立足人口流動趨勢實現榆林南部縣區農村發展路徑再謀劃

習近平總書記在黨的二十大報告中提出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。伴隨著人口向榆林市外先進區域、市內發達縣區遷移，留守人口老齡化、少子化與既有基礎設施維護周期的到來，以及即將到來的“十五五”規劃時期，如何在人口布局的基礎上統籌發展規模、項目謀劃、資金爭取等問題，成為了擺在榆林南部縣區面前的新問題。

一、南部縣區人口布局現狀

（一）數量與分布

榆林市南部六縣共有59個鄉鎮1606個行政村，常住人口為817848人，占全市總人口數22.56%（“七普”公報數據）。去除縣城所在6個街道及轄區，共有59個農村鄉鎮1424個行政村。當前主要人口統計數值主要有，公安系統戶籍人口數1119651人、“七普”公報數450321人和鄉鎮統計數288060人。

以鄉鎮來看，南部六縣農村鄉鎮59個，常住人口低于5000人的15個、5000—10000人的35個、高于10000人的9個；以行政村來看，南部六縣農村行政村1424個。

（二）遷移方向

數量上表現為全部農村凈流出。據2010年“六普”公報、2020年“七普”公報，榆林市域人口“南出北入、南少北多”遷移和分布趨勢明顯，南部六縣整體上保持了人口凈流出。“七普”公報顯示，南部六縣各鄉鎮常住人口占戶籍人口比為25.6%，流出人口占到了戶籍人口數的約3/4。范圍上表現為市域內部大遷移。調查問卷統計，南部六縣農村流出人口中，流向榆林城區和各縣城的占比55%，流向神府礦區的占比20%，流向西安的占比19%，流向其他地區的占比6%。

二、南部縣區產業發展現狀

（一）明確產業振興主攻方向

南部各縣均能夠立足各自區位特點、資源稟賦和產業基礎，實施差異化發展戰略，每個縣確立了2個主導產業和1個特色產業。以2023年為例，全市累計謀劃布局了總投資14.18億元的10個項目，力爭到2025年，每個縣集中打造2—3個能形成競爭力的特色優勢產業。

（二）形成了比較有力的政策保障體系

在政策方面，榆林市委市政府出臺18條支持政策，制定了《專項資金管理辦法》《專項資金申報指南》《企業梯次培育機制》等一系列配套政策。在資金方面，設立支持南部縣產業振興專項資金5億元，并建立逐年增長機制，目前已撥付2.9億元。2023年各類資金疊加支持南部縣產業發展25億元左右，平均每縣至少支持4億元。

三、南部縣區產業及人口發展存在問題

（一）產業發展存在問題

1、思想認識水平亟待提升。一是思想重視不到位。有的縣對產業振興的重要性認識不足，仍沒有將這項工作上升到戰略的高度。二是政策研究不透徹。有的縣對支持政策學習研究不到位、不深入，有求多求全傾向，主導產業發展方向不堅定、重點不聚焦。三是專業團隊力量不足。部分縣習慣以行政決策代替項目謀劃，缺乏效益測算、市場研究等專業的可行性分析。

2、要素保障不夠到位。一是產業發展空間不足。南部縣屬黃土丘陵溝壑區，地理條件比較差，集中連片的地塊比較少，平整土地難度大、成本高，極大地制約了規模化加工業的布局和建設。二是基礎設施欠賬較多。由于長期投入不足和缺乏科學性前瞻性規劃，南六縣發展產業的基礎配套設施不夠健全，導致重點要素保障上差距較大，未能為主導產業留足發展指標。

（二）人口發展趨勢存在問題

1、從人口結構來看，主要呈現出以下態勢。一是嚴重老齡化。南部六縣農村常住人口中，15歲以下年齡段占比11%，15—59歲年齡段占比40%，60歲以上年齡段占比49%（遠遠超過老齡化標準），60—70歲老人成為農村主要勞動力。以縣為單位統計，南部六縣農村常住人口中60歲及以上年齡段人口占比分別為：綏德42.2%、米脂48.4%、佳縣60.2%、清澗61.8%、吳堡58.6%、子洲47.2%。以鄉鎮為單位統計，59個農村鄉鎮中，60歲及以上年齡段人口占比低于40%有7個、處于40%—60%之間有28個、高于60%有24個。二是男性占比高。據問卷調查統計數據，南部六縣農村常住人口中，男性占比75%，女性占比25%。常住人口占戶籍人口比低于10%的村幾乎沒有女性村民，50歲及以下年齡段的成年女性占比很低。三是受教育程度偏低。從文化程度看，南部六縣農村常住人口高中及以下學歷居多，占比53%，大專和本科各占29%和15%。

2、從收入結構來看，南部六縣農村常住人口中，主要以農戶為主體。從戶均年收入看，收入1萬元及以下家庭占比13%，1萬—3萬元占比24%，3萬—5萬元占比38%，占總數75%的農村家庭年收入低于5萬元。以戶均2人計算，至少37%（收入3萬元以下）的農村常住居民人均可支配收入低于全市2022年16956元、2023年18355元的水平。

四、下一步工作建議

習近平總書記明確指出，鄉村振興戰略著眼解決發展不平衡不充分問題，全方位改善提高鄉村發展條件和發展能力，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足；鄉村振興戰略立足農業農村現代化總目標，推進鄉村產業、人才、文化、生態、組織等全面振興，著力讓廣大農民群眾共享現代化成果。因此榆林市要推動鄉村振興，就要做好以下工作。

（一）立足人口趨勢重新厘定發展路徑

根據現有人口趨勢接受部分村落將會消亡的宿命，依據村落的區位條件與自然資源為外部要素，將農村分為四大類型（區位條件和自然條件都良好的空心村、區位條件好但自然資源不好的空心村、區位條件差但自然資源好的空心村、區位條件與自然資源都不好的空心村），因村施策，以科學有序推動不同類型的空心村得以發展。堅持因村施策的總體原則，以適度集中理念推進生態搬遷和農民集中居住區建設，以產村融合理念加快推動以農業規模化生產盤活農村土地資源，打造一二三產融合發展的現代化產村融合的鄉村，就地就近創造農民的就業機會，提高生活水平。

（二）立足縣域主導產業發展配套產業

依托資源優勢和產業基礎，打造蘋果、蔬菜、羊子、馬鈴薯四個百億級優勢特色產業集群。以標準化、品牌化為核心，打造小雜糧、道地中藥材、紅棗、黑毛土豬、優質肉奶牛、“兩杏”、核桃、沙棘等特色產業集群。加快農產品保鮮、儲藏、分級、包裝等初加工設施建設，鼓勵和支持家庭農場、農民合作社和中小微企業等發展農產品產地初加工，建設一批專業村鎮。做強農產品精深加工。完善農村物流骨干網絡和配送體系，建立健全冷鏈物流骨干基地—物流園區—分撥中心—配送網點四級節點布局體系，建設鄉村大型超市和特色街區，完善“菜籃子”零售網點布局。實施休閑農業和鄉村旅游精品工程，打造一批有知名度、有影響力的鄉村休閑旅游網紅“打卡地”和精品線路。加強傳統工藝美術保護與傳承，重點發展石雕業、石板畫業、剪紙業、柳編業、面點手工、木雕、布藝、泥塑等，開發一批具有榆林特色的傳統工藝美術產品。

（三）立足群眾就業增收拓展渠道

全力推進以工代賑，在農村基礎設施建設以及管護、環境綠化美化、鄉村公路管護、新型集體林場建設等要充分吸納本地農村勞動力就業；加大對農業龍頭企業、農業產業園、農村集體經濟組織以及集體企業的支持力度，發展鄉村特色手工業，帶動農民就地就業；穩步擴大農村公益崗位規模，強化對農村就業困難人員的托底安置；以提高就業創業能力為目標，開展多種形式的職業技能培訓和創業培訓。結合現代農業發展需求，修訂新增產業禁止和限制目錄，優化調整生態涵養區農產品加工業有關管理措施，允許有條件、有意愿的農戶開展適度規模、封閉管理的生態養殖。支持企業穩定擴大就業參保、促進農村勞動力鄉村產業就業參保、推進公共服務崗位就業參保、規范鄉村公益性崗位就業參保、引導多途徑就業參保、鼓勵創業帶動就業參保等。

（四）立足供養能力推進公共服務均等化

推動城鄉基礎設施一體化建設，調整布局縣鄉公路網，加強通村公路與村內道路銜接。優化鄉村電網布局，推進高速寬帶向偏遠山區、農村覆蓋，加快實施農村飲用水達標提標行動。合理確定城鄉基礎設施統一管護運行模式，提升有效管護水平。推進義務教育階段城鎮學校與鄉村學校建設新時代教育共同體，推進幼兒園托幼一體化發展，鄉鎮（街道）嬰幼兒照護服務機構基本全覆蓋，城鎮“15分鐘托幼圈”基本形成。深化城鄉醫聯體、縣域醫共體建設，提升鄉鎮衛生院基礎設施和村級衛生服務水平，加大鄉村全科醫生定向培養力度。完善城鄉居民基本養老保險制度，推動醫康養融合發展，拓展鄉鎮敬老院區域養老服務功能，建立農村居家養老服務中心。

（五）立足宜居環境提升生態環境治理

實施土壤環境質量分類管理，推進“肥藥兩制”改革，強化測土配方施肥技術應用，推廣環境友好型肥料應用和水肥一體化等高效施肥模式。推進生活垃圾分類處理，合理布點建設生活垃圾分類中轉站、分揀中心，推動城鎮再生資源回收體系向農村延伸。推進農村廁所革命，對接縣域村莊布點規劃和建設規劃，以社區綜合服務中心、文化活動中心、中小學、集貿市場等公共場所為重點，合理布局農村公共廁所。推進農村生活污水治理，開展綠色處理設施和污水零直排村試點，推動城鎮污水管網向城郊村、鎮區周邊村、人口密集村延伸。實施“村莊清潔”行動，推進農村“四旁”綠化美化，積極建設村莊小微公園和公共綠地，推進村莊綠化彩化美化。

（六）立足發展潛力開展體制機制改革

深入推進農村承包地“三權分置”改革，探索流轉土地經營權登記發證和土地流轉風險保障金等制度，提升土地流轉質量。探索推進農村集體經營性建設用地入市，健全入市交易規則和監管制度，建立土地增值收益合理分配機制。深化農村集體資產股份合作制改革，完善城鄉一體的農村集體產權流轉交易市場體系，規范流轉交易行為。鼓勵以鎮村聯建統營、股份合作等方式盤活農村資產，集聚土地、資金、資源等要素，因地制宜發展“飛地經濟”、物業經濟和鄉村產業。以鄉鎮為單位，區域內村集體和村民通過股份制或合作制參與發展混合制經濟項目，由鄉鎮（街道）成立投資公司或專業合作社統一經營，建立“保底收益+按股分紅”機制，帶動村集體和村民共同增收致富。鼓勵以強村為核心，多個村集體經濟組織共同出資組建經濟聯合體，抱團發展集體經濟。

（傅永強、王玨，榆林市發展和改革委員會。高樂，榆陽區發展改革和科技局）