黨組織領導鄉村實現自治、法治、德治融合之路徑

摘 要：當前鄉村治理普遍取得一定成效，但與全面推進鄉村振興的目標相比，仍存在組織有待完善、治理能力有待強化等現實困境。文章從鄉村治理的法律制度完善、規范村民自治基本單元建設、村規民約的功能發揮等多維度、深層次路徑，不斷探求在鄉村善治過程中黨組織領導實現自治、法治、德治“三治”融合的最優解。

關鍵詞：鄉村治理 自治 法治 德治

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）11-158-03

中國現代化進程留給我們最寶貴的經驗，以實踐警醒我們農村是現代化進程中的穩定器和蓄水池[1]。鄉村治理在當前國家、社會以及基層治理中至關重要，是農業有序發展、農村穩定和諧、農民權利全面落實、鄉村秩序得以維護的重要保障。我國在長期的鄉村治理實踐中逐漸形成黨組織領導的自治、法治、德治相結合的體系，建立健全黨委領導、政府負責、村民治理、社會協同參與、法治充分保障的治理體制，為鄉村治理現代化的實現奠定良好基礎。

一、“三治”融合的重要意義

（一）鄉村治理現代化在“三治”融合中得到實現

鄉村治理不僅僅是關系鄉村內部的自我管理和穩定發展成效，更是關乎黨在鄉村執政根基和民主政治能否實現。我國的“鄉村政治”在20世紀80年代開始進入鄉村，該背景下政府管理和村民自治的鄉村綜合治理模式使農村經濟社會在一定的管控和自由的空間里得到大力發展，但隨之而來的新型工業化和新型城鎮化的鄉村格局淘汰了傳統的鄉村治理模式，也對正式和非正式共存的治理制度、村民和社會組織等多維治理主體等鄉村治理軟硬件提出了更高的實踐標準。從我國鄉村治理的實踐嬗變之路看，整個鄉村治理格局隨著鄉村經濟社會的不斷發展而逐漸調整，呈現出不斷激發鄉村自治、法治規制以及道德引領以提高治理體系科學性和治理能力有效性的良好態勢。在黨組織的領導下，有序結合“三治”，是新形勢下充分發揮村規民約、法律規制、道德倫理作用的重要體系平臺，是不斷探索鄉村新秩序、推進鄉村治理現代化的新成效。

（二）鄉村振興戰略在“三治”融合中得到體系保障

作為一個農業大國，我國始終高度重視關乎社會發展的農業、農村和農民問題。新的歷史發展條件下，我國提出了新的鄉村發展思路和布局——鄉村振興戰略。在新戰略中規劃了鄉村產業、人居環境、鄉風文明等不同領域的不同發展路徑。從鄉村治理實效看，完善鄉村治理體系既是實施鄉村振興戰略的基礎性工程，也是實施鄉村振興戰略的短板性問題。我國鄉村在經濟社會快速發展的大背景下從封閉到開放、從靜態到動態，國家和社會的重大轉型深深影響了鄉村治理體系、效果。依當下社會主體多樣化、社會利益多元化、社會意識碰撞化的時代背景生成的實踐邏輯看，黨組織領導的“三治”結合模式符合國家強盛、社會發展、市場導向的要求，充分發揮了自治、法治、德治各方主體的作用，重新構建黨組織、鄉村、村民的和諧關系，為鄉村振興戰略的穩步落實提供規范化的方法保障。

（三）鄉村治理梗阻在“三治”融合得到化解

目前我國鄉村的生產和生活環境已經發生了日新月異的變化，傳統的鄉村治理思路和機制在新的社會條件下失去了發揮作用的土壤，面臨著治理失靈、信任甚微等諸多現實困境。通過此次的漳浦鄉村治理調研，可以看到推進黨組織領導的“三治”融合的治理模式過程中存在短板，比如系統把握“三治”內涵和融合的思路和實踐不夠多;對“三治”融合的黨組織領導還不夠統籌和全面，導致“三治”名為方法融合，實為管理源頭和治理主體分散。同時還需看到，前述問題是從系統上看鄉村治理存在的問題;而從“三治”各自的治理體制機制看，也存在不容忽視的問題，比如空心化的農村、行政化突出的村委會、尚待激活的社會組織等，都在一定上削弱了鄉村自治的效用。比如薄弱的法律力量、欠缺的法律意識等，則是以另一種方式影響了鄉村法治的作用。比如淡化的鄉土認同感、形式化的鄉風文明建設等，也阻礙了鄉村德治的充分發揮。因此，當下研究黨組織領導的自治、法治、德治融合的最優解，可以以現實的鄉村治理梗阻為導向，以化解梗阻為目標，充分發揮治理的系統性、依法性、綜合性、源頭性特點，更好地實現鄉村善治。

二、“三治”融合的現實挑戰

（一）鄉村黨組織“戰斗堡壘”作用尚需夯實

基層黨組織和基層黨員在鄉村治理中具有不可替代的重要作用，決定著最終鄉村治理的成效。調研中發現一些鄉村黨組織存在一定的邊緣化、軟弱化、渙散化，黨組織在帶領當地村民辦實事、提高集體凝聚力等方面的作用還不夠明顯，在鄉風文明建設上發揮的作用不夠深入，還有一些村黨支部和村委會在村務上的具體分工不明確等問題，導致鄉村黨組織的“應然”作用和“實然”作用存在一定的差距，本地區的村民對黨組織的信任度也因此受到一定的影響。

（二）各鄉村主體的治理意識和能力需要強化

鄉村治理是一項綜合性的工程，需要各類鄉村主體共同有序參與，才能聚力形成良性互動，達到“1+1>2”的社會效果。在調研中發現，有的村兩委行政化比較突出，鄉鎮把任務下發至村一級，一方面鄉村變成行政化的一小單元，另一方面村兩委又是鄉村自治的代理人，所以在雙重身份下，村兩委或因為精力有限，或因為本身定位不清等，導致村委會可能難以一直代表和維護廣大村民的權益，難以完全發揮自治的社會價值。另外，村民尚未普遍樹立治理主體意識，在參與鄉村治理事務中多以被動形態出現，當然這一點也與農村空心化有一定的關聯，較多的年輕人流入前沿城市，剩下的鄉村常住人群在鄉村議事、表達利益需求、履行民主監督等方面呈現的治理主體能力較為弱化。

（三）村規民約的民主治理功效需要強化

根據《村民自治法》的相關規定，村民以依法辦理自己事務的方式實現村民自治。但通過此次調查，一些鄉村的自治還存在不同程度的困境。首先是村民會議難以發揮實效。從調研的實際來看，村民參加重大村務決策的積極性和有效性還不夠，甚至存在村兩委直接決定村內的大小事務，或者村兩委召集個別村民代表參與，形成少數幾個人決定村務的非民主現象。其次是村民參與村內選舉的意識不夠、熱情不高，選舉權利欠缺有力的保障。最后是村規民約的實效發揮有限，自治規范制度缺乏穩定性和延續性，削弱了制度的權威性。而且村規民約的制定程序有待完善，存在不規范現象。村兩委先擬定村規民約初稿，直接提交村民代表大會討論并通過，而非經過村民大會，該程序下產生的自治規范有時難以體現集體智慧，甚至缺乏可行性和合法性。

（四）鄉村治理的法治化思路需要強化

法治是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要制度基礎，也是健全鄉村治理體制的重要一環。通過實地調研發現，目前鄉村治理的法治建設還有諸多值得優化的問題。一方面，從制度建設看，規制農業農村相關內容的法律法規體系尚不夠完善，有待于更充分地反映“三農”的基本發展規律，為實現黨組織領導下的“三治”融合提供基本制度遵循。另一方面，從法治氛圍看，鄉村法治環境氛圍不夠濃烈，法治意識對于村民來說還屬于較為陌生的概念，認為只要自己沒有違法亂紀，那規制就和自己毫無關聯。而當自身權益受侵害時，他們可能首選“上訪”而非“法治”以達到維權目標，這種法治思維和法治方式的欠缺使鄉村治理的法治化路徑還有很長的路要走。

（五）鄉村治理的德治基礎缺乏厚重感

鄉土人情、道德倫理等組成鄉村治理的德治基礎，是一股深沉、持久的文化力量，由此延伸的鄉村情感認同是德治作用能否發揮的關鍵議題。經過調查研究發現，一些鄉村原有的良好鄉風文明日益淡化，尊老愛幼、守望相助等典型道德示范不夠多、標桿引領作用不夠強，不良風氣仍在一定范圍內存在。這些問題與鄉村優質教育資源和科學知識普及等欠缺緊密相關。而作為鄉村中受教育層次較高、見識面較廣的鄉賢群體，本應充分發揮引領鄉村人才隊伍建設更為精英化，但實際上在現在的鄉村治理體系中尚未受到充分重視、發揮重要作用，而成為鄉村治理主體之外的群體。

三、“三治”融合的最優解答

（一）堅持突出黨的堅強領導

健全黨組織領導的“三治”、是黨中央依國家治理現代化的客觀規律和人民對美好生活的向往而量身定做的中國鄉村治理內涵，將依靠體制凝聚起治理的強大力量。這種新模式要求在完全管控和放任自流之間尋找一個合理的平衡點，在科學規劃指導下有序推進各項農業農村農民工作，所以強調主心骨的引領作用，這個“主心骨”便是黨組織。鄉村治理實踐要求必須長期堅持鞏固黨組織的領導地位，使其成為鄉村發展的核心領導力量和鄉村政策的有力執行主體[2]。牢牢堅持黨管農村工作，從落實“三會一課”、強化黨性教育、加強組織紀律建設等角度抓好各自的思想建黨工作，提高黨組織領導的實效性。同時正如前文所述，黨組織的戰斗堡壘作用和基層黨員的先鋒模范作用是實現鄉村治理現代化的重要組織保障。要從制度政策入手，構建鄉村干部敢創業、復合型人才甘奉獻的良好輿論氛圍和有效激勵機制，確保更多的“優質領頭羊”帶領廣大村民建設和發展新鄉村。

（二）堅持突出人民的充分參與

改革開放40多年來，人民群眾這一不可撼動的鄉村治理主人發揮了重要作用。新時代要實現黨組織領導的“三治”融合的良好治理成效，仍必須牢牢堅持人民群眾的治理主體地位，這也是我國鄉村治理的一條根本性和重要性經驗。鄉村治理現代化的關鍵議題之一是保障鄉村人民群眾的基本權利[3]，換言之，治理現代化是以人為起點、以人為終點的民生觀。這也解釋了為什么當下健全黨組織領導的“三治”融合仍然要突出人民群眾的主體地位，要以人民群眾的政治、經濟、文化、發展等權利需求為導向，倒逼建立可保障人民群眾權利的鄉村治理模式，同時又檢驗治理模式是否合格、優秀。在黨組織的領導下，廣大人民群眾共同參與鄉村建設和治理，共同分享集體智慧成果，能夠滿足人民群眾在自治、法治、德治上的實踐需求。

同時，鄉鎮要轉變其職能，形成與村級的良性互動。在鄉鎮轉變職能中實現兩級關系的回歸，回到指導工作、支持和幫助的狀態;在強化自治中建立健全村務的監督制度，包括明確村務公開應有的目錄、時間以及程序等基本問題，推動村務陽光化。另一方面還要修正村官與村民的關系，村兩委的成員要對自己有清醒而準確的定位，其始終代表的是村民們的意志和利益，初心是為了村民，實踐也是依靠村民。要真正組織廣大村民參與村民自治章程、村規民約以及其他自治性規范的討論、制定和完善，用制度強化治理主體的行為管理。同時要充分搭建村民參與具體村務治理的平臺，通過各種適宜途徑加強對村民的治理主體意識的教育，切實實現共建共享共治。

（三）堅持突出社會的協同治理

在推進黨組織領導的“三治”融合的鄉村治理體系時，應充分重視政府、市場、社會多方協同治理的作用，各方在科學有序的軌道上各司其職。政府要加強力度動員社會力量，搭建社會參與鄉村治理的平臺，善于利用市場和社會夯實鄉村治理的軟硬件基礎，通過鼓勵資本下鄉村和優化信貸機制，引導更多社會資本注入鄉村振興工程;通過人才激勵政策，在人才培育、引進、使用等環節下足功夫，為鄉村治理提供新型職業農民、科技人才、大學生村官等復合型人才。在這種深層次、全方位的人才供給和援助中實現多元主體共同參與鄉村治理，通暢其參與鄉村治理的渠道。

（四）堅持突出法治的保障作用

中央全面依法治國委員會印發《關于加強法治鄉村建設的意見》要求鄉鎮政府以及村兩委首先要牢牢樹立依法辦事思維，要求各方主體能夠嚴格執行現行涉農法律法規，規范使用資金、實現管理監督、合法安排項目等[4]，通過以依法依規辦事的引領效應、鄉村法律服務體系的實踐成效為“模范樣本”，引導廣大群眾逐步推進鄉村法治建設。同時還要加強鄉村普法宣傳力度。日常階段，對普法也要常抓不懈，通過自媒體、短視頻等多樣化形式進行普法，使鄉村治理中權利行使、訴求表達、糾紛化解通道順暢，營造良好的鄉村法治環境。

（五）堅持突出德治的特色道路

“國無德不興，人無德不立”。鄉村是中華深厚文明的重基本載體[5]，“德”為鄉村治理提供一股深沉的力量，為自治和法治注入情感潤滑劑。下階段的鄉村治理中，還需要進一步抓牢德治線，筑牢德治基礎。首先，以各村優秀傳統文化滋養社會主義核心價值觀，注重樹立并弘揚良好的個人品德、家庭家風、鄉規村德，并以較為穩定的形式融入村規民約中，引導廣大村民形成良好鄉風民風。其次，發揮典型人物的引領作用，用榜樣的力量引領全體村民積極向上。重視本村鄉賢德行、才能、聲望的影響，營造鄉賢反哺故土的氛圍，出臺鼓勵鄉賢扎根鄉土、參與家鄉建設等的政策措施。有條件的村、組還可以成立道德評判委員會，通過積分制、榮譽墻等形式定期公示本區域的道德建設情況。我國固有社會就是一個具有獨特治理結構的集體[6]。全面推進鄉村振興的道路上，要依靠鄉村治理現代化，明白鄉村治理現代化不是一朝一夕便能實現的事情，也不是僅關乎一家一戶或者一干部一領導的事情，而是應該集合各方力量，在黨組織領導下找到自治、法治、德治融合的最優解。在此過程中，要認清“三治”的本質關系，通過黨組織的堅強領導，以“三治”充分激發鄉村治理各方的主體意識、責任意識，構建科學的鄉村治理體系，最終實現鄉村治理的美好藍圖。

參考文獻：

[1] 賀雪峰.城鄉二元結構視野下的鄉村振興[J].北京工業大學學報（社會科學版），2018（05）：3.

[2] 中共桐鄉市委桐鄉市人民政府關于推進社會管理“德治、法治、自治”建設的實施意見.桐委發〔2013〕42號，2013-9-30

[3] 張英洪.鄉村治理要強化維護發展農民基本權利[N].農民日報，2014-08-06（003）

[4] 何植民、陳琦銘.中國鄉村基層治理的演進及內在邏輯[J].行政論壇，2017（03）：27.

[5] 郁建興.自治法治德治研究的新議程[J].治理研究，2018（06）：15.

[6] 項繼權.中國鄉村治理的層級及其變遷——兼論當前鄉村體制的改革[J].開放時代，2008（03）：81.

（責編：呂尚）