廣東進一步確定全省以行政村為單元推進村民自治。2007年1月，省民政部下發了《關于開展農村社區建設試點工作的通知》，在省內各地市開展“一村一社區”的農村社區試點工作，按照便于農村經濟社會發展、便于農村治理和服務等原則，設置行政村和村民小組。以行政村為基本單元的村民自治具有明顯的行政屬性，村民委員會必須完成基層政府下派的行政任務，自治的空間很小。雖然，村民委員會屬于農村基層群眾性自治組織，但由于慣性因素的影響，村民委員會居于很強的行政性，某種意義上是鄉鎮基層政府的權力觸角，承擔著落實有關法律、政策，組織選舉和具體運作過程的工作，由此形成了基層政府主導下的農村社區治理模式[20]。

上述治理模式其實是在歷史慣性的影響下形成的一種“慣性體制”，政府仍然沿用管控思維管理農村社會。雖然在村一級已建立了村委會作為村民自治的載體，但村莊和農民仍然被高度整合在政權組織體制內[21]。如此，基層政府與村之間的關系并未發生實質改變——基層政府對村委會名為指導，實為領導，真正的治理權力依然在鄉鎮政府手中。村委會則被簡化為基層政府在村一級的執行機構，承擔了大量的行政工作，極大地弱化了其自治功能[22]。行政村建制的自上而下規定性與村委會實際職能的行政化都體現了國家權力對農村基層的有力控制。以行政村為基本單元的自治，在單元劃定和資源供給上具有強烈的國家行政屬性，這雖在一定程度上促進了農村社會各種資源的整合與各項政策的落實，但同時，治理單元的錯位和不匹配，也導致了村民自治的有效性較低。

（二）單元下沉：村民自治的生長與困境

為避免由于基層政府介入自治所造成的法理困惑和干群矛盾，充分調動村組的積極性，眾多地區以自治單元的調整為突破口進行了實踐探索，其中，治理單元下沉是一種典型路徑。自2014年以來，中央一號文件連續提出并強調“探索以村民小組和自然村落為基本單元的自治”，鼓勵各地農村結合實際情況對建制單元進行重組，推動村民自治的治理單元逐步小型化、基層化[23]。2016年10月，中共中央、國務院印發《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案的通知》，開啟了新一輪村民自治單元下沉的改革探索。“單元下沉”意味著突破建制村的實踐單元，將自治功能下沉到更小的基本單元，包括自然村、村民小組、理事會等，以深度激活農村自治[24]。治理單元的細化和下沉標志著村民自治的重心下移，治理主體由鄉鎮變為村組，拉近了自治單元與村、戶間的實際距離。

“單元下沉”的提法最早可追溯至2011年廣東云浮、佛岡等地村治管理的實踐總結中，隨后廣東清遠等地根據地域實際開始更進一步探索，形成了有益經驗，且受到中央政府的重視，向全國地區實驗性擴散[25]。2014年，清遠市啟動改革試點，將村委會直接下沉到村民小組或自然村，治理層級由“鄉鎮—行政村—村民小組”調整為“鄉鎮—片區—村”，以村小組或自然村為單位設立村委會，由其負責村級自治。自治單元的規模縮小后，村、組有了較高自由度的自治權，更有利于滿足單元內部村民的利益需求，村民日常生活服務、矛盾調解等可以實現“不出村”[26]，同時也強化了村民在自治活動中的主體地位。自治單元的下沉是對村民自治組織體系的重建，是到行政力量更為薄弱、社會資本存量更為豐富的村、組一級去培育自治。在中央政策的鼓勵下，自治重心下移已成為廣東省村民自治探索的主流。

將治理單元下沉到村小組或自然村，為村民自治在實際運行中面臨的行政抑制自治、傳統鄉村治理資源與現代治理體系難以有效銜接等諸多問題的解決，提供了有益啟示。單元下沉能夠減少行政對自治的干預，為自治提供社會基礎和空間條件，適宜的單元規模調動了村組的積極性，賦予了村民自治制度新的活力。自治單元下沉的改革實踐具有一定的現實合理性，但同時也有其困難與局限，在村組層面存在著組織、制度不健全，財政以及人力資源缺乏等方面的困難，自治下移后政府行政機構與村民自治組織的對接問題也較為突出。如清遠市在農村人口流動活躍，村集體經濟薄弱的情況下，如何依靠村組實現村務的有序管理和農村經濟與服務的發展，本身就是一個問題[27]。村民自治治理單元的更替，其實質是要解決如何激發村莊內生力量、實現有效自治的問題，村民自治如何真正落地，如何厘清治理單元的職能仍是未來需要探究的重要問題。

四、從“權威主導”到“多元協同”：

村民自治力量格局的對比變化

伴隨村民自治進入深化發展階段，我國農村基層治理力量也經歷了格局重構。村莊選舉作為影響農村基層民主的首要環節，在實行初期具有明顯的政府權力導向性，且受到農村宗族勢力的嚴重影響，該時期政府權威和宗族權威成為村民自治中的支配性力量。而隨著村民自治重心由選舉轉向治理，村民自治的主體結構也經歷了重大演變，越來越多的主體加入到村莊治理中，逐步向多元協同共治轉型。在這一歷史變遷中，主導性的傳統權威力量逐漸弱化，各方社會力量開始涌流并日趨壯大，村民自治的力量對比格局發生顯著變化。

（一）政府與宗族：村莊選舉的主導與強大勢力

在改革開放初期，由于傳統農村管理體制的慣性作用，加上村民對村民自治制度缺乏足夠的認識和適應，村莊選舉仍然具有基層政府主導的色彩，村民的選舉活動實際是基層政府操縱下的一種政治象征。鄉鎮政府普遍干預選舉，從選舉的時機、候選人的產生、選舉結果的宣布和最終任命，各個環節均有政府的介入和影響。1999年，廣東農村進行了第一屆村委會選舉，按照《廣東省村民委員會選舉辦法》，村委會的選舉工作由省政府統一部署，基層政府組織實施，并在鄉、鎮成立指導小組，負責確定和公布選舉日，以及指導和監督選舉工作。于是基層政府在選舉活動中承擔了近于“全能”的角色，主導著村莊選舉全過程，選舉的籌備、動員與組織，以及程序、規則的安排和解釋，都是由政府領導與實施。可見，村莊選舉在實行初期更像是一種政治象征，其在政府主導下進行，所強調的是選舉工作的合法性與規范性，而自治性與民主性在一定程度上被忽視了。

除了處于政府主導之下，村莊選舉在實踐中還受到來自宗族勢力的影響。我國農村的形成往往是基于血緣、地緣關系，極具血緣紐帶性和歷史依賴性，許多村莊由此形成了頗具影響的宗族勢力[28]。在各類政治、經濟利益驅使下，宗族勢力介入村莊選舉過程，對基層民主造成了消極影響。如在改革開放后，“民主之風”仍難以完全吹進深受宗族文化影響的廣東潮汕農村地區，當地在傳統“家長制”的影響下，形成了具有濃厚宗族色彩和強烈宗派意識的一股勢力，對村莊選舉產生實質性干擾[29]。具備宗族背景的候選人倚仗宗族勢力控選、賄選、霸選等不良事件頻發，左右了選民的選舉行為，影響了選舉結果的公正性，致使村莊選舉亂象叢生。

政府主導下的村莊選舉容易導致政府權力對基層民主的過度干預，影響選舉的質量和村民自治的熱情；選舉過程受到以血緣親屬關系為紐帶的宗族勢力所影響，也違背了民主選舉的初衷，同樣阻礙了基層民主的有效實現。為了保證民主選舉的落實，村莊選舉須從基層政府主導下的權力觸角變成農民真正自主參與的政治行動，同時逐步消除宗族勢力在村委會選舉中的消極影響，切實保障選舉的民主性和公正性。為推動農村選舉的順利進行，廣東省在2005年于全省范圍內推行選舉觀察制度，根據廣東省民政廳的安排，全省共有2000個村接受了選舉觀察。通過選舉觀察能夠及時發現村莊選舉中的問題，保證選舉嚴格按照法律法規進行，從而有效調動村民參與選舉的積極性，規范民主選舉流程。選舉觀察制度的實施提高了選舉質量，有力地促進了廣東農村基層民主的進步。與此同時，這項制度的運行納入了諸多社會力量，預示著村民自治的參與主體趨于多元，力量格局將發生新的變化。

（二）多元主體參與：社區協同下的村民自治

當前我國農村社會已進入機遇與矛盾交織的重要時期，利益主體日趨多元，村民服務需求更加多樣，而農村社會事業發展滯后，社會管理和公共服務能力難以適應。在此背景下，中共中央、國務院在2015年6月印發《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》，提出農村社區建設要在黨和政府的領導下，依靠全體居民，整合各類資源，強化社區自治和服務功能，完善村民自治與多元主體參與有機結合的農村社區共建共享機制。于是越來越多的社會主體參與到村民自治中，包括熱心鄉建的力量、鄉賢還鄉的力量、專業社團的力量和公益組織的力量等，農村社區治理呈現出多元化特征[30]。在社區協同治理框架中，黨委和政府主要承擔統籌協調、政策引導等職責，村民在農村社區治理中居于主體地位，并整合新鄉賢、社工、慈善組織等社會力量參與其中，從而在村民自治實踐中充分發揮各類主體的積極性、主動性和創造性[31]。

目前在廣東省內許多地方已形成了農村社區協同治理的新態勢。其一，新鄉賢成為嵌入農村社區治理結構中的一個新變量[32]。新鄉賢與鄉村有著緊密的關系，也有服務家鄉建設的意愿，更具有資金、經驗、人脈等方面的優勢，在維護鄉村秩序與穩定，提高村民的道德教化等方面起著重要作用。如佛山市從2018年開始積極發掘培育新鄉賢，鼓勵其返鄉參與鄉村治理、反哺農村，促其成為鄉村自治的協作者。其二，基于農村治理場域日益復雜化，越來越需要專業化的社會力量參與治理，“社工進村”成為新現象。廣東根據農村社區發展特點和居民需求，分類推進社會工作服務，支持農村社區配備和使用社會工作專業人才。近年來，清遠市積極推進“雙百工程”，在85個鄉鎮（街道）建起社會工作服務站，400余名社工運用專業方法，走村入戶開展精準服務，以專業力量推動了農村基層治理的運作[33]。此外，各類公益慈善組織也積極加入到農村社區治理中，為社區服務提供了重要幫助。廣東提倡與支持社會力量在農村興辦養老助殘、扶貧濟困等社會事業，開展以互幫互助為宗旨的公益性、服務性活動，在救助困難群眾、促進農民增收、改善人居環境等方面貢獻了重要力量。

從全國創新經驗來看，各地都在積極培育新型農村社區治理主體，有注重挖掘本土資源，以服務性、公益性為特征的社會組織，如“鄉賢理事會”、“村民議事會”、民間慈善機構、群眾性志愿者隊伍等，也有從農村社區外部引入的專業社工人員、農村法律顧問等助力農村治理的專業化力量[34]。農村社區所著力建構的“社會生活共同體”為村民自治創造了良好的發展空間，多元化主體的參與更進一步培育和挖掘出豐富的農村社區治理資源，提高了社區自我管理和自我服務的能力[35]。傳統的單一管理局面被打破，多元化、社會化的治理格局正在形成。村民自治是一個多主體協同聯動的過程，需要各類治理主體在實踐中實現“融合發展”，力量凝聚，智慧匯集，協同推進。

五、結論與討論

改革開放以來，得益于國家制度和資源的供給以及鄉村社會中農民自發創造的合力推動，村民自治走過了復雜曲折的40余載發展歷程。縱觀村民自治的歷史發展與實踐創新，是基于國家與社會持續互動過程，在“國家性”與“社會性”之間不斷發生變遷與革新。從村民自治的民主邏輯來看，村級民主最為突出的特征就是在組織上進行直接選舉，在村務治理活動中共同商議[36]。而無論是選舉或協商，都只是民主的表現形式，而非民主的本質。民主的真正邏輯在于，通過某種形式或制度，將民眾的意志聚合起來，形成某種程度的“公共意志”。國家以頗具民主色彩的村民自治制度來重構鄉村秩序，核心就在于重塑村莊治理的公共性。從村民自治的治理體系來看，“鄉政村治”到“三治融合”的轉型表明國家與鄉村社會間的關系模式發生重大轉變。“三治融合”治理體系激發和增強了基層治理主體的積極性和自主性，培育了村民公共參與的主體性，標志著程序民主向實質民主、價值理念向實際效用轉變。然而鄉村治理始終有其內在復雜性，規范性與鄉土性交融，傳統性與現代性共生，穩定性與變動性并存，治理體系必須應時、應勢、應需轉型，未來的治理體系將如何進一步超越“三治融合”成為重要議題。從村民自治的治理單元來看，單元的下沉與細化體現了農村基層治理從管制到自治的歷史性演變，為村民表達意志、貢獻智慧提供了更有利的平臺。但須意識到的是，村民自治的核心問題并非考慮應將自治單元放至哪一層級，而應圍繞如何實現村民自治落地展開，鄉村社會環境的多樣性要求治理體制也應更具包容性[37]。從村民自治的治理主體來看，多元主體協同合作已成為鄉村治理現代化的重要特征之一。“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的農村社區治理格局正逐漸成型，社會力量被充分調動及匯聚，實現有機耦合。但由于各治理主體的利益訴求、活動方式等方面不同，如何協調各方力量之間的關系、如何達成一致共同推動農村社區治理創新，亦是實現有效村民自治必須回答的新問題。

正如中國農村民主倡導者彭真所言：“辦好村民委員會，實行村民自治，是一項長期的、艱巨的工作……它的建立、健全需要長期、細致、艱苦的工作，決不能追求形式、走過場。”[38]回顧村民自治40余年的發展歷程，既是總結經驗、把握規律，更是為了不忘初心、砥礪前行，在基層民主與有效治理的框架下，繼續把村民自治推向深入。

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收稿日期：2024-01-12

作者簡介：陳佳祺，女，廣東梅州人，汕頭大學碩士研究生。

邱國良，男，江西貴溪人，汕頭大學公共管理系教授，汕頭大學地方政府發展研究所研究員。

基金項目：廣東省哲學社會科學規劃2021年度黨史特別委托項目“改革開放以來廣東村民自治歷史研究”（GD21TW08-10）

Practice and Innovation of Villager Autonomy System Under State-Society Interaction

---Historical Changes of Villager Autonomy in Guangdong Province Since the Reform and Opening up

CHEN Jia-qi， QIU Guo-liang

（Law School， Shantou University， Shantou， Guangdong 515063）

Abstract： The implementation of the villager autonomy policy has initiated a new historical stage of rural governance practice in China since the reform and opening up. Along with the interaction between the state and the society， the villager autonomy policy has undertaken many changes， and has been enriched and developed in practical exploration.Placed in Guangdong region and investigated deeply along the historical line of “election-governance”， the villager autonomy is found that its development displays the following characteristics or patterns： the mode of democracy has transitioned from electoral democracy to consultative democracy， the system of governance has transformed from “township-village governance” to “integrated governance of the three realms”， the unit of governance has changed from upward to downward， and the main body of governance has developed from government-led to multiple cooperation. The above shows that with the interaction between the state and the society since the reform and opening up， social forces are growing， and the main body of rural grass-roots governance is diversified.

Key words： villager autonomy; state and society; reform and opening up; development patterns