“雨露均沾”抑或“強強聯合”：銜接過渡期駐村幫扶資源配置邏輯及其實踐后果

摘 要：駐村幫扶是銜接過渡期鞏固好脫貧成果、接續推進鄉村振興的重要制度支撐。通過對西部地區兩縣駐村幫扶工作的調查研究發現，與脫貧攻堅時期更加注重全面幫扶的“雨露均沾”不同，銜接過渡期駐村幫扶資源配置更加注重“強強聯合”，在鄉村振興示范點創建的工作機制與目標指引下，一些重點鄉村建設項目和資源被少數優勢村莊捕獲，駐村幫扶強勢主客體間存在著理性的“共同謀劃”，而部分弱勢村莊則深陷于自身基礎薄弱和外來資源稀缺的兩難境地。駐村幫扶主客體的“強強聯合”在一定程度上導致了駐村幫扶主體的行為偏差、村際水平上新的不公平、制度效能低下與低水平管理困境等后果。因此，應加快構建駐村幫扶資源的精準匹配與縣域資源統籌共享機制，拓展資源供給渠道并優化駐派結構，以提升幫扶資源配置的公平性和整體幫扶效能。

關鍵詞：鄉村振興；銜接過渡期；駐村幫扶；駐村干部；資源配置；底線公平；精英捕獲

中圖分類號：C912.82

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9841（2024）05-0090-13

一、問題的提出

駐村幫扶是黨領導新時代農村減貧和鄉村振興幫扶工作的制度延續，繼承并創新發展了新中國成立以來各類農村“工作隊”的制度邏輯。為幫助欠發達農村順利完成脫貧攻堅任務，2015年中共中央組織部聯合多個部門出臺了《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，在結合長期歷史經驗和地方扶貧實踐的基礎上，推動駐村幫扶逐步走向精細化、規范化和制度化［1］。統計數據顯示2013年至2020年底全國共選派25.5萬個駐村工作隊和300多萬名駐村工作隊員［2］，為全面打贏脫貧攻堅戰做出了巨大貢獻。2020年脫貧攻堅戰略目標任務圓滿完成，我國“三農”工作進入鞏固拓展脫貧攻堅成果同推進鄉村全面振興有效銜接的過渡期，駐村幫扶有了新的職能定位和目標要求。2021年5月中共中央辦公廳印發了《關于向重點鄉村持續選派駐村第一書記和工作隊的意見》，要求進一步“優化駐村力量，拓展工作內容，逐步轉向全面推進鄉村振興”［3］，標志著駐村幫扶工作進入了新階段。黨的二十大報告明確指出，“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”，要求“鞏固拓展脫貧攻堅成果，增強脫貧地區和脫貧群眾內生發展動力”［4］。對此，2023年5月召開的全國駐村幫扶推進會議指出，要督促指導駐村干部在守牢不發生規模性返貧底線、促進脫貧人口持續增收、推動農村基本具備現代生活條件和夯實黨在農村的執政根基等方面發揮更大作用［5］。駐村幫扶有力促進了農村減貧與發展，也愈加頻繁地進入研究者視野，對現有研究進行簡要梳理，主要具有如下特點：

一是駐村幫扶作為一種非常規性的治理機制，具備特殊的治理結構，并在實踐中表現出超常規治理的運作邏輯［6］。實踐中駐村幫扶具體體現為一種“接棒治理”，即由同一單位選派的幫扶干部定期輪換，前后“接力式”地實施對口幫扶［7］。在主體及行動層面，駐村工作隊或作為一種“混合科層組織”，其治理行動兼具科層化與反科層化的雙軌性，是推動運動式治理向常規性治理過渡的組織基礎［8-9］。駐村幫扶對基層治理結構進行著持續的構筑和改造，駐村第一書記通過導入國家權力和形塑黨建引領鄉村治理，構建了雙軌并行的基層治理結構 ［10］。

二是駐村幫扶過程中各主體進行著復雜的角色互動與關系構建。駐村干群互動體現為干部動員和農民參與，且動員與參與的協調和匹配程度將影響幫扶效果［11］。駐村第一書記的角色具有特殊性，其身份兼顧了政治與行政的雙重屬性，既要代表地方黨委政府履行政治職責，也要負責基層治理的各項行政任務［12］。亦有研究指出，外來的技術治理要求與鄉村內在文化存在沖突，以及傳統鄉村治理結構對于駐村幫扶機制的排斥，導致駐村干部角色出現錯位［13］。

三是駐村干部有著特殊的行動邏輯。駐村第一書記通過外部嵌入、有效銜接與內部執行，或借助制度性、資源性與關系性嵌入等多重機制，有效推動鄉村發展［14-15］。駐村干部助推鄉村振興需要在合法化、在地化和共識化邏輯的基礎上采取策略性行動［16］。另有很多研究認為，村級組織的自致治理資源差異、“治權—治責”水平差別［17］，以及干部社會資源的動員能力［18］、單位的派出邏輯［19］等，深刻影響著駐村干部的行為實踐。

四是駐村幫扶的實施具有正反兩方面的功能。駐村干部作為一個資源載體，主要通過自身人力資源、社會資本的下沉，與扶貧資源、村莊內生資源等結合并形成資源聯動效應，從而促進資源高效利用與幫扶效能提升［20］，且幫扶效果受到干部個人特征、駐村工作隊策略取向等影響［21］。駐村干部通過運用鄉土社會治理技術與政黨情感工作技術，促進了國家與社會的連接［22］，還有利于促進村民之間的相互信任與村民對村干部的信任，從而提升鄉村社會資本［23］。但也有研究指出駐村幫扶產生的一些負功能，如精準扶貧過程中存在駐村干部對村干部的權力替代，導致村莊“去政治化”、資源投入“內卷化”和基層治理風險［24］。再如許漢澤等的研究發現，第一書記扶貧工作的開展受到了“雙重排斥結構”限制，削弱了國家對于農村基層社會的控制能力［25］。對此有學者提出應充分發揮正式與非正式制度協同優勢、重塑多元貧困治理主體關系、拆解基層舊有利益共謀鏈［26］。

綜上所述，學界對駐村幫扶的資源配置與運作機制進行了諸多探討。其一，已有研究側重于將駐村干部作為研究基層治理與權力結構的主要對象，對駐村幫扶中資源要素的關注和重視不足，而“資源”是影響各駐村幫扶主體行為實踐與幫扶成效的關鍵因素，資源供需匹配視角也是理解駐村幫扶運作機理的可靠進路。其二，將駐村干部或第一書記作為 “獨立”對象，分析更多停留在干部角色和個體行為層面，這在一定程度上割裂了駐村干部自身資本與派出單位資源的共通性和同質性，忽視了駐村干部本質上作為派駐單位的“代言人”和幫扶資源“輸送者”的角色。其三，在駐村幫扶過程中，地方政府的參與和配合同樣重要，縣域各類駐村幫扶資源同駐村幫扶單位資源的對接協同，持續塑造著駐村幫扶資源配置的潛在邏輯。由脫貧攻堅時期步入鞏固拓展脫貧攻堅成果、推進鄉村全面振興的銜接過渡期，駐村幫扶資源配置邏輯是否發生變化，駐村幫扶資源配置呈現何種新特點和新邏輯，幫扶資源能否整合并高效利用等問題亟須得到研究闡釋。因此，本文立足于已有研究與駐村幫扶實際運作情況，認為派出單位是駐村幫扶的關鍵主體并將其作為重要分析對象，基于資源配置理論的視角，構建“派出單位層級及資源供給—幫扶資源配置—村莊資源需求及其滿足狀況”的分析框架，探索駐村幫扶過程中各個主體圍繞資源分配開展的互動，揭示銜接過渡期駐村幫扶資源配置邏輯及其實踐后果，并提出優化路徑。

二、銜接過渡期駐村幫扶資源同村莊需求如何匹配對接？

（一）研究方法與數據來源

本研究采用深度訪談法，通過與駐村幫扶相關的各類人群進行深度訪談，全面、系統地收集經驗材料。2022年9月-11月在西部地區X市W縣和P縣針對駐村幫扶開展實地調研，同分管駐村幫扶的1名市級部門干部、9名縣級部門干部、3名鄉（鎮）部門干部、11名駐村干部、4名村干部及數十名村民進行了深度訪談。在2023年7月-9月，對兩縣分管鄉村振興工作的縣級領導，以及部分駐村幫扶干部、鄉鎮及村干部等進行了回訪調查。

本文所闡述的“市派”“縣派”干部，是指分別從市、縣兩級黨政組成部門及其直屬的各類單位或合作單位等派出的駐村幫扶干部。

（二）銜接過渡期駐村幫扶資源的類別屬性及其梯度分布

駐村幫扶資源主要掌握在駐村幫扶單位和地方政府手中，依據駐村幫扶資源的具體屬性，可以將其分為項目資金、技術資源、設施設備、教育醫療服務、幫扶干部個體社會資本等。其中，“項目資金”是主要的駐村幫扶資源，成為影響駐村干部介入基層治理和促進村莊發展的關鍵因素。在駐村幫扶資源來源上，主要包括駐村幫扶單位資源、地方政府項目配套資源和駐村干部個人資源。其中，駐村幫扶單位資源多寡受到派駐單位層級、職能領域及其財政支配能力的影響，呈現出來源多樣化和供給差異化等特點。

一是在駐村幫扶單位的橫向類型上，分為政府部門及其派出單位、國企和央企等企業部門、教育和醫療等事業單位等。不同類別的派出單位所能提供的幫扶資源類型差異巨大，即便同一類別的派出單位，因其內部職能分工的差異性，所帶幫扶資源的種類、數量等也存在較大差異。駐村幫扶資源種類及其來源渠道的多樣性和復雜性，為駐村幫扶資源的精準配置帶來極大挑戰［27］。

二是在駐村幫扶單位的縱向層級上，分為中央、省、市、縣（區）等層次的駐村幫扶單位。駐村幫扶單位層級的高低在較大程度上決定了幫扶資源的多寡和幫扶能力的強弱，也就可能直接影響駐村幫扶的最終成效［28］。如W縣分管駐村幫扶工作的領導認為，“從全縣的角度看，市派的干部比縣派的干部（幫扶）總體表現要好，市級單位資源更好，并且市派干部更有能力把資源要下來，更能發揮（要資源的）作用”（XYJ，W縣委組織部，2022-09-12）。這表明較高層級的派出單位在行政級別和資源數量上占據優勢，其資源供給能力普遍強于縣（區）這一級的派出單位。同時，在同級但不同部門之間也存在著幫扶資源的差異化分布，即政府強勢職能部門、一般部門和邊緣性部門之間的資源供給能力存在顯著差異。但總體而言，幫扶單位縱向層級之間的資源供給差異較橫向同級不同部門之間的差異更為明顯。P縣G村駐村隊員在接受個案訪談時表示，“我們單位（P縣委辦公室）資源一般，但是有什么信息，或者需要走一些程序，我還是占優勢的”，“……像（縣）發改委、農委這些，他們項目資源多，但是整體上還是市級單位幫扶力度大一些，因為他們掌握更多的項目資金”（XMZ，P縣委辦公室派駐，2022-11-02）。

（三）銜接過渡期駐村幫扶單位同村莊資源稟賦匹配的基本類型

經過長期以來的駐村幫扶實踐，各級駐村幫扶單位不斷優化調整駐村干部隊伍規模與人員構成。在縣級各主管部門有效協同和各鄉鎮黨委政府的支持配合下，幫扶單位同受幫扶村莊建立起穩定的聯結機制，駐村單位層級結構和駐村人員結構趨于穩定，由此在縣域范圍內實現對各級幫扶資金和駐村干部的固定化配置。根據駐村幫扶單位層級高低和村莊資源稟賦差異，可以將派出單位同村莊的組合方式歸納為A、B、C、D四種類型（表1所示）。其中，市派（或以上）干部一般擔任駐村第一書記。上述四種類型的村莊分別對應：（1）A類，市派駐村第一書記幫扶的資源豐富型村莊；（2）B類，縣派駐村干部（駐村第一書記和駐村隊員）幫扶的資源豐富型村莊；（3）C類，縣派駐村干部（駐村第一書記和駐村隊員）幫扶的資源匱乏型村莊；（4）D類，市派駐村第一書記幫扶的資源匱乏型村莊。

A類村莊屬于駐村幫扶中的資源密集型村莊，其自身具備較好的自然和發展條件，并同時得到一名（市派）駐村第一書記和兩名（縣派）駐村隊員的幫扶。由于市派（或以上）干部數量十分有限，對于存在大量欠發達鄉村地區的脫貧縣來說，優勢村莊同高層級駐村單位及其派駐干部達成幫扶上的精準“匹配”更顯困難。以W縣和P縣為例，A類型村莊數量極少，B類型和D類型村莊較A類型村莊較為普遍，二者分別反映了當前駐村幫扶中高層級駐村干部的稀缺與資源優勢村莊的稀少。

B類型和D類型村莊由于上述條件的制約，在推動鄉村振興的過程中往往面臨較大阻力，駐村幫扶所取得的成效也十分有限。C類村莊最具普遍性，既沒有資源優勢，也缺乏高層級派駐單位的有力帶動，陷入自身發展基礎薄弱和外來幫扶資源稀缺的兩難困境。如P縣J村駐村第一書記指出：“其實大部分（村莊）條件都比較差，再加上我（駐村）的一個弊端就是項目資金、資源這些要不到，作為審計局派下來的，確實是項目沒有，資金也沒有?！保╓X，P縣審計局派駐，2022-11-04）W縣L村駐村隊員提出：“我們駐村隊員，特別是第一書記，如果背后的單位資源太少，引不下來資金和項目，你要想真正有效地推進工作肯定會有難度?！保╖CC，W縣政府辦公室派駐，2022-09-15）一方面，現有駐村幫扶資源供不應求，脫貧地區需要幫扶的脫貧村數量多，尤其像C類這樣的資源匱乏型村莊基數大，在高層級單位派駐干部極為有限的背景下，大量欠發達村莊由縣（區）相關部門實施駐村幫扶。另一方面，現有駐村幫扶資源配置還不夠精準，加劇了資源分配的不均衡性。例如，相較于具備較強“市場”競爭力的B類型村莊和較強“政治”競爭力的D類型村莊，C類村莊在資源捕獲方面長期處于劣勢，導致該類村莊的駐村干部及本土村干部對鄉村振興工作的積極性存在“被消磨”的風險。

（四）從脫貧攻堅到銜接過渡期：駐村幫扶資源配置邏輯的轉向

1.“雨露均沾”：脫貧攻堅期駐村幫扶資源配置的底線邏輯

脫貧攻堅時期駐村幫扶資源配置，需以如期完成脫貧攻堅的“底線目標”作為邏輯依據，從而對身負脫貧任務的村莊開展“雨露均沾”式的駐村幫扶。該種類型的資源配置邏輯，本質在于對鄉村發展要確保實現底線公平上的“均衡”，對貧困村莊和弱勢人群開展兜底線、補短板、促均衡的幫扶，致力于如期解決當時貧困村莊面臨的絕對貧困問題。但是，這也并不是意味著追求駐村幫扶資源分配的“平均化”，而是各地根據脫貧攻堅的實踐進程，按照打贏脫貧攻堅戰的實際需要來對駐村幫扶資源進行分配，兼顧資源配置的公平性與效率性。這種資源配置邏輯具有“雨露均沾”式的特點，其以“底線公平”作為基本要求，以消除絕對貧困作為“底線目標”，以完成全域脫貧摘帽作為“底線任務”，按照精準扶貧要求實施一套嚴格的“底線標準”。

一是實現如期消除農村絕對貧困問題的“底線目標”，要求各類幫扶對象均得到有效幫扶。脫貧攻堅有明確的目標設計和時間要求，按照“兩不愁三保障”和2020年之前要如期打贏脫貧攻堅戰的戰略設計，必須全力幫扶貧困村莊補齊基礎設施、產業發展、貧困群體民生保障與就業增收等方面的短板，完成各方面既定且明確具體的幫扶目標。為此，各層各類幫扶資源組合形成“資源包”，及時輸送到有需要的幫扶對象身上。這一時期駐村幫扶資源配置更加關注整體性、均衡性和系統性，既要杜絕“應幫未幫”，又要防止“過度幫扶”。例如，通過評選深度貧困村、深度貧困鄉鎮等方式，依據貧困程度劃分不同等級，將重點幫扶對象與一般對象進行區分，幫扶單位據此采取不同的幫扶舉措和不同程度的資源配置，確保不同處境的幫扶對象均得到有效幫扶，以整體推進區域范圍內扶貧工作、如期消除絕對貧困。P縣G村村支部書記表示：“我們村脫貧攻堅那幾年變化非常大，投入比以前幾十年的投入還要多，全靠政府和幫扶集團的大力支持，他們協調了大量資源，解決了我們最需要的水電路網基礎設施……”（LJB，P縣G村村干部，2022-11-03）

二是如期完成脫貧摘帽的“底線任務”，要求應扶盡扶、應幫盡幫，其中弱勢群體成為駐村幫扶資源配置的重點目標。各地為順利完成全域脫貧摘帽的底線任務，往往要求幫扶資源必須向貧困地區、弱勢群體傾斜，在政策導向與制度設計上強調對個人基本權利的保障和對社會底線公平的實現。地方政府通過大范圍和“散點式”的資源配置，補齊落后地區和貧困群體的發展短板，以達成脫貧攻堅“不丟下任何一個人、不落下一地”的任務要求。在工作機制上，按照脫貧攻堅嚴密且嚴格的“目標—責任”工作制度體系，中央和省級政府逐級細化減貧任務及工作目標，推進減貧成效與政府績效考核直接掛鉤，并強化過程監督與結果評估。這也進一步促使貧困村莊和貧困人口成為各類駐村幫扶資源配置的主要目標對象，原本處于發展劣勢的貧困村莊及貧困人口在大量幫扶資源惠及下，實現了快速發展。正如W縣Y村支部書記所言：“脫貧攻堅時期，我們村得到的幫扶同其他村比起來算是最少的，因為當時我們村基礎條件不錯，脫貧人口也比較少，另外幾個村的脫貧壓力就比較大，各級政府給他們投了不少的錢，也派了更有實力的幫扶單位，所以脫貧攻堅時期這幾個村發展得比我們還快些?！保≦XR，W縣Y村村干部，2022-09-16）

三是脫貧攻堅所嚴格實施的一套“底線標準”，要求精準高效配置幫扶資源，以踐行好精準幫扶理念?！熬珳市浴笔蔷珳史鲐殤鹇缘谋举|要求，要求實現精準識別、精準幫扶、精準管理與精準考核［29］。要落實好“精準”理念、確保區域性整體性脫貧摘帽任務如期完成，就需要依賴于優化配置和及時調整各類幫扶資源。脫貧“摘帽”使用同一套底線性的“驗收標準”，即是否實現“兩不愁三保障”的基本目標，各地以此作為是否給予資源、給予多少資源和給予什么資源的根本依據。對此，地方政府必須根據轄域范圍內脫貧需求與幫扶資源供給情況，按照上述“底線標準”進行幫扶資源的統籌與調配，周期性、實時性地調整資源種類和數量。例如，一旦幫扶對象離開駐村幫扶識別范圍，則立即取消其接受幫扶資源的資格，或逐步減少資源供給力度，同時把幫扶資源重點匯集到其他尚未完成脫貧任務的貧困村。

2.“強強聯合”：銜接過渡期駐村幫扶資源的“精英捕獲”

銜接過渡期駐村幫扶工作的目標發生轉變，由脫貧攻堅期助力完成“兩不愁三保障”等脫貧任務，轉向在鞏固拓展脫貧攻堅成果的同時，更需要促進鄉村全面振興和共同富裕，工作要求更高、幫扶難度更大、資源需求更多。因此在新的工作目標指引和有限的幫扶資源下，以往“雨露均沾”式的資源配置邏輯已無法很好適應新階段駐村幫扶工作的實際需要。對于如何推進脫貧村實現全面振興，各地積極探索，并努力爭取發展資源，圍繞各類駐村幫扶資源展開激烈爭奪。一些發展基礎較好的村莊憑借自身優勢條件和強勢駐村單位的幫扶資源，通過“自下而上”的積極爭取和“自上而下”的主動安排，在村級層面構筑起“多級合治”的基層治理結構，不斷鞏固和提高自身在資源競爭中的優勢地位。尤其是在鄉村振興示范點創建的工作機制與目標指引下，“強強聯合”成為該階段駐村幫扶資源配置的一種潛在邏輯，一些重點鄉村建設項目和資源被少數優勢村莊捕獲，由此造就了少部分基礎條件好、幫扶資源多、發展動力足、資源捕獲能力強的A類村莊，從而也在一定程度上更加凸顯出鄉村振興和駐村幫扶的示范亮點。

一是“好上加好”，強勢幫扶主體與優勢村莊在組織層面實現“強強聯合”。中央和省級層面對駐村幫扶的制度設計，僅在駐派人數、時間期限等宏觀層面給予指導和規定，但對于基層政府如何具體分配駐派單位及人員等并未給予明確要求。因而在實際的政策執行過程中，地方政府和派出單位在幫扶資源配置上擁有極大自主權。為更好打造鄉村振興示范亮點、凸顯鄉村發展成效，統籌駐村幫扶工作的縣域職能部門傾向于將具有資源優勢的強勢部門和優秀干部派駐到優勢村莊，以推進該類村莊盡快發展成為鄉村振興和駐村幫扶的示范型村莊。

以調研的兩個縣為例，當某個優勢村莊被確定為重點幫扶村后，地方政府不僅安排市派干部擔任駐村第一書記，還通常搭配兩名縣級強勢部門的干部作為駐村隊員，同時鄉鎮包村干部給予大力支持，這樣就進一步鞏固了資源優勢村莊同強勢幫扶單位的“聯合”關系。由此在被幫扶的資源優勢村莊，形成了“市級高層次駐派單位+縣級強勢部門+鄉鎮黨委政府”的駐村幫扶單位結構，以及“市派第一書記+縣派駐村隊員+鄉鎮包村干部+村干部”的基層治理組織結構。W縣重點幫扶村L村黨支部書記表示：“我們縣鄉村振興局局長，基本一個月到我們村來一次，走村入戶地了解。市級領導的話，今年也差不多到我們村來了三四次，他們都時常關心我們村的發展情況?！保℉SP，W縣L村村干部，2022-09-14）L村地理位置、產業發展等基礎條件較好，由X市民政局、W縣鄉村振興局和縣政府辦公室對接幫扶，加之L村所在T鎮黨委政府的大力支持和縣級分管領導的重點關注，在L村形成了“市民政局+縣鄉村振興局和縣政府辦公室+鎮黨委政府+村支‘兩委’”等多級“共同謀劃”的駐村幫扶單位結構，以及多級“合治”的基層治理組織結構。

二是“強者愈強”，優勢村莊通過“精英捕獲”獲取大量優質駐村幫扶資源。對于部分發展基礎較薄弱的村莊，地方政府在進行幫扶單位分配及人員派駐時，傾向于只完成上級文件規定的基本目標，安排一般縣級部門進行駐村幫扶，其能夠提供的資源也十分有限。相較于一般村莊，A類型優勢村莊往往具有更強的資源競爭和“捕獲”能力，能夠在自下而上的幫扶資源競爭中獲得更多支持，并不斷強化優勢地位。同時，該類優勢村莊也能夠在相同條件下實現對投入資源的高效利用與轉化，并表現出更好的發展成效，進一步促使地方政府將駐村幫扶資源優先配置到該類村莊。

由此，通過駐村幫扶“組織聯結”上的“強強聯合”、資源上的優先配置，助推了優勢村莊的“精英捕獲”，進一步造就了“強者愈強”的駐村幫扶格局。正如W縣L村駐村第一書記所言：“我們（駐村第一書記和兩名駐村隊員）用我們各自的渠道爭取資源，比如我這一年多以來從市民政局爭取到的資金，投入到我們村的應該是三百多萬……主要還是在于黨委政府及領導的大力支持，以及派出單位的支持，如果背后沒有組織和平臺的話，我們下來是很難發揮多大作用的。”（TW，X市民政局派駐，2022-09-14）市、縣兩級駐村幫扶單位之間的有效配合、共同謀劃，幫助A類村莊在較短時間內取得顯著發展成效。尤其是高層級幫扶單位派駐的駐村第一書記主動為所幫扶村莊爭取各類幫扶資源，從而促使A類型優勢村莊進一步得到上級單位和地方政府部門的更多資源支持，也進一步提升了該類村莊的資源“捕獲”能力?；谫Y源配置理論的視角，強勢駐村幫扶主體同優勢村莊的“共同謀劃”，既是助推鄉村振興的現實需要，也是駐村幫扶資源緊缺下縮減制度運行成本和凸顯工作成效所做出的“理性選擇”，集中反映了政府資源投入偏好與村莊主動配合的互動邏輯［30］。

三、銜接過渡期駐村幫扶資源配置邏輯的生成、運作及其實踐后果

亞當·斯密 （Adam Smith） 最早提出較為系統而全面的資源配置理論［31］，認為市場通過價格調節機制這一只“無形之手”來調節社會資源配置。資源配置理論的核心議題是如何對有限資源實現有效分配，使稀缺性資源分配能夠保持最佳的比例關系和價值取向，以實現最佳結果。駐村幫扶的資源供給相對有限，然而脫貧地區的幫扶資源總體需求量巨大且類目繁多，每個受幫扶村莊具有各自的獨特性且需求具有差異性，從而亟待深入推進駐村幫扶人力物力財力等多樣化資源的精準配置，以加快實現駐村幫扶成效的最大化。

（一）銜接過渡期駐村幫扶資源配置的“強強聯合”導向及其生成機制

在以往脫貧攻堅期“兜底線”的幫扶思維下，幫扶資源更加傾向于對各類幫扶對象的“雨露均沾”，但銜接過渡期地方政府和幫扶單位在共同進行駐村幫扶資源配置時，更傾向于把優質資源配置到優勢村莊，以凸顯幫扶成效及工作亮點。而對資源薄弱型村莊，則基于“底線公平”的基本原則，重點推進鞏固拓展“兩不愁三保障”等脫貧成果。這充分體現出駐村幫扶資源配置的“強強聯合”和成效導向，即高度重視資源配置的最終成效，資源配置的具體行動均以取得最終的成效與外顯性成果為目標。在縣級管理部門的統籌下，資源配置主體尤其關注村莊具備的資源稟賦及幫扶單位的幫扶能力等先賦性因素，并進一步根據村莊已取得的成效進行資源配置，重點創建和打造更多A類型村莊作為鄉村振興先行示范點，以此凸顯各參與主體的“工作績效”和作為迎接考核評估的重要“亮點”。這種注重“強強聯合”導向的駐村幫扶資源配置邏輯，受到多種因素的共同影響與形塑。

一是銜接過渡期駐村幫扶政策的實施基礎與幫扶工作重心發生轉變，為“強強聯合”的駐村幫扶資源配置提供了邏輯依據。在脫貧攻堅時期，幫扶的目標及對象識別標準比較明確和具體，以完成“兩不愁三保障”為核心，目標實現具有優先性和緊迫性［32］。到了銜接過渡期，除鞏固脫貧成果有底線性的要求外，對于如何推動鄉村全面振興則沒有統一的標準、確切目標與行動準則，工作難度、成效優劣等的相對性更強。這要求資源配置主體更加充分地考慮“投入—產出”關系，也給政策實施主體提供了靈活變通和人為操作的更大空間，尤其是對幫扶資源的靈活配置，賦予了相關主體更大自主性。因此，在村莊發展基礎參差不齊、資源稟賦差異巨大、幫扶資源有限等客觀條件限制下，相關資源配置主體對能產生更大成效的優勢村莊給予更多幫扶資源，推進幫扶組織對接和資源配置上的“強強聯合”，保障“投入—產出—成效”的盡快實現，以更快實現鄉村振興示范點打造、形成典型示范效應，并力圖通過以“點”帶“面”推動鄉村全面振興。正如調研中遇到的一位黨支部書記所言：“上面（縣級管理部門）的考慮也合情合理，其實幫扶單位及駐村干部能做的也比較有限，主要是我們村基礎條件一般，就算拉來很多資源，我們也不一定能利用好?！保≦XR，W縣Y村村干部，2023-09-05）這也進一步說明，銜接過渡期駐村幫扶資源“強強聯合”的配置邏輯具有一定合理性，將最好的幫扶資源集中于最能顯示幫扶成效的優勢村莊，提升了政府部門進行資源配置的簡便性，突出了資源利用的示范效用。

二是地方政府對鄉村振興“亮點結果”的路徑依賴。鄉村振興“項目制”背景下，地方政府的制度實踐與政策活動往往具有重結果、輕過程和“趨利避害”等特征。在上級管理部門的高壓“敦促”與多重考核評估壓力下，縣、鄉兩級政府趨于采取保守性行為，即“照章辦事”完成各項指標要求。同時，上級政府管理部門對地方鄉村振興財政資金使用、政策推進和項目落實等的檢查也更多地偏向于示范性項目成效，導致縣級部門對駐村幫扶資源的分配、使用和管理等都以打造示范點為導向，助推“強者愈強”目標的實現。如W縣把L村作為重點打造的鄉村振興示范村，上級幫扶單位及地方政府從不同層面加強了幫扶資源的投入。“從2021年以來，L村一直是我們縣全力打造的一個典型，不管什么領導都是先來看這里，因為上面投了很多資源下來，總得看到效果，所以縣里面也需要進行大量配套?！壳爸荒芗辛α肯劝l展一兩個示范村，希望它們能帶個頭?！保╖BJ，W縣委組織部干部，2023-08-16）駐村幫扶資源配置邏輯的轉向，既有來自上級政府在抓工作落實過程中對地方“不自覺”的引導，又有地方應對上級考核壓力的“自覺”應對，由此形成的路徑依賴和功利取向，進一步形塑了以成效為導向、“強強聯合”的駐村幫扶資源配置邏輯。

三是縣級駐村幫扶資源供給能力與管理水平約束。按照相關規定，各地必須給脫貧村安排駐村幫扶干部，對于擁有大量脫貧村的脫貧地區而言，將面臨巨大的人員派駐壓力，同時也為本就緊張的縣級財政增加更多負擔。銜接過渡期脫貧地區和脫貧村對駐村幫扶資源的大量需求同有效供給明顯失衡，縣域管理部門在難以有效提升幫扶資源供給水平的情況下，只能將有限資源安排到其認為“合適”的地方。同時，部分脫貧縣在面對各層各類駐村幫扶單位、駐村干部及其資源分配時，有限的管理能力限制了其精準、高效地統籌和配置資源。由此按照“抓重點”“造亮點”的工作思路，一些地方主管部門傾向于將資源投放到已經取得較好成效或具備較大發展潛力的村莊。P縣分管駐村幫扶工作的干部表示：“我們能夠保證脫貧村都有駐村干部到位，但不能確保分配很精準，因為我們只有幾個干部來管這個數百人的隊伍。鞏固好脫貧成果，這是底線要求，但為了打造一些亮點村，對于條件較好、確定為鄉村振興示范的村莊，就優先安排幫扶能力強的駐村單位和干部。”（RXD，P縣委組織部干部，2023-07-20）這可以看出，地方政府有限的資源供給與管理能力，將很可能限制幫扶資源的優化配置，但依照目標成效導向、“強強聯合”的幫扶資源配置思路，可以為地方政府進行決策部署和分配資源等提供便利。

四是鄉村振興示范點創建及政績追逐的壓力與動力。銜接過渡期打造鄉村振興示范點成為全面推進鄉村振興的“前奏”，一些地方明確要求基層政府要圍繞當地資源稟賦推進鄉村振興的“先行”工作，包括創建具有引領作用的鄉村振興示范村。因此，將成果做得“閃亮”是各個駐村幫扶主體政績追逐的動力使然，表現為各個基層單位圍繞示范點打造進行“比拼”，爭奪“示范權”和“示范地位”。在這一過程中，駐村干部作為極富能動性的資源主體［33］，在遵循正式制度安排并完成規定任務的同時，也追求個人目標的達成。加之派駐單位對駐村干部的激勵普遍存在經濟激勵失靈和政治激勵低效等難題［34］，從而進一步加劇了駐村干部在“績效比拼”中的“內卷化”，因而“強村”與“強干部”的聯合無疑是駐村干部與受幫扶村莊雙向選擇的結果。W縣分管鄉村振興工作的干部表示：“鄉村振興就是看誰走在前面，大家都關注工作亮點、示范案例這些。只有做出一些成效，并且讓上面看到，才能為當地發展帶來更多資源，在各種檢查和考核評估面前，誰都不想落后?！保–YB，W縣鄉村振興局，2022-09-13）這可以看出，市級派出單位、縣級強勢派出單位和鄉鎮黨委政府等“強強聯合”，圍繞共同的政績目標集中資源并緊密合作，實現“上”與“下”雙向互動、互賴互促。這種理性的“合謀”，可以為各參與主體帶來顯性和高效率的政績回報，從而也進一步強化了駐村幫扶資源配置的“強強聯合”導向。

（二）銜接過渡期駐村幫扶資源配置的微觀運作

駐村幫扶資源配置過程體現為駐村干部自下而上地“要”資源與駐村幫扶單位及地方政府自上而下地“派”資源兩個彼此交互的行為。以成效與示范為導向的“資源下派”，以及以駐村干部身份為要件的“向上爭取”，共同構成了駐村幫扶資源配置的雙向行動。

首先，駐村幫扶干部自下而上的資源爭取占據主動和先發位置。駐村干部作為派出單位“代言人”和駐村幫扶“責任人”，為了更好完成駐村目標、獲取考核評估的“砝碼”，并進一步回應村莊發展、廣大村民及基層政府的期待，努力向其派出單位、上級政府及縣域相關政府部門等爭取村莊發展資源?！拔覀儐挝慌晌蚁聛?，一方面是要完成上面下達的選派任務，另一方面也是為了鍛煉我。當時領導找我談話，我很爽快地答應了下來，駐村以來領導給了我很多工作上的幫助。在這里我是代表單位的，把工作做好了，我個人和單位領導臉上都有光。”（YJ，W縣鄉村振興局派駐，2022-09-15）這可以看出，派出單位為了凸顯自身對駐村幫扶工作的支持力度，積極回應派出干部“要資源”的行為，充分體現了派出單位同駐村干部的“共同體”關系，為駐村干部向上爭取資源提供了支持和依靠。

其次，駐村幫扶單位及地方政府將大量資源自上而下地匯集到優勢村莊。地方政府及其職能部門通過資金和項目的配套，統籌縣域范圍內各類幫扶資源下派到村。由于幫扶資源的有限供給無法很好地滿足基層鄉村的龐大需求，各類幫扶資源在縣級管理部門的統籌調配下，呈現出明顯的“扶強”“造亮點”等傾向，體現為把高層級駐村幫扶單位、強勢部門優先選配給重點打造的鄉村振興先行示范村和資源稟賦優勢村莊。“不管什么資源，上面投下來就要求見到效果，我們還要迎接長期的考核評估，所以選擇把資源投到哪里就很關鍵，涉及到大的項目，鎮政府都會同上級領導溝通協商，上面（縣級管理部門）也會征求我們的意見?！保╖CJ，W縣B鎮黨委副書記，2022-09-16）縣級管理部門基于多方利益的權衡和多種因素的考量，往往通過對駐村幫扶可能取得的潛在成效和村莊資源稟賦進行“評估”，進而選擇上級單位幫扶力度大且具有發展優勢的村莊給予更多的地方性幫扶資源，進而造就了幫扶資源在少量A類型優勢村莊集聚。

以上這種對優勢對象的“投資”偏好同市場資源配置邏輯相似，遵循最小化代價和最大化效益的價值取向與行動邏輯。為盡快凸顯幫扶成效、規避資源投入風險，地方政府往往將駐村干部的單位背景與受幫扶村莊的“投資潛力”等作為資源配置的重要參考條件。事實上，駐村干部只是作為駐村幫扶單位進行資源輸送和實施幫扶行為的“代言人”，由于不同派出單位的資源給付能力差距懸殊，導致來自不同單位的駐村干部所取得的幫扶成效差異顯著。具有資源優勢的派出單位與優勢村莊通過“強強聯合”，強化了駐村干部“向上要”資源的能力，同時優勢村莊在地方政府重復多次的資源配置活動中不斷積累起更大優勢，從而取得更大的示范成效，也進一步強化了資源配置的“市場傾向”。上述過程中，政府作為資源配置的主體，更多地采取了成效導向的資源配置手段，既體現出政府主體對市場化資源配置邏輯的運用，也反映了市場價值對政府資源配置行為的影響與滲透。

（三）銜接過渡期駐村幫扶資源配置遵循“強強聯合”邏輯導向的實踐后果

銜接過渡期“強強聯合”的駐村幫扶資源配置，有助于促進基層政府降低駐村幫扶工作的管理成本、加快打造鄉村振興示范亮點等，但是也產生了一些負面影響，可能導致駐村幫扶資源配置在不同層面陷入困境。

一是各類主體在落實駐村幫扶制度要求時可能出現行為偏差，導致駐村幫扶政策的“異化”。對地方政府管理部門和駐村幫扶單位而言，駐村幫扶作為一項國家層面的制度安排，地方政府、各層各類派出單位等主體必須嚴格落實相關政策規定。鄉村振興戰略的推進，進一步壓實了各幫扶主體完成駐村幫扶政策要求的責任，強化了這一政策的政治屬性。但是，現行駐村幫扶政策執行還缺乏有力監督和有效考核，上級管理部門難以對駐村幫扶效果的“質”進行科學評估。其中，縣級管理部門的監督管理，也只能停留在對選派人數、幫扶時間等可量化內容上，駐村幫扶的“質”被忽視。例如，部分派出單位實施駐村幫扶變成了完成人員選派的“數字”任務，最終導致駐村幫扶這一鄉村振興的重要制度支撐被簡單化為一項“政治任務”。對于資源相對豐富的高層級駐派單位，其駐村干部具有資源優勢和更多的“獎勵空間”，干部下派實施幫扶成為提拔升遷的重要“砝碼”，導致駐村幫扶成為干部實現升遷的一種工具和手段。

二是強勢村莊資源捕獲能力強，資源匱乏型村莊的發展機會被“減少”，加劇鄉村發展的不均衡性。脫貧地區縣域范圍內駐村幫扶優質資源的供需關系嚴重失衡，而“強強聯合”的駐村幫扶資源配置，致使大量優質幫扶資源被集中到少部分已經取得較好成效的A類村莊。這也使得該類村莊的村級權力組織主體性和村莊內生發展動力，容易受到強大“外力”的影響，引發村級組織的自主性“斷檔”和基層治理的“接力棒”丟落等風險。部分自身條件較好的B類村莊，渴望得到外部力量助力以順利走上“振興”的軌道；而對于C類、D類村莊而言，由于自身基礎條件的限制，不同程度地面臨幫扶資源短缺、發展更加滯后等困境?！拔覀儾皇侵攸c幫扶村，脫貧后這幾年幫扶資金、項目基本沒有了，導致產業后續管護跟不上，之前那些產業都搞垮了?！保↗H，P縣J村黨支部書記，2023-08-23）在“強強聯合”導向的資源配置邏輯下，B、C、D類村莊可能將長期處于“相對弱勢”狀態，鄉村發展的不均衡性進一步加劇。

三是限制資源配置效率和駐村幫扶整體效能提升?！皬姀娐摵稀睂虻馁Y源配置邏輯下，資源集中向少數優勢村莊輸送，導致各層級、各派出單位的多樣化資源同基層村莊發展的特殊需求無法精準匹配。相較于脫貧攻堅時期“兩不愁三保障”等比較明確的幫扶目標，銜接過渡期村莊發展和駐村幫扶工作的內容更廣、要求更高、難度更大，受幫扶村莊要實現全面振興，對于各類資源的需求也更加多樣化。然而現階段駐村幫扶單位與村莊的幫扶匹配機制還不健全，不能完全實現不同類型的駐村幫扶資源同村莊現實需求的精準對接，從而導致駐村幫扶資源不能得到高效利用。

四是陷入并維持低水平的資源管理困境?！皬姀娐摵稀睂虻鸟v村幫扶資源配置邏輯，容易導致駐村幫扶成效在不同類型村莊之間出現顯著分化，不同村莊的發展水平差距擴大。其中，優勢村莊在資源競爭中成功捕獲大量資源，進一步加劇了駐村幫扶資源供給量同需求量的不平衡。同時，也容易導致地方政府過于關注強勢幫扶單位與優勢村莊的“聯合”，而忽視其他更多普通型村莊的發展需求和幫扶資源配置，進而致使地方管理部門對幫扶資源配置和管理的能力難以從根本上得到提升。相對不公平且低效率的資源配置，不斷加劇駐村幫扶成效分化，使得駐村幫扶資源管理陷入低水平循環的困境。

四、研究結論與討論

銜接過渡期延續并完善駐村幫扶制度，能夠為鞏固拓展脫貧攻堅成果與接續推動鄉村振興等提供有力的制度保障。在諸多因素共同作用下，駐村幫扶資源配置的基本邏輯由脫貧攻堅時期的“雨露均沾”轉向了銜接過渡期的“強強聯合”。脫貧攻堅時期駐村幫扶“雨露均沾”導向的資源配置邏輯，主要服務于全面消除農村絕對貧困問題，其嚴格遵循“底線邏輯”，即如期實現全面消除絕對貧困的“底線目標”，應扶盡扶、應幫盡幫以確保完成脫貧摘帽的“底線任務”，以及幫扶對象精準識別與動態管理的“底線標準”，具有追求“底線公平”的顯著特征和實踐意義。然而，銜接過渡期駐村幫扶“強強聯合”導向的資源配置邏輯，更加強調優勢村莊“精英捕獲”的作用，在一定程度上反映了鄉村振興“典型治理”思維，通過集中資源創建示范點、制造競爭、資源輸入及配置優化等具體機制提升治理效能，力圖推進鄉村振興由“示范點”到“示范面”的實現［35］。

駐村幫扶資源配置邏輯的轉向，體現了各參與主體基于駐村幫扶情境變化，對幫扶資源配置目標、方式和手段等進行的“因地制宜”與“因勢而變”的調整?！百Y源”是駐村幫扶的核心要素之一，鑒于鄉村發展的不均衡性以及資源的有限性，銜接過渡期駐村幫扶資源配置更加注重“強強聯合”，有利于快速打造一批鄉村振興先行示范點，讓少部分村莊率先摸索出一條“振興道路”。但也應當注意到，在“強強聯合”資源配置邏輯的實踐過程中，具有資源優勢的駐村幫扶單位與各級地方政府、強勢村莊聯合創建的少數“典型”，是否能夠或在多大程度上推動實現由“點”及“面”的鄉村全面振興，仍面臨多重現實考驗。基于當前實踐情況，這種方式容易導致駐村幫扶資源在統籌配置和供需匹配上陷入困境，產生新的不公平問題和低水平管理困境等，并可能削弱駐村幫扶的整體效能。

傳統資源配置理論認為，市場機制能夠自發地實現對資源的優化配置并實現效益最大化。但在現實中，完全競爭的市場結構只是一種理論上的假設，且市場化資源配置的價值取向同政府主動干預落后地區發展、提升鄉村整體發展水平的目標相左。尤其是駐村幫扶作為一項政府主導的重要制度，深刻彰顯了中國特色社會主義的政治制度優勢與社會均衡發展的價值追求，因而要求對資源配置理論進行合理的本土化改造與創新運用。在提升資源配置效率的同時，也要保障每個幫扶對象得到基本的關注與支持，堅持每個村莊在獲取發展機會上的公平性。駐村干部選派是駐村幫扶資源供需對接與統籌配置的關鍵環節，然而在縣級管理層面，現行的幫扶選派對接制度仍存在較大短板，尚未形成因村選人、資源統籌和按需分配幫扶資源的有效機制。在落實中央關于駐村干部選派要求的過程中，由于縣級駐村幫扶干部及資源供給能力有限、制度創新和管理水平的制約，難以較好地完成“科學搭配、優化組合”的選派要求，并高效配置與利用駐村幫扶資源。對此，建議從以下三方面對駐村幫扶資源配置政策進行優化。

1.堅持以“需求”為導向，加快構建駐村幫扶資源的精準匹配機制。一是要進一步平衡村莊發展實際需求同駐派單位資源供給能力之間的關系，促進駐村幫扶資源精準配置。推進精細化管理，建立駐村幫扶“資源庫”和村莊發展“需求”的兩張“清單”，掌握基層駐村幫扶工作的重點難點和堵點，系統了解不同村莊的發展需要及其對駐村幫扶資源的需求。二是動態追蹤駐村幫扶成效與村莊發展情況，根據受幫扶地區整體發展需求、現實特點等來靈活調整駐派單位及駐村干部。推進駐村幫扶單位人力物力財力資源同受幫扶村莊發展稟賦和發展需求精準匹配，注重強化受幫扶村莊內生動力培育和本土資源開發，持續增強鄉村本土資源同外來資源的適配性。

2.加強管理創新，完善并優化駐村幫扶資源的縣域統籌與資源共享機制。一是打破信息壁壘，提升駐村幫扶系統的開放水平。推動駐村幫扶系統向外部開放，提高駐村幫扶的社會影響力，推進駐村幫扶成為鄉村對接社會資源、市場資源的重要機制與渠道。促進駐村幫扶系統內部不同單位、不同駐村工作隊、不同村莊之間的相互開放，增強不同來源、不同類別與不同功能資源之間的協同性，提升縣級政府部門對駐村幫扶資源的統籌管理與協同調配能力。通過專題會議、干部考核評估和異地交流培訓等形式，建立駐村幫扶單位和駐村干部的信息互通與資源共享機制。二是打破路徑依賴，加強駐村幫扶的頂層設計和工作指導。對于鄉村振興和駐村幫扶工作的考核與成效評估，要堅持科學、多元和開放標準，支持鄉村振興“多點開花”，避免駐村幫扶資源在個別村莊的過度集中與不合理分配。

3.對駐村幫扶資源進行“開源節流”，提高駐派單位及干部幫扶的整體質量。一是在駐村幫扶資源籌集上，積極拓展多方參與和共建共治機制，開發創新籌資渠道，優化鄉村招商營商環境，加強駐村幫扶資源同社會資本、非政府組織等社會資源的有效聯結與協同配合，形成多方共扶、互為補充的格局。二是在駐村干部選派上，堅持“重點派、精準派、派精干”的派駐原則，優化派駐單位層級結構，注重單位實力和干部能力，優先從中央、省市等更高層次的單位選派，適當增加高層級單位的選派人數，優化縣級單位選派干部的人數要求。三是精簡駐村干部規模，優化派駐人員結構。對于重點村，從省級或市級部門派駐1名駐村第一書記；而對于一般脫貧村，則根據幫扶工作實際需要，精簡駐村干部數量，改變以往至少3人的駐村干部規模。同時，要綜合考慮駐村干部的單位性質、工作經歷、社會資本、派駐單位類型等因素，促進派出單位、駐村干部之間資源優勢互補，形成更大更強的幫扶合力。

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Resource Allocation for Village Assistance During the Transition Period

LAN Jian，CHENG Bo

（College of State Governance，Southwest University，Chongqing 400715，China）

Abstract：Village-based assistance is an important institutional support for consolidating poverty alleviation achievements and continuing to promote rural revitalization during the transition period. Through a survey and research on the village assistance work in two counties in the western region，it found that，unlike the “benefits all” policy of emphasizing comprehensive assistance during the poverty alleviation period，the allocation of resources during the transition period is more focused on “Strong Alliance”. Under the guidance of the working mechanism and goals of creating demonstration sites for rural revitalization，some key rural construction projects and resources are captured by a few advantageous villages.In that case，there is a rational “Jointly Plan”between the strong subject and object of village assistance，while some vulnerable villages are deeply trapped in a dilemma of weak infrastructure and scarce external resources. The “Strong Alliance” between the subject and object has to some extent led to behavioral biases of the officials，emerging unfairness at a village level，low institutional efficiency，and the dilemma of low-level management. Therefore，it is imperative to accelerate the construction of a precise allocation of assistance resources in villages and a mechanism for coordinating and sharing county-level resources，to expand resource supply channels，and to optimize the deployment structure，so as to enhance the fairness and efficiency of resource allocation.

Key words：rural revitalization；transition period；village-based assistance；officials in villages；resource allocation；Bottom Line Fairness；Elite Capture

責任編輯 高阿蕊