城投公司產業化轉型路徑探討

摘 要：2023年7月，“一攬子化債”政策發布以來，城投公司新增債券融資受阻，倒逼其實施產業化轉型，為化債尋找新的發展路徑。文章從產業轉型的監管要求為導向，提出從傳統城投業務領域挖掘市場化收入、拓展經營性業務的具體路徑建議，旨在為城投公司可持續發展提供參考。

關鍵詞：城投公司 產業轉型 傳統城投業務 經營性業務

中圖分類號：F293

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）11-282-03

2023年7月，中共中央政治局會議提出，要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。9月底，特殊再融資債券發行重啟，國務院辦公廳下發《關于金融支持融資平臺債務風險化解的指導意見》（國辦發〔2023〕35號）具體指導融資平臺債務風險化解，要求嚴控融資平臺各類債務規模新增，引導債務規模與地方經濟發展和地方財力相匹配。12月，國務院辦公廳印發《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法（試行）》（國辦發〔2023〕47號文）要求全力化解地方債務風險，在地方債務風險降低至中低水平之前，嚴控新建和規范處理在建的政府投資項目，從源頭控制重點省份的債務增量。在2024年2月國務院常務會議后，國務院辦公廳下發了《關于進一步統籌做好地方債務風險防范化解工作的通知》（國辦函〔2024〕14號），進一步“擴容化債”。

在“控制增量、化解存量”的化債基調下，城投債發行審批端持續從嚴，借新還舊成為最主要的募集資金用途，新增融資受到較大阻力。在此影響下，城投債（同花順iFind統計口徑）凈融資額明顯縮量：2024年1—6月城投債發行總量3.02萬億元，凈融資額299.39億元，較2023年同期減少了9716.74億元;以公司債為例，2024年上半年城投公司共計發行1489只，其中借新還舊用途為1284只，占比86%。在城投債發行持續收緊的形勢下，城投公司產業轉型已勢在必行。

一、城投產業轉型的總體方向

在“遏增化存”的政策基調上，信用債的主要發行場所交易商協會和交易所進一步收緊城投債融資政策。城投債的募集資金用途通常可以劃分為四類：借新還舊（最嚴格）、償還有息債務（次嚴格）、項目投資建設（較寬松）、補充流動資金（最寬松）。目前，城投公司能否實現債券新增（后三類用途）訴求，可主要歸納為以下幾點：一是名單制管控。2023年上半年地方上報國務院的地方政府融資平臺名單（下稱新平臺名單）和財政部隱性債務名單（下稱隱債名單），城投公司在新平臺名單、隱債名單的任一名單內，均只能借新還舊，即償還同品種到期存量債券;二是財務指標。交易所窗口指導“335指標”，即城建類資產/總資產<30%，城建類收入/總營業收入<30%、財政補貼/凈利潤<50%，同時滿足上述條件的可被認定為產業類主體，交易商協會窗口指導，從城建類收入、現金流、wind分類多方面綜合判定，并要求剔除貿易收入和相關現金流;三是區域指標。主要適用于交易所，包括“國辦發35號文”提及的12個重點省份不能新增債務，其次需匹配“紅橙黃綠”區域債務率劃分以及是否觸發審核重點關注事項等。

城投融資政策進一步收緊也要求城投企業加快實現向市場化經營主體轉型，市場化轉型的緊迫性凸顯。根據2024年4月上交所舉辦的城投產業轉型培訓，糾偏了以“335指標”為目標的形式轉型，明確城投轉型不能是虛假轉型或數字轉型，不是表面功夫，不是簡單的資產騰挪、不是體現在資產負債表上的簡單的數字有息，關鍵是轉型完成后，企業是否有能力經營相關資產，強調創造真實性現金流、提升企業獨立經營能力的真轉型理念。本文旨在通過對傳統城投業務重塑、經營性業務拓展為城投產業化轉型路徑提供參考。

二、從傳統城投業務領域挖掘市場化收入

實踐中城投的產業化轉型面臨較多客觀限制，比如優質經營性資產匱乏、合適的上市公司難覓等，同時從介入相關產業到實現盈利也需要過程，甚至這個過程還比較長，這決定了城投公司很難在短時間內真正做大市場化收入并突破借新還舊。所以，在城投公司業務層面還未大面積形成市場化收入的情況下，不必急于為達到相關指標大規模縮減傳統城投業務，在既有的資源下，實際上可以做的是重塑業務模式，使其滿足市場化運作的基本標準。

（一）城投業務的涵義

根據“交易所1號指引”，城市建設企業是指主營業務主要為市政基礎設施項目建設與運營、土地一級開發等業務的地方國有企業。其中，市政基礎設施項目包括城市建設企業在所在城市區域內從事的城市道路、公共交通、供水、排水、燃氣、熱力、園林、環衛、污水處理、垃圾處理、防洪、地下公共設施及附屬設施的土建、管道、設備安裝項目。由此可知，以下業務板塊易于被認定為城投業務收入：

1.市政基礎設施項目建設與運營。城投公司以委托代建的模式從事基礎設施相關項目的建設投資，公司自行籌措資金開展項目投資，收入的金額以建設開發成本加成一定比例的管理費來確認，多由政府或地方國企等委托方按照工程進度進行結算。城投受托從事代建，雖然在收入確認上較為順利，但回款周期較長，城投公司長期掛賬應收款，對其造成較大的資金占用。

需要注意的是，市政基礎設施項目還涵蓋供水、排水、燃氣、熱力等公用事業領域，公用事業收入目前在交易商協會仍被看作是市場化收入，而在交易所采取“一事一議”制，也即根據業務對補貼的依賴程度、運作（主要是定價）的市場化程度等綜合進行判斷。

2.土地開發整理。土地一級開發包括城市建設企業按規定對國有土地、集體土地實施征地、拆遷、安置、補償和相應的市政基礎設施建設，以達到土地供應條件的土地開發。城投公司經所在地政府授權開展區域內的土地一級開發業務，相關拆遷、整治及開發用地范圍內的基礎設施建設投資等資金由該城投公司先行支付，整理完成后移交當地土地儲備中心進行公開招拍掛后，再由財政局撥付，回款情況很大程度上取決于當地財政狀況。

（二）城投業務重塑方向

要關注的是，“交易所1號指引”對建設或運營以下幾類項目所取得的收入，即使帶有城建類屬性，不視為其所劃定的市政基礎設施項目范疇，可以通過業務模式重塑從城投類業務中挖掘出更多的市場化收入增量。

1.跨所在城市項目。城投在具備相關專業資質、充足項目經驗和較強市場開拓能力的情況下，可將工程代建業務的范圍拓展至所屬區域之外，讓其他地方企業成為自己的客戶，這種情況下收取的代建管理費將被認定為市場化收入，其不被列入城建類收入的原因在于，如果城投公司能將基礎設施建設業務開拓至其他區域，則顯示其在該業務領域基本實現了市場化運營，具備較強的市場競爭力。

2.符合規定的PPP項目。相關文件也將“符合規定的政府與社會資本合作模式項目（PPP項目）”劃在市政基礎設施項目范疇之外，何為“符合規定”？按照《關于規范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》（國辦函〔2023〕115號），城投公司規范實施PPP新機制主要有以下要求：一是聚焦使用者付費項目，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報;二是政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持，政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，政府不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。因此，建議城投在自身具備相應條件和能力的前提下，按PPP新機制要求參與更多重點領域有經營性收益的項目，以培育并在運營期實現非城建類的業務收入。

3.保障性住房、棚戶區改造、易地扶貧搬遷、基礎設施領域補短板等國家支持的項目。2023年9月，住房和城鄉建設部提出：中央作出規劃建設保障性住房、“城中村”改造、“平急兩用”公共基礎設施建設的重大決策部署，這是新時代建設領域的“三大工程”，是改善民生、擴大內需、推動高質量發展的重大舉措。2023年11月，在中央經濟工作會議上，再次提出加快推進“三大工程”，即使保障性住房、棚戶區改造等帶有較強的城建屬性，考慮到其屬于國家重點支持領域的項目，監管仍舊給予債券融資支持。不過在開展實施上述業務的同時，要確保不觸碰新增政府債務的紅線，同時嘗試以更為市場化的方式承接比如城市更新改造類項目，或者是通過城市更新基金的設立運作，其定價相對更為自主、運營更獨立，增厚來自于該領域的市場化收入。

此外，在實務中，土地整理開發也有一事一議的案例。山東省某城投公司承擔了區域內的農村土地整治業務，該業務主要圍繞土地要素生產和交易展開，土地要素主要為耕地占補平衡指標、城鄉建設用地增減掛鉤指標等，業務主要集中在省內。公司通過自主或者參與實施土地整治業務，完成土地要素調劑進而實現土地整治服務收益，調劑方式主要為跨區域調劑，應收款項的對手方以各市縣的自然資源和規劃局為主。從該案例可以看出，跨區域調劑土地要素可能成為業務模式重塑為市場化收入的關鍵，也為市級及以上城投公司在該類業務模式規劃上開拓了思路。

三、拓展經營性業務

城投公司作為城鎮化主力軍，積累了豐富的城市建設與運營經驗，同時也掌握較多城市資源和資產，如土地、城市基礎設施、市政設施等，再加上城投公司與地方政府的密切關系，其在經營城市資源資產方面具有先天優勢。因此，除了挖掘上述傳統城投類業務的市場化增量機遇外，在條件允許的情況下，結合地區資源稟賦和產業優勢，城投公司還可積極拓展多方面經營性業務。

（一）城市基礎設施類

以傳統城投業務為基礎，開展自營性業務并向上下游拓展產業鏈。例如，一些以代建為主的城投企業擁有成熟的建筑施工、市政工程、路橋建設經驗，專業完備的施工資質以及一定的區域壟斷優勢，可以承接區域內乃至外部自營性建設工程，進而實現從政府融資平臺向施工企業的轉型，該收入是城投公司在具備專業資質的基礎上，憑借專業能力獲取的市場化業務收入。

再如城投公司可以開展基礎設施和公用事業領域的特許經營活動，主要包括公路、鐵路、機場、港口碼頭、市內公路客運線路和交通樞紐等交通項目，城鎮供水、供氣、供熱、停車場、城市停車位等市政項目，污水處理、垃圾收集處理及資源化利用等生態保護和環境治理項目，風電、太陽能發電、水力發電、天然氣發電、生物質發電、核電等清潔能源項目和儲能設施項目，具有發電、供水功能的水利設施項目等等。目前部分公用事業的城建類屬性認定還存在爭議，如果城投公司不過度依賴該業務領域的政府補貼，公用事業也不失為市場化收入增量的有效補充。

（二）產業服務類

很多城投公司承擔了地方產業園區開發及運營招商的任務，擁有土地資源優勢，并在園區開發、保障房建設等開發業務中積累一定開發經驗和物業資產，從而拓展園區運營、倉儲物流、物業管理、物業租賃、房地產開發、商業地產等，所以通常這類業務也是城投公司產業轉型的著力點，向區域性地產類企業轉型。以園區運營為例，在確定收入屬性時，主要看承租人的企業性質。若承租人為當地政府部門、機關單位或國企，相關收入大概率被認定為城建類收入;若承租人為民企、外企、合資企業等多元化市場主體，相關收入則可被認定為市場化收入。建議城投公司圍繞地方特色產業及其上下游，因地制宜，有計劃、有針對性地引進入駐企業，逐漸樹立運營品牌，同時應突破“開發建設+收租”的思維定式，可聚焦產業發展、技術支撐、生活配套等重點為入駐企業提供相應的有償服務;還可對園區內的高成長性企業進行財務投資，取得投資收益。

（三）城市服務類

城投公司可以依托資源優勢，開展實施如文化、體育、健康、養老、醫療、旅游、安保、酒店等服務。如某城投公司景區旅游業務在運營景區主要包括AAAAA級紅旗渠風景區和AAA級太行屋脊景區。公司景區旅游收入包括門票收入和運營收入（含觀光車收入、講解費收入、表演基地收入、停車費收入及攤位租賃收入等）。根據《林州市人民政府關于減免市財政統籌紅旗渠景區門票收入的通知》，紅旗渠風景區全部收入由公司直接用于經營發展支出。需注意的是，應避免相關收入歸集后上繳地方財政然后再返還給當地城投，否則很可能被認定為財政性現金流。此外，還可以從地區的資源稟賦中挖掘投資和產業機會，例如，沿海的海域使用權、臨近煤礦或黃金儲備的探礦權、河道采砂權等，區縣一級的城投公司還可嘗試進行農村資源盤活，實施農、林、牧、漁業綜合開發，參與鄉村振興項目建設并實現收益。

除了以上三類收入，城投公司還可以通過收購上市公司股權、劃入產業類企業（不限于當地國企，還可以考慮民企）股權等方式實現產業轉型，例如，山東魯中投資有限責任公司控股醫藥玻璃專業制造商山東藥玻，新鄉國有資本運營集團有限公司通過一級子公司白鷺集團控股新鄉化纖（000949.SZ）。考慮到上市公司資產可遇不可求，城投公司亦可在地方政府的支持下，配合區域發展戰略，通過成立產業基金或投資基金對相關領域進行股權投資，或是通過整合類金融機構（如銀行、小貸、融資租賃、信托、保理、融資擔保等）股權等方式來進一步豐富經營性收入類型、擴大經營性收入規模，這些操作見效快但存在著不同程度的風險，可行性也會受各種客觀條件的限制，城投公司在具體實施相關方案時應保持謹慎。

四、結語

綜上所述，在城投產業化轉型的過程中，需把握提高經營效益、培育造血機制的核心。從目前城投公司盈利來看，大多數公司仍經營效率較低、盈利能力不高、造血能力不強，難以依靠自身實力償還當前所背負的巨大債務，化解自身債務風險。轉型后的城投公司經營業務市場化、投融資市場化，其造血能力是城投可持續發展的關鍵。因此，城投公司在重塑傳統城投業務的同時，應結合區域資源和自身優勢，恰當選擇核心優勢經營性業務，推動專業化發展，循序漸進，避免盲目擴張及形式擴張。

參考文獻：

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[2] 白兆龍.PPP新規后投資項目操作要點的思考[J].施工企業管理，2024（01）：72.

（責編：賈偉）