城鄉義務教育均衡發展的困境歸因、政策演進和優化路徑

摘要：為實現義務教育均衡發展，我國先后頒布了一系列政策文件，目標愿景是到2035年全面實現義務教育優質均衡發展。城鄉義務教育均衡發展深受城鄉經濟、人口、社會文化和家庭教育等因素影響，推動城鄉義務教育優質均衡發展，應同頻鄉村振興戰略，突破經濟、人口、文化和教育體制機制困境；聚焦優質均衡目標，構建合理有效的城鄉義務教育優質均衡評估指標體系；提高家庭教育能力，重視多元主體，健全學校家庭社會協同育人機制；優化教育要素投入，持續推進城鄉義務教育師資均衡配置。

關鍵詞：城鄉義務教育 均衡發展 教育政策 政策分析

* 基金項目：北京市社會科學基金決策咨詢重點項目“北京城鄉教師幫扶實效研究”（編號：23JCB046）；2022年國家外匯管理局機關黨委委托課題“中國城鄉義務教育差距問題研究”研究成果之一。

義務教育均衡發展是黨和國家長期以來重點關注的教育發展目標。建設教育強國，基礎教育是基點。自1986年《中華人民共和國義務教育法》公布實施以來，我國用25年時間全面普及了城鄉免費義務教育，適齡少年兒童“有學上”的問題已基本解決，但新時代義務教育發展不均衡的現象普遍存在，尤其表現在城鄉義務教育差距方面，城鄉人民對高質量教育的訴求和不平衡不充分的教育發展之間尚存有諸多矛盾。縮小城鄉義務教育差距，推進城鄉義務教育均衡發展，是促進教育公平、建設教育強國、實現共同富裕的需要，同時對滿足城鄉人民的美好教育需求，構建創新人才培養環境具有重要意義。本文對2000年以來的19份部級以上義務教育政策文件進行全面整理和分析，探究導致我國城鄉義務教育均衡發展困境的原因，從教育主體、教育要素、均衡目標和均衡指標等維度梳理政策演進，并就其優化路徑進行探討。

一、城鄉義務教育均衡發展的困境歸因

在特定的社會環境中，教育深受經濟、社會、人口、制度、技術和文化等因素的影響。義務教育不均衡的成因是多因素的，必須將其置于經濟社會發展大潮中考察。政策文本中反映出的不均衡現象和問題主要有：農村師資力量總體薄弱（2006年）；區域之間、城鄉之間、學校之間辦學水平和教育質量存在明顯差距（2012年）；農村、邊遠、貧困和民族地區特別是集中連片特困地區辦學成本較高，教學條件較差，生活設施不足，教師隊伍不夠穩定，輟學率相對較高；“大班額”問題（2013年）；城鄉之間、校際之間義務教育師資水平總體上存在明顯差距（2014年）；城鄉義務教育經費保障機制有關政策不統一、資源配置不夠均衡、綜合改革有待深化（2015年）；城鄉義務教育學校規劃布局和城鎮學位供給問題（2016年）；老少邊窮島地區失學輟學現象，初中學生輟學、流動和留守兒童失學輟學問題（2017年）；“大班額”、隨遷子女就學、家庭無法正常履行教育和監護責任的農村留守兒童入校寄宿等突出問題（2018年）；“城鎮擠、鄉村弱”問題（2016年、2021年、2023年）等。造成上述城鄉義務教育不均衡問題的原因主要有以下三方面：

其一，城鎮化和城鄉經濟差異。長期以來，鄉鎮政府和村級組織是農村義務教育的實際供給主體，承擔了約78%的教育經費，直到2006年第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議修訂《中華人民共和國義務教育法》后，才確定了“中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制”和免費義務教育等一系列政策，完成了“人民教育人民辦”到“義務教育政府辦”的真正轉變。各地在加快推進城鎮化建設的進程中，城鄉經濟社會發展狀況不同，農村、邊遠、貧困和民族地區特別是集中連片特困地區經濟社會發展相對滯后，這就導致其辦學成本較高，教學條件較差，寄宿制學校宿舍、食堂等生活設施不足，村小學和教學點運轉比較困難，教師隊伍不夠穩定，鄉村優質教育資源緊缺，教育質量亟待提高。2000年到2020年我國城鎮化率從36.22%提高到了63.89%，而城鎮教育資源配置不適應新型城鎮化發展，“大班額”問題嚴重。如表1所示，城鄉經濟狀況依然存在較大差異，這直接影響了學校辦學條件和師資配置的不均衡。同時，受辦學條件、地理環境、家庭經濟狀況等多種因素影響，我國一些地區特別是老少邊窮地區仍存在不同程度失學輟學現象，初中學生輟學、流動和留守兒童失學輟學問題仍然較為突出。

其二，人口因素。人口流動、戶籍制度改革、生育政策等人口因素帶來了義務教育生源分配和流動問題，如進城務工人員子女教育問題和農村留守兒童教育問題等。隨著我國戶籍制度改革不斷推進，鄉村建制調整，新型城鎮化加快推進，隨遷子女就學、家庭無法正常履行教育和監護責任的農村留守兒童入校寄宿等問題突出。如表2所示，2000—2020年，城鎮人口從4.58億增長至9.02億，鄉村人口從8.07億減少至5.10億，而0-14歲人口占比呈下降趨勢。同時，義務教育階段教師和學生表現出明顯的向城性流動，優質教師更容易流向城市，有條件的學生（主要指經濟條件、學業成績、綜合素質等方面占優勢）更容易進入城市學校，這在一定程度上使得城市義務教育變得越來越好，而農村義務教育面臨師資和生源的雙重流失。學生流動給城鄉義務教育學校規劃布局和城鎮學位供給帶來了巨大挑戰，城鄉義務教育均衡發展要充分考慮區域內學生流動、人口出生和學齡人口變化等情況，要結合不同時期人口流動規律、趨勢和城市發展規劃，及時調整教育布局、完善教育資源配置。

其三，長久以來的政策基礎、社會文化觀念和家庭教育因素。新中國成立后，政府部門精英主義傾向的“重點校”教育政策導致義務教育“等級化”現象，社會公眾的“精英教育”理念，以及人們希望通過知識改變命運實現階層跨越的“學而優則仕”等社會心理，共同構成了妨礙義務教育均衡發展的社會因素。此外，20世紀80年代后我國獨生子女家庭比例迅速升高，城市家庭多為獨生子女，家庭更有能力為其提供資源，農村非獨生子女比例較高，且貧困地區重男輕女現象和“讀書無用論”觀念普遍存在，家長的教育觀念、教育認知、教育能力以及家庭經濟狀況、家長職業和受教育程度等家庭資源的不均衡成為導致城鄉義務教育差距的重要因素。城鄉義務教育非均衡發展是多種因素和效應疊加的結果，有形的制度因素（經費投入、管理體制、配套政策等）在2005年以后逐漸消減，但無形的非制度因素（包括價值理念、文化傳統和社會心理、“重點校”“示范校”和“名牌校”等精英教育情結）卻難以在短時間內消除。

當前，我國正處于新型城鎮化深入發展的關鍵時期，學齡人口、勞動年齡人口規模結構正逐漸改變，人口老齡化速度加快，人民群眾生活水平和質量普遍提高，社會公眾對高質量、多樣化的教育需求日益增長，這些都對整體提升義務教育辦學條件和教育質量提出了新要求，教育體系、結構和布局面臨深刻挑戰。

二、城鄉義務教育均衡發展的政策演進

（一）均衡目標：從“初步均衡”“基本均衡”轉向“優質均衡”

城鄉義務教育均衡目標可以概述為“2012年實現區域內義務教育初步均衡”“2020年實現區域內義務教育基本均衡”和“到2035年全面實現義務教育優質均衡發展”三大階段。在推進義務教育改革的新時期，我國義務教育均衡目標已經從“初步均衡”“基本均衡”轉向“優質均衡”。但當前學界對于“優質均衡”的內涵、評估標準和實現路徑還需進一步探究。此前有學者認為，“初步均衡”是在教育投入、教育設施、教師資源等基本辦學條件方面首先實現均衡，“基本均衡”是在義務教育發展水平和教育質量上實現一定程度的均衡，“優質均衡”是通過加強學校內部建設促進教育質量均衡的進一步提升，不僅涵蓋畢業生合格率、升學率等可量化指標，也重視知識、能力、情感和德行等諸多方面，是在基本均衡基礎上，以質量均衡為核心、以人的全面發展為目標的教育發展模式。義務教育均衡發展主要遵循“縣域內—市（地）域內—省域內”三級層面，義務教育“基本均衡”到“優質均衡”在縣域層面的推進效果直接決定義務教育均衡發展政策運行的成敗。在朝2035年遠景目標努力的當下，實現縣域內、市域內、省域內的義務教育均衡發展，必須樹立“一盤棋”意識，做好義務教育優質均衡發展的頂層規劃和整體設計，建立省級統籌、市域推進、縣域實施和學校執行的多層級協作機制，構建優質均衡的基本公共教育服務體系，最終實現由縣域、市域到省域乃至全國范圍內的城鄉義務教育優質均衡發展。

（二）均衡指標：兼顧發展水平和均衡水平，側重評估縣域范圍

研究制定義務教育均衡發展評估指標和標準，能夠定期對義務教育發展狀況進行監測和督導評估。2017年，教育部制定發布《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》，主要由資源配置、政府保障程度、教育質量、社會認可度四部分構成，成為各級地方政府推進義務教育優質均衡發展的指南。與2010年政策文本相比，2017年政策中剔除了“生均圖書冊數”“師生比”兩項，增加了“縣級以上骨干教師數”“體育、藝術（美術音樂）專任教師數”“每年交流輪崗教師比例、骨干教師交流輪崗比例”“德育工作、校園文化建設水平”等重要指標，不僅重點評估縣域義務教育學校資源配置水平，也同時評估校際均衡情況。可見，縣域義務教育優質均衡發展督導評估開始關注學生成長與發展和學校內涵建設，重數量更重質量，更加關注教育質量和教育公平。從指標數量和達標要求看，相比基本均衡，優質均衡指標要求更高，兼顧教育發展水平和均衡程度。從測度范圍上看，側重評估縣域范圍的義務教育均衡情況和校際差異，缺少對省域范圍的義務教育均衡發展情況的測度。促進義務教育優質、均衡、公平發展，各級政府與教育行政部門應構建、完善和實施更全面合理的義務教育優質均衡發展評估指標體系。

（三）教育主體：呈現多元化，更強調學校家庭社會協同育人

教育主體指與義務教育緊密相關的教育政策目標群體，不同教育主體在教育生態中擔負有不同的教育責任。相比2016年以前，2016年以來的城鄉義務教育政策對學生家長的關注度越來越高，可見近幾年國家在政策層面越來越強調家庭教育對于義務教育均衡發展的重要性。有研究認為，城鄉教育質量的差距主要是由家庭因素所導致，城鄉學校資源配置不均衡的解釋份額有限。《家庭教育促進法》于2021年10月23日在十三屆全國人大常委會三十一次會議中表決通過，此法對于補齊教育短板，增強國家整體教育質量等，具有里程碑式的重要意義。各級政府在發展義務教育事業發展中承擔有主體責任，學校和教師是義務教育發展最重要的基礎，各級政府應切實明晰權責邊界，強化學校主陣地作用，建設高素質專業化教師隊伍。其中，學校、教師、政府、社會在歷年政策文本中均有所提及，這也印證了學校、教師、政府、社會等教育主體在義務教育發展中的重要性，城鄉義務教育要想實現優質均衡發展，始終脫離不了這些教育主體。

（四）教育要素：九種教育要素分布不均，持續性教育要素較少

借鑒翟博的教育均衡發展指標體系和馬立超在義務教育優質均衡發展分析框架中對于要素維度的界定，提煉教育要素維度的九個核心指標，考察不同教育要素的配置情況。通過排序發現，城鄉義務教育政策中的教育要素主要集中在財政投入、學校建設、監督機制、師資建設、課堂教學和政策支持六個方面，六者占比79.11%。技術支持、協同保障和教育資源三個教育要素出現較少，總占比20.89%。通過以上數據可以清晰看到國家推進義務教育均衡的邏輯主線，主要還是從財政投入、學校辦學條件標準化建設、師資建設與培訓、課堂教學、政策支持和監督機制等方面進行政策干預。其中，監督機制和師資建設兩個要素在歷年政策中分布最為連貫，覆蓋年份較多，空缺年份最少，可視為持續性教育要素投入。

三、城鄉義務教育均衡發展的優化路徑

（一）同頻鄉村振興戰略，突破經濟、人口、文化和教育體制機制困境

城鄉義務教育差距的背后是鄉村的衰落和鄉土文化的流失，城鄉義務教育均衡發展必須與鄉村振興戰略同步聯動。鄉村教育孕育在鄉村社會的母體之中，一要靠政府“輸血”扶持，表現為不同教育要素的持續投入，具體體現在財政、辦學條件、師資、教學資源、組織和管理方式等方面。二要靠鄉村振興激活其“內生”動力。城鄉義務教育均衡發展需要鄉村教育在依靠“輸血”補齊短板的基礎上，充分發揮農村義務教育自身的優勢，實現與城市教育的各美其美、美美與共。例如，立足和依托當地的自然環境和文化傳承，發揮鄉村學生與自然風光、風土人情近距離接觸的優勢，建設鄉村高品質學校，形成鄉村教育特色。同時，應探索縣域乃至省域內教育體系新模式，圍繞鄉村振興、普職融通、產教融合、國際交流合作等方面，形成教育新格局，協調普通教育、職業教育和成人教育的關系，鼓勵更多農民、返鄉農民接受職業教育，加快培養鄉村振興人才，強化校地合作和勞動教育，將工匠精神培育融入義務教育，將動手實踐內容納入中小學相關課程和學生綜合素質評價。城市培養的人才難以扎根農村，無論是價值取向上還是現實邏輯上鄉村振興需要的高水平人才很大程度上仍需依賴鄉村自身的培養。城鄉教育在本質上是相同的，都遵循教育一般規律，鄉村教育應關注鄉村學生發展的多樣性和可能性，尊重學生的個體發展，為其全面發展提供豐富條件。

（二）聚焦優質均衡目標，構建合理有效的城鄉義務教育優質均衡評估指標體系

如前所述，當前義務教育均衡發展目標正從“基本均衡”推進到“優質均衡”，相應的評估指標體系還亟待完善和改進。構建科學、合理的城鄉義務教育優質均衡評估指標體系，除了要關注辦學條件、多媒體設施、實驗設備、學校建筑等資源配置情況，也要重視學校管理制度和教育教學質量等方面。在指標測度中應兼顧數量和質量，在關注定量指標的同時，強化對定性指標的考核。同時堅持教育主體多元化原則，組建由學校、政府部門、家長、公眾和社區等構成的評估團隊。在國家政策文件基礎上，探索和構建合理有效的適合各省域和不同地區的城鄉義務教育優質均衡發展評估標準，以監測和評估城鄉義務教育優質均衡發展狀況。

（三）提高家庭教育能力，重視多元主體，健全學校家庭社會協同育人機制

家庭是未成年人的第一個課堂，家長應樹立正確的家庭教育理念，提高家庭教育的能力，并積極參與義務教育均衡發展的督導評估。建立健全家庭教育指導服務體系，提高家庭教育指導的針對性和有效性，促進家長家庭教育素養的整體提升，也是推動城鄉義務教育優質均衡發展的重要途徑。在義務教育均衡政策執行中，政府作為教育資源的統一調配者，必須承擔起城鄉義務教育均衡發展的主體責任，秉承公正原則，切實履行公共服務均衡供給的職責；教育行政部門通過建立標準化的學校質量評價、學生綜合素質評價等各類評價指標和監測評比問責制度，調控管理學校和教師，其獲得的資源支持、人事任免和績效考核受地方政府約束。實現城鄉義務教育優質均衡發展，全面提高教育教學質量，離不開學校、各級教育行政部門、家長、公眾、社區和校外培訓機構等多個相關教育主體的共同努力和協同推進。

（四）優化教育要素投入，持續推進城鄉義務教育師資均衡配置

實現城鄉義務教育優質均衡發展是一項系統工程，因此，應優化教育要素投入，持續推進師資建設，避免其成為階段性教育要素投入。教師資源在城鄉間的均衡配置可以有效彌補城鄉家庭資源差距，應繼續采取有效措施促進城鄉師資力量的均衡配置。當前城鄉義務教育師資均衡程度在數量指標方面，差距仍然較為明顯；質量指標方面，城鄉教師學歷差距形勢不容樂觀，甚至有惡化趨勢；城鄉教師職稱差距出現波動和改善的情況，但整體上仍舊存在較大差距；我國師資城鄉均衡配置政策整體上取得了一定進展，但執行效果和政策目標不相匹配。針對農村教師流失現象，應建立義務教育教師待遇保障新體制，大幅度提高農村教師的收入水平和補貼力度，增加農村教師在職培訓和脫產培訓等培訓機會，增強對優秀教師的吸引力。對中西部地區、農村地區實施高學歷師資支援計劃，適當增加教育碩士招生計劃，提升農村在職教師學歷水平，可以帶來附加的積極效應。例如，教師學歷普遍提升有利于提高教師的社會地位和社會聲譽，吸引更多優秀畢業生進入教師崗位，增加薄弱地區義務教育階段高學歷教師供給。推動不同區域教育資源的均衡配置，開展更大范圍內的校長、教師交流輪崗，完善教師流動體制機制，實現真正意義上的義務教育優質、全面、均衡發展。

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（作者單位：1.首都師范大學教育學院；2.河北經貿大學國際交流中心）