“楓橋經驗”視域下鄉村治理法治化基本目標與實現路徑

摘要：進入新時代，黨和國家把鄉村治理這項基礎性工程擺在突出位置，對“楓橋經驗”如何更好地推進鄉村治理法治化提出了新的要求和期望。鄉村治理法治化是協調各種相互沖突的社會利益的過程，應進一步明晰“楓橋經驗”視域下鄉村治理法治化的當代價值，總結新時代“楓橋經驗”，以黨的領導為政治靈魂、以法治化為基本方式、以基層性為實踐面向、以社會化為群眾基礎、以專業化為發展方向等創新性特征為鄉村治理法治化貢獻理論與實踐價值。“楓橋經驗”視域下鄉村治理法治化，要在消解矛盾、推進法治、實現善治多重目標的指引下，采取系統觀念，積極探索鄉村治理法治化實現機制。通過整合鄉村治理資源，改變鄉村治理路徑單一的問題，充分發揮政治、法治、自治、德治、智治的比較優勢，構建“五治融合”的鄉村治理法治化體制。

關鍵詞：楓橋經驗 鄉村治理 良法善治 五治融合 法治化

一、引言

鄉村治理是國家治理在基層的具化和體現，是國家治理的根本所在和基礎所在。新中國成立之后，國家政權嵌入鄉村社會的嘗試從未中斷，鄉村治理經歷了人民公社制度到基層群眾自治制度的轉變，實現了鄉村治理實踐的重大創新。然而，在中國這樣一個超大規模國家的現代化進程中，鄉村治理的現代和后現代難題依然伴隨著社會轉型過程，鄉村治理現代化目標與鄉村治理的現實狀況存在差距。伴隨著全面深化改革和全面推進依法治國方略向基層的推進，中國特色社會主義進入新時代，中國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，對內面臨治理秩序轉型，對外遭遇全球治理體系離散化。如何在保證經濟快速發展、社會安定團結、人民安居樂業的前提下實現鄉村治理的法治化轉型，推進鄉村治理體系和治理能力現代化，對新時代“楓橋經驗”如何再整合和再創新鄉村治理格局提出了新的挑戰和期許，也給中國式鄉村治理法治化研究帶來了新的時代命題。

二、“楓橋經驗”視域下鄉村治理法治化的當代價值

科學理論具有基礎性、方向性、前瞻性，是對客觀事物的本質規律性總結，能夠用來指導實踐發展。厘清“楓橋經驗”視域下鄉村治理法治化的當代價值，并結合當前我國鄉村治理法治化現狀，為鄉村治理法治化提供智識供給，有助于推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設，在法治軌道上實現鄉村治理體系和治理能力現代化。

（一）鄉村治理體系和治理能力現代化的有效方式

正如德國社會學家盧曼在《法社會學》開篇寫的那樣“不可能找出這樣的生活領域，不管是家庭、宗教團體、科學研究活動，還是政黨內部網絡，可以游離于法律之外而獲得持續的社會秩序”。“在社會治理的論域內，治理有效必須仰賴法治的積極建設及其功能的充分釋放。”“楓橋經驗”視域下鄉村治理法治化具有鄉村社會的共治性和良法善治的融貫性兩大特質，是破解鄉村治理難題的有效路徑，是對傳統治理的反思與重構、對鄉村法治的培育與提升，有助于彌合鄉村治理邁向現代化這一轉型時期的治理分歧。“楓橋經驗”視域下鄉村治理要求政府、基層群眾自治組織、社會公共組織、村民等多元主體之間產生良性互動，并構建出積極有效的鄉村治理成長空間。由于鄉村治理的場域和程序必然承載不同主體差異化的利益訴求，因此規范鄉村治理的法治為更好地向鄉村治理供給制度價值，應依照“共建、共治、共享”的原則，在法治中融入鄉村治理的多元目標。法治作為鄉村治理的最低控制，有助于為多元主體提供同等條件下的博弈框架和行為準則，確保不同治理手段的連貫兼容，使法治的基本價值引領鄉村社會的運轉。

（二）突出以人民為中心的中國式鄉村治理模式

人的發展從古至今都是法學家關注的焦點。在傳統社會管理語境中，管理者因其獲取信息的價值性、掌握權力的決定性和實施策略的戰略性，從而使得自身處于中心地位，而人民在傳統管理語境中則居于客體地位。因此，一切管理手段與行為都必須圍繞管理者來構建和實施。馬克思主義國家治理學說秉持唯物史觀立場，以人的本質是一切社會關系的總和為出發點，全面考察了人從片面發展到全面發展的歷史過程，科學地揭示了人的全面發展的必然性。“楓橋經驗”視域下的鄉村治理法治化強調人民在鄉村治理中的主體地位；強調人民群眾的首創精神；強調鄉村治理尊重人民意愿，保障村民權益；強調全體村民的共同富裕，注重鄉村社會的公平正義；強調擯棄傳統“高權行政”的“治民”觀念，突出基本權利的保障。鄉村治理方式法治化轉型的突出特點就是發揮人民群眾在治理中的積極作用，根本目的就是依法保障人民當家作主，只有在國家治理、社會治理、鄉村治理中始終堅持以人民為中心，廣大人民群眾才能在內心中真正擁護社會主義制度，才能產生對依法治國的高度認同，增強鄉村成員法治意識，最終實現鄉村治理體系和治理能力的現代化。

三、新時代“楓橋經驗”視域下鄉村治理的創新性特征

新時代“楓橋經驗”作為中國特色基層社會治理的原創性經驗，不僅充分彰顯了中國人民獨立自主探索解決基層矛盾沖突、化解基層矛盾糾紛的實踐智慧，而且為推進鄉村治理法治化，構建鄉村治理新格局貢獻了諸多有益啟示，真正實現了由管理向治理、由管理向服務的轉變，具有獨特的價值意蘊和鮮明的創新性特征。

（一）黨的領導是新時代“楓橋經驗”的政治靈魂

黨的領導是決定鄉村治理實踐目標、方向、內涵和原則的“元問題”，貫穿于黨領導全國人民建設中國特色社會主義全過程，體現著新時代鄉村治理的根本屬性。中國共產黨成立一百多年來的歷史經驗證明，黨的領導是取得中國革命、建設和改革偉大成就的根本政治保障，是實現國家治理體系和治理能力現代化必須堅持的政治立場，是全面推進鄉村治理法治化必須依靠的政治領導。新時代“楓橋經驗”不斷加強黨的基層組織的政治建設、組織建設、思想建設和能力建設，提升黨對鄉村治理工作的領導能力，將黨的領導貫穿于鄉村治理法治化的全過程。新時代“楓橋經驗”從構建扁平化鄉村治理體系入手，在法治軌道上構建多元社會主體參與的鄉村治理響應網絡，激發群團組織和其他社會組織的治理潛能，探索建立多樣化的法治鄉村治理范式，明確基層黨組織的引領和服務功能，提升人民群眾的民意基礎和情感基礎。

（二）法治化是新時代“楓橋經驗”的基本方式

法治是鄉村治理的原則和方法，也是鄉村治理的動態過程。然而，不論是法治對鄉村治理的主動嵌入抑或鄉村治理對法治的被動接受，國家“送法下鄉”與人民群眾“迎法下鄉”始終存在距離感和隔閡感，法治在鄉村治理體系中存在一定的角色缺位。新時代“楓橋經驗”深刻認識到國家治理體系和治理能力現代化背景下鄉村治理與法治化的耦合關系，注重法治精神的指引與法治價值在鄉村治理中的全面融入，要求鄉村治理主體以法治化的視野和觀念審視各種社會關系和社會利益，在法治規范內進行鄉村治理的創新，不斷完善鄉村治理的方式和制度，使鄉村治理工作同鄉村法治建設融為一體。新時代“楓橋經驗”法治要素的必要性與合理化程度昭示了鄉村治理的預見性；換言之，鄉村治理的現代化必然包含著鄉村治理的法治化，新時代“楓橋經驗”對法治的不斷吸收又在強化鄉村治理法治化的實現，從而推動鄉村治理現代化。

（三）基層性是新時代“楓橋經驗”的實踐場域

基層是踐行新時代“楓橋經驗”的主要場域，在國家治理中處于基礎性環節，呈現了“楓橋經驗”相較于其他社會治理理論的獨特價值。改革開放以來，中國的鄉村治理樣態呈現從“高權行政”到“公共服務”的轉變，國家權力嵌入鄉村治理的熱情并未消減，轉而以柔性方式實現鄉村治理秩序。新時代“楓橋經驗”作為基層公共權力與鄉土公民權利在和諧互動中產生的，是重構及調整國家與鄉村成員關系的一種治理范式，在社會形勢轉變和鄉村治理轉型的歷史進程中，始終堅持鄉村治理的本質。在不同歷史發展時期，“楓橋經驗”結合現實狀況不斷調整和塑造相應的鄉村治理體系、利益分配系統和社會文化滋潤化育方式，以期“楓橋經驗”同特定時期的社會發展與法治建設相適應，將對離散的自然個體的統合、對多元的社會需求的回應以及對復雜的社會矛盾的消解等多重治理任務統攝到法治化的鄉村治理體系中。

（四）社會化是新時代“楓橋經驗”的群眾基礎

帕特南在《使民主運轉起來》一書中提出，“社會組織……能夠通過合作來提高社會的效率”，也誠如書中所言，鄉村治理“必須從基層開始，切實鼓勵普通公民之間的民間約定”。新時代“楓橋經驗”建立的社會公眾參與的治理體系制定了得以充分交流以及和諧互惠的鄉村治理準則，推動了鄉村成員信任的出現。這種治理體系有利于協調與溝通，擴大社會信用并有利于解決參與治理過程中鄉村公民行為的困境。新時代“楓橋經驗”在合作治理、協同治理、協商治理中體現了過往治理經驗的有效性，使之成為未來鄉村治理的典范，重塑鄉村治理參與者的自我意識，將“我”轉變為“我們”，提升群眾對集體利益的“興趣”。從新時代“楓橋經驗”的理論性和經驗性來看，社會共治是新時代“楓橋經驗”的治理資源，是促進治理行為轉變的社會結構性資源，也是鄉村治理法治化的重要決定因素，應利用鄉村治理資源，使其嵌入鄉村治理關系和網格之中，以非正式的制度供給彌合正式制度的缺位或者錯位，促進鄉村的有效治理。

（五）專業化是新時代“楓橋經驗”的發展方向

新時代“楓橋經驗”視域下鄉村治理的專業化主要體現在治理機制的專業化、治理主體的專業化、治理人才的專業化及治理方法的專業化等諸多方面。鄉村治理的本質是解決轉型時期的鄉村治理難題，具有化解鄉村社會矛盾、減少治理制度內耗、促進人民群眾參與等功能。新時代“楓橋經驗”在高度復雜和高度不確定的鄉村社會中，秉持專業化治理理念，制定制度化、規范化、專業化鄉村治理公約，建立法律職業共同體參與專業化的治理組織，創新專業化治理工作方法，引領了鄉村治理的新風尚。法國社會學家埃米爾·杜爾凱姆在《社會分工論》中提到，隨著國家的社會結構、人口組成、社會需求等的發展，隨著歷史的不斷進步，分工也相應的發展起來，社會職能越是趨于專門化，人民就必須緊密地結合在一起，以便進行共同合作。由此，以專業化依法治理和精準化依法施策為治理目標，政府引導多元社會主體參與的專業主導式的合作治理將會成為鄉村治理法治化的典型樣態，多元主體以專業的技能、方法融入鄉村治理循環體系。

四、“楓橋經驗”視域下鄉村治理法治化的基本目標

鄉村治理法治化的基本目標從根源上來說，既是對鄉村治理基本價值理念的認知結果，又是鄉村治理基本價值理念在治理實踐過程中的體現。鄉村治理法治化的基本目標對實踐的影響是通過靜態治理制度、動態治理活動以及社會主體對鄉村治理的認知、運用和耦合等活動來實現的。正因如此，鄉村治理法治化只有在多重目標的指引下，真正拓寬新時代“楓橋經驗”在鄉村治理法治化的思路和方法，才能讓“楓橋經驗”有效嵌入現代鄉村治理結構中。

（一）消解矛盾：矛盾及時化解在基層

法社會學強調法與社會的互動關系，不僅強調法律的“社會化”，還強調從“個人本位”轉向“社會本位”。因此，鄉村治理法治化建構應重點關注鄉村社會矛盾，厘清消解矛盾與依法治理的關系，正確運用法的規范功能，將矛盾及時化解在基層，這既是鄉村治理法治化在理論層面的智識創新，也是新時代“楓橋經驗”在實踐層面上的轉型突破。由于鄉村社會內部的對立與糾紛、鄉村公共權力分配的不平等和鄉村成員的主觀意愿和價值取向等因素，鄉村內部既存在利益的一致性，也存在難以遏制的矛盾，因而鄉村內部沖突是社會結構的固有成分。消解矛盾作為“楓橋經驗”視域下鄉村治理法治化的基本目標，正是對當下鄉村治理需求和困境的主動回應。在消解矛盾的目標視角下探尋鄉村治理法治化的實現路徑，不僅有助于改變以往結果導向的粗放式“以管代治”的傳統思維，而且有助于破解數字時代鄉村治理與化解矛盾的張力，建立鄉村社會矛盾化解和公共法律服務和諧互動的鄉村治理新機制。

（二）推進法治：建設中國式法治鄉村

法治是鄉村治理現代化的基本載體，強調客觀而非主觀，強調理性而非激情，強調民主而非專斷，強調程序而非恣意，強調持續穩定而非朝令夕改，強調權力制約而非權力濫用，保證鄉村治理體系的科學化構建、規范化發展、民主化協作、穩定化運行。法治是正義價值照進鄉村社會的基本途徑，鄉村治理法治化的目的之一就是在鄉村營造一個公平正義的社會環境，為鄉村振興提供法治保障，公平正義只有通過建設中國式法治鄉村才能夠得到完美表述和完全實現。在鄉村治理中推進法治，建設中國式法治鄉村就是發揮法治在鄉村治理中的基礎調節作用，鄉村社會各項事務都能夠依法治理。其目標是實現中國特色社會主義法治在鄉村社會各個層面的全面融入，用理性的法治思維和有效的法治方式彌補傳統治理形式的缺憾。從鄉村治理模式演變的進程來看，現代鄉村治理中的法治是治理模式的高級形態，相比封建社會的人治和傳統的靜態法制，法治更貼近鄉村社會現實，在消解鄉村社會矛盾、恢復鄉村社會秩序、保持鄉村獨特精神價值等方面具備獨特優勢。

（三）實現善治：實現鄉村治理現代化

法治究其根本屬于形式概念范疇，要依賴特定場域的實質目標來實現。就鄉村治理的法治化而言其根本目標是實現善治，實現鄉村治理現代化。“善治”的概念興起于20世紀末期，被作為傳統的政府統治理論和市場模式理論的替代理論。根據聯合國全球治理委員會的定義，善治是指各種公共及私人機構管理共同事務，使得相互沖突的不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續性過程，既包括社會主體服從正式制度安排，也包括同意或者認定符合社會利益的非正式制度供給。善治的理念根源于鄉村公民社會的深入發展和鄉村社會對國家廣泛的政治認同，其實質就是公共權力的下放和公民權利的讓渡，在國家與鄉村的良性互動中實現鄉村治理的現代化。

五、“楓橋經驗”視域下鄉村治理法治化的實現路徑

“楓橋經驗”視域下鄉村治理法治化，必須采取系統觀念，積極探索鄉村治理法治化實現機制。在鄉村治理理念、工作格局和制度體系方面整合鄉村治理資源，改變鄉村治理路徑單一的問題，充分發揮政治、法治、自治、德治、智治的比較優勢，構建“五治融合”的鄉村共治的法治化治理體制，從而實現消解矛盾、推進法治、實現善治的目標。

（一）善用“政治”為鄉村治理法治化強化政治引領

政治引領既是我們黨百年奮斗的重要經驗，也是我們黨治國理政的重要特色，更是社會治理的重要方式。善用“政治”為鄉村治理法治化強化政治引領，就是要堅持和加強黨對鄉村治理法治化的全面領導，切實提高鄉村黨組織政治自覺和政治能力，運用政治思維和政治理論，充分發揮基層黨組織的政治領導功能、利益協調功能、社會整合功能、文化導向功能和服務保障功能，加快實現鄉村治理法治化。

鄉村黨組織要重塑主體權威抓引領。只有強化黨在鄉村治理的核心地位，才能對多元治理主體進行有效統合，破除多頭治理的隔閡，破解治理碎片化難題。鄉村黨組織要突出法治建設抓隊伍。圍繞鄉村治理的中心工作，把法治引領貫穿始終，發揮鄉村黨組織的協調和督促作用，確保法治工作走在前，抓住黨員教育這個關鍵，優化基層黨員干部隊伍構成，把依規管黨治黨貫穿治理全過程。鄉村黨組織要強化網格服務抓法治。鄉鎮黨委要發揮統攬全局、協調各方的作用，建立鄉鎮法治工作聯席會議機制，作為鄉村治理法治化的咨詢決策機構。鄉村黨組織要樹立“大黨建”理念，按照區域分布整合黨務政務服務資源，推進網格化法治服務，搭建聯系和服務群眾的網絡基礎，為人民群眾提供組團式法治服務，提高解決基層矛盾的能力。積極構建黨的領導、群眾自治和鄉村服務“三位一體”的鄉村治理模式，建立鄉村治理工作平臺，吸引鄉村內部成員圍繞鄉村法治事務建言獻策，拓寬群眾參與鄉村治理的渠道。

（二）善用“法治”為鄉村治理法治化奠定治理根基

黨的二十大報告提出“全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，全面推進國家各方面工作法治化”。新時代推進鄉村治理，必須深刻把握鄉村振興背景下鄉村治理與法治建設的內在邏輯，在全面依法治國總目標下加快鄉村治理法治化，服務于鄉村秩序穩定發展大局。

推進鄉村綜合治理領域立法。應檢視當前我國鄉村治理立法現狀，加強中央層面頂層設計，細化地方層面部署落實，研究制定鄉村治理領域法律規范，全面理順鄉村綜合治理體制機制，明確鄉村治理的責任和權限，依法賦予多元主體參與鄉村治理的法律地位。推進涉農嚴格公正文明執法。建立科學高效的鄉村執法體系，整合涉農執法隊伍，繼續探索跨領域、跨部門綜合執法方法，全面推行行政執法力量向鄉鎮基層一線傾斜。更新執法理念和執法手段，大力推行柔性執法、智慧執法和聯動執法，適應經濟社會發展和鄉村治理需求，提高行政執法的質量和水平。全面提升行政執法公信力，推行行政執法責任制，加強行政執法過程監督，建立行政執法隊伍常態化法治培訓機制。推進司法保障鄉村振興。在鄉村“大治理”工作格局中，基層人民法庭要樹立矛盾糾紛化解的體系性思維，自覺維護社會公平正義，保持同人民群眾的血肉聯系。在宏觀上，要明確其在鄉村治理中的職能定位、治理任務和社會效用，突出行使國家審判權的司法效能；在微觀上，要構建基層人民法庭與多元主體良性互動的司法平臺，借助治理網格員、群眾聯絡員、政法院校大學生志愿服務協助基層人民法庭做好矛盾糾紛“前端過濾”工作，在法治軌道上調動各方力量，為鄉村治理提供司法保障。

（三）善用“自治”為鄉村治理法治化夯實群眾基礎

基層群眾自治制度是基層群眾參與鄉村治理最直接、最有效、最廣泛的途徑，是推進鄉村治理的制度依靠。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》強調，要“健全基層黨組織領導的基層群眾自治機制”。完善基層民主制度體系和工作體系，拓寬基層各類組織和群眾有序參與基層治理渠道，深刻體現了基層自治在鄉村治理中的重要地位。在推進鄉村治理法治化的進程中，要注重發揮村民自治的優勢作用，以強化“五治融合”助力鄉村治理為抓手，推動村民自治與鄉村治理有效銜接，把社會主義民主制度優勢轉化為推進鄉村治理法治化的強大效能。

激發村民（代表）會議作為村民自治權力機構的新活力。在村民自治中要全面落實《中華人民共和國村民委員會組織法》第四章關于村民會議和村民代表會議的規定，進一步完善村民（代表）會議的職權分工和運行程序，充分發揮其作為村民自治權力機關的建議職責、決定職責和監督職責。構建鄉鎮政府依法行政與鄉村依法自治的和諧互動格局。在鄉村治理體制中，要劃清政府行政事務與鄉村自治事務的界限，厘清村委會協助基層政府的行政性事務與自身自治事務的關系，保持鄉村自治在鄉村治理體系中的相對獨立性。基層政府要加快轉變政府職責，朝向法治政府、服務型政府和創新型政府發展，提高依法行政的能力和水平，在鄉村治理中不缺位、不越位。創新鄉村自治體制機制依法保障村民參加村務治理權利。善用自治為鄉村治理法治化奠定治理根基，對內要擴大鄉村自治有序政治參與，持續推進村務信息公開，建立自治事務協商機制，強化人民群眾和村民（代表）會議對鄉村公共事務的監督力度；對外要充分發揮人大監督、行政救濟和司法救濟等外部渠道對鄉村自治的保障功能。

（四）善用“德治”為鄉村治理法治化營造社會氛圍

意大利法學家米拉格利亞提出，道德與法律乃是倫理學的兩枝，是實現人類目標或倫理實體的兩種方法。因而道德不是完全地存在于意識之中，也表現為行為之中。另一方面，法律也不能歸為一種完全外形和儀式的實踐，本質上也包括某種程度之道德內容。

通過德治對法治的補充構建德法并用的治理體系。要最大限度釋放社會主義道德規范服務鄉村治理法治化的基礎價值功能，激活鄉村內部治理資源，在傳承中華優秀傳統文化的基礎上弘揚社會主義道德規范，將法治文化與道德規范融入鄉村治理，采取人民群眾喜聞樂見的方式開展法治宣傳活動，培育鄉村法治文化樣板品牌，形成“迎法下鄉”的良好氛圍。通過德治與法治的互通踐行治理體系的法治價值。要推動道德法律化，使社會治理系統中德治和法治的結構趨于合理，以期實現社會治理體系的功能優化，以法律形式強化和實施社會主義道德規范；要推動法律道德化，在鄉村治理的立法活動中以社會主義道德規范為指導原則，在鄉村執法活動中以社會主義道德規范為踐行標準，在基層司法活動以社會主義道德規范為價值追求，將社會主義道德全面融入到鄉村治理法治化進程中。通過德治與法治的融合激活鄉村治理法治化內生性動力。要重視鄉村社會道德力量和善良風俗，一方面要注重發揮鄉村道德模范的示范作用，參與鄉村社會矛盾化解，充當法治與德治的黏合劑；另一方面應切實尊重鄉村社會長期形成的善良風俗，引導人民群眾對法律規范重新認識，尋求法治與德治的最大公約數。

（五）善用“智治”為鄉村治理法治化提供技術支撐

智治理念作為對傳統治理的補充以及對鄉村振興背景下鄉村治理運動的一種反思和回應，其核心在于打造全場景治理模式，破除部門、地域、數據等“藩籬”，形成鄉村治理數智化聯動機制，為依法治理的智能化發展提供可能。

構建納入多元要素的綜合治理圖譜，探索全景式數智化鄉村治理模式，以數據賦能、信息共享、方便群眾為標準，推動數字技術與鄉村治理深度融合，推行服務、治理、監管為一體的數字化鄉村政務服務，暢通村級自治事務、村級社會治理和村務監督管理智能化、數字化、便捷化參與途徑，形成數智化賦能鄉村自治新范式。彌合鄉村治理數據流動鴻溝，制定兼容式鄉村治理數據信息接入標準，打破鄉村治理基礎數據對接的技術壁壘，解決鄉村治理數據多頭共管的問題，生成鄉村治理風險預防全息檔案，形成動態決策模型，實現由“經驗管理”到“數字治理”的轉變。拓展鄉村智慧法治服務渠道，充分整合鄉村法律服務資源，利用鄉村治理智慧平臺，打破時間與空間的桎梏，下沉優質法律服務資源，構建法律咨詢、法律援助和法治宣教等鄉村法治智慧宣傳方陣和智能法律服務系統，實現由“送法下鄉”到“送法入戶”的轉變。

參考文獻

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（作者單位：西北政法大學）