產糧大市可持續發展及利益補償機制問題研究

摘要：糧食安全是關乎國家全局和長遠的戰略問題。習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責”“健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。德州作為農業大市，面臨著“產糧大市、財政窮市”的困境。試點探索促進產糧大市可持續發展及健全利益補償機制的實踐路徑，對全國糧食主產區可持續發展、夯實糧食安全根基具有重要借鑒意義。本文以德州市糧食生產狀況為著力點，發現糧食產業可持續發展存在經濟結構調整空間受限、“糧財倒掛”矛盾突出、財政支農壓力大、種糧成本持續攀升四方面問題，提出立足政策，完善國家支持激勵措施；立足體制，加大財政扶持政策力度；立足機制，健全完善糧食產業運作機制；立足發展，完善穩糧增效保障措施的政策建議。

關鍵詞：糧食安全 糧食主產區 可持續發展 利益補償機制 糧食產業

* 基金項目：山東鄉村振興實踐研究院2023年度鄉村振興研究課題“山東省種糧收益保障與主產區利益補償機制研究”（編號：XCZX2023101）。

一、研究背景

糧食安全是關乎國家全局和長遠的戰略問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，確立“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。黨的二十大報告指出：“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，深入實施種業振興行動，強化農業科技和裝備支撐，健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。2024年，中央全面深化改革委員會在《關于健全種糧農民收益保障機制和糧食主產區利益補償機制的指導意見》中指出：“健全種糧農民收益保障機制和糧食主產區利益補償機制，要把提高農業綜合生產能力放在更加突出位置，完善價格、補貼、保險等政策體系，創新糧食經營增效方式，健全糧食主產區獎補激勵制度，探索產銷區多渠道利益補償辦法，健全糧食生產支持保護體系”。根據國家統計局發布的數據顯示，2022年全國糧食總產量13731億斤，糧食產量連續8年穩定在13000億斤以上。雖然我國糧食連年持續穩產豐產，但糧食安全仍然面臨著嚴峻的數量風險、質量風險、結構風險、營養風險、國際貿易風險和種質資源風險，糧食安全形勢總體來說仍然不容樂觀。

山東是我國重要的糧食主產省，連續9年糧食產量穩定在千億斤以上，德州市作為產糧大市，常年種植面積1600萬畝左右、糧食產量150億斤以上，為確保國家糧食安全做出了巨大貢獻。然而，保障糧食安全具有典型的公共產品和外部性特征，德州市在穩糧保供的同時也面臨巨大的經濟壓力。一是由于耕地紅線等政策限制，多數耕地定位于基本農田只能用于糧食生產，耕地非農化、非糧化被嚴格限制，德州市二、三產業的發展受到一定程度的制約。二是為了有效保障民生和防止成本推動型通貨膨脹，政府一直管控糧食價格，這使得“糧強民不富、糧強市不強”“糧食大市、財政窮市”等問題成為困擾產糧大市的難解之題。三是為了穩糧保供，德州市投入了大量的資金支持，收益上卻未得到與其貢獻相匹配的補償，支出剛性增長背景下的財政收支矛盾異常凸顯，微弱的種糧收益補償難以滿足其選擇種糧決策所帶來的潛在機會成本，農民種糧和地方政府抓糧的積極性受到不同程度的影響。

二、德州市糧食產供概況

德州市農耕文明源遠流長，是我國重要的糧食生產基地，全國首個“畝產過噸糧、總產過百億”的地級市，全國5個整建制糧食高產創建試點市之一，為國家糧食安全做出了突出貢獻。

一是糧食單產穩步增長，產能持續提升。德州市現有耕地面積951.7萬畝，占全國耕地面積的0.5%，貢獻了全國1.1%的糧食。2013-2022年，全市糧食平均單產由440.8千克增至479.0千克、增長8.7%，糧食產量由658.3萬噸增至768.3萬噸、增長16.7%，人均糧食產量由1160.8千克增至1378.1千克、增長18.7%（見表1），糧食產能持續提升。2021年10月，德州在全國率先開展“噸半糧”生產能力建設，2022年全市120萬畝“噸半糧”核心區平均畝產1490.1千克，其中61.8萬畝地塊達到“噸半糧”產能創建標準，實現首年告捷。

二是糧食結余量大，外調貢獻量大。德州市糧食產量遠遠高于本地人口糧食消費量。2013年以來，按國家每年人均糧食消費量（原糧）計算，除滿足本地人口糧食自給之外，每年為國家貢獻商品糧數量逐年增長，德州市2022年糧食外調貢獻量比2013年增長了20.6%（見表1），糧食外調貢獻率一直高居87%以上。以2022年為例，德州市糧食產量達到歷史最高水平768.3萬噸，常住人口557.5萬人，人均消費糧食（原糧）136.8千克，糧食總消費量76.3萬噸，糧食外調貢獻量692.0萬噸，糧食外調貢獻率高達90.1%（相當于浙江省人口全年用糧）。

三、產糧大市可持續發展存在的問題與制約因素

調研發現，影響德州糧食產業可持續發展的問題與制約因素較多，但與產糧大市利益補償相關的問題和因素，主要體現在以下四個方面：

一是經濟結構調整空間受限。產糧大市承擔穩糧保供政治責任，受耕地紅線等政策限制，產糧大市種植高附加值經濟作物及二、三產業發展受到一定程度的制約，糧食產業對財政貢獻率較低，致使產糧大市財政負擔沉重，公共服務供給不足，經濟發展遲緩。為了驗證糧食生產與區域經濟發展及公共服務供給之間的關系，一方面，課題組采用比較分析法，選擇浙江省金華市（糧食主銷區）進行比較發現：2013—2022年德州市的糧食播種面積呈持續增長態勢，從1383萬畝增加到1603.8萬畝，10年間增加了220.8萬畝，增長了16.0%；2013—2022年金華市的糧食播種面積呈遞減態勢，從230.1萬畝減少到128.5萬畝，10年間減少了101.6萬畝，降低了44.2%。同糧食播種面積遞減態勢相反，10年間金華市的常住人口增加了169.9萬人，而德州市的常住人口反而減少了9.6萬人；金華市10年平均人均GDP、人均財政支出和農村居民人均可支配收入分別比德州市多出12931元、2145元和10177元。另一方面，課題組運用最小二乘法（OLS）對山東省及德州市2003—2022年人均財政支出和單位面積糧食產量數據進行分析，檢驗結果顯示，糧食產量水平和人均財政支出之間存在正向顯著關系，山東省單位面積糧食產量每增加1%，人均財政支出增加11.1%；而德州市單位面積糧食產量每增加1%，人均財政支出僅增加5.3%（見圖1）。可見，與全省相比，德州市糧食生產的財政回報率明顯偏低，不及全省人均財政支出增長的一半。

二是“糧財倒掛”矛盾突顯。產糧大市投入了大量資金支持糧食高產創建，糧食產量提高與其對地方財政增收的貢獻度并不同步，形成“糧財倒掛”現象。例如，德州市人均財政支出只相當于山東省人均財政支出的72.3%，財力保障水平較低，若按達到全省財政支出平均數進行測算，德州市財政資金缺口10年間平均為149.2億元（見表2）。

三是財政支農壓力大。近年來，雖然國家加大了對農業生產支持力度，但大都需要市縣財政配套，產糧大市陷入了“種糧越多財政負擔越重”的困境。德州市2022年對農業農村投入及涉農項目配套資金占全市可用財力的43.6%，但德州市獲得上級財政補償資金年均僅為3.5億元左右，難以有效調動地方各方面主動抓糧產糧的積極性和主動性。

四是種糧成本持續攀升。2023年，德州市糧食生產人力成本、農資價格、土地租金分別上漲20%、30%、20%左右，極大壓縮了種糧利潤空間，在一定程度上影響了農業可持續發展。據禹城市供銷社反映，2023年化肥價格與去年同期相比普遍上漲，尿素銷售價格同比上漲55%，硫酸銨銷售價格同比上漲210%，硫酸鉀型鉀肥銷售價格同比上漲210%。

四、健全產糧大市利益補償機制的政策建議

德州市作為農業大市，面臨著“產糧大市、財政窮市”的窘境，需積極發揮中央和地方“兩個積極性”，試點探索完善產糧大市利益補償機制的實踐路徑，這對全國糧食主產區可持續發展、夯實糧食安全根基具有重要指導意義。

（一）立足政策，完善國家支持激勵措施

一是建議中央、省調整產糧大市高質量發展考核指標。提高產糧大市糧食總產量在高質量發展考核中的比重，將糧食外調貢獻量作為其主要考核指標，激發產糧大市抓糧興糧積極性。

二是建議國家提高產糧大市主糧最低收購價。參照國家對大豆主產區實行高于其他非主產區的差異化價格政策，提高小麥、玉米等主糧國家最低收購價，有利于種糧主體收益保障及投入，有效緩解地方政府對糧食生產投入不足的壓力。

三是建議中央對產糧大市農資價格實行指導價。農資投入成本占糧食生產總成本的50%以上，建議國家對產糧大市農資價格實行指導價，控制種糧成本、降低種糧風險，提高種糧積極性。

（二）立足體制，加大財政扶持政策力度

一是建議中央財政加大一般性轉移支付，實行“兩掛鉤”政策。利用5～10年時間，探索增加對產糧大市的利益補償，逐步解決地方財政困難，調動地方政府抓糧積極性。建議中央財政轉移支付與產糧大市上繳國家儲備糧數量掛鉤，統籌鄉村振興發展資金向產糧大市傾斜，完善縱向財政轉移支付補償機制。建議按照“誰受益，誰補償”原則，構建橫向財政轉移支付補償機制，中央政府協調糧食主銷區按年度對應承擔主體補償責任，促進糧食產銷區之間的利益均衡。

二是建議中央財政降低產糧大市共享稅上繳比例。通過“雙向驅動”增加財力，按照“缺什么，補什么”原則，為地方政府因地制宜補齊農業發展短板提供財力保障。2022年，德州市上繳中央共享稅99.6億元，若降低10個百分點，全市財政將增加可用財力約10億元，是目前中央財政獎勵全市產糧大縣獎補資金的2.5倍。

三是建議提高產糧大市種糧主體的補貼力度。建議中央加大產糧大市涉農政策性補貼力度，提高種糧主體耕地地力保護、農機購置、農業保險費等補貼標準，讓多種糧者多得補貼，保障種糧基本收益，形成“多種糧多受益”的政策導向。

（三）立足機制，健全完善糧食產業運營機制

按照“系統性思維，體系化規劃；全鏈條開發，產業化發展；多主體聯動，獨立性經營”的原則，構建“政府引導，市場運作，利益聯結，集成推進”的新型糧食產業運作體系，推動糧食產業各類主體相互融合、協同聯動、聯農帶農，實現糧食產業高質高效發展。

一是政府主導，構建“國有農企+龍頭企業+村黨支部領辦合作社+農戶”運營模式，整合各類要素資源，促進農業產業化、體系化、專業化協同發展，撬動金融、社會資本投入糧食產業，做到惠農帶農、富農不離農。二是市場運作，市縣政府授權相關國有農企，按照市場化運作機制，牽頭推動域內糧食產業全鏈條開發、產業化發展，構建從原糧到成品、產區到銷區、田間到餐桌的“大糧食”“大產業”“大流通”格局。三是利益聯結，以村黨支部領辦合作社為引領，并入股國企或龍頭企業，采取保底分紅和超額利潤分紅模式，建立小農戶與現代農業產業體系利益聯結機制，帶動種糧農民增收致富。四是集成推進，國有農企與供銷聯合社、村黨支部領辦合作社互惠合作，推廣“土地股份合作+全程托管服務”為農服務模式，大力發展糧食產業社會化服務，推動域內糧食規模化種植、體系化服務，破解未來“誰來種地”難解之題。

（四）立足發展，完善穩糧增效保障措施

調研發現，由于市場主體的趨利性，以市場化措施落實糧食惠農政策及財政補助資金，易導致資金使用“碎片化”、成效低。建議作為產糧大市應著重發揮好“有為政府”引導作用，輔以市場調節功能，強化農業產業化企業對當地財政的貢獻率，全力推動糧食大市向糧食強市轉變。

一是全力支持產糧大市全產業鏈提質增效。由于國家提高糧食“最低收購保護價”制約因素較多，易誘發其他不良連鎖反應。所以中央財政應統籌整合扶持農業產業財政獎補資金。一方面大力支持農業大市發展農業產業化龍頭企業。通過構建“龍頭企業帶動，配套企業聯動，經營主體互動，服務部門推動”的發展模式，調動地方政府發展農副產品深加工、農業資源綜合利用提升附加值、實現價值增值，促進產糧大市全產業鏈提質增效，做優做強做大農業產業化企業，不斷發展壯大地方經濟，提升農業對當地財政貢獻率。另一方面，以品牌建設為引領，引導農業產業化企業橫向密切合作，培育壯大龍頭企業，推動各類新型農業經營形成共生共存、融合發展，功能互補、差異化競爭的產業布局，促進農業全環節提升、全鏈條增值，調動地方政府抓糧興糧主動性、積極性，實現從抓生產到抓鏈條、抓產品到抓產業、抓環節到抓體系的轉變，從根本上破解農業增效、農民增收多年未解之難題，切實提升農業產業對當地財政的貢獻率。

二是健全涉農項目一體化運行機制。應統籌整合各類涉農項目，采用一體化規劃、一體化實施、一體化管理、一體化運營模式，大力支持農業大市糧食產業全鏈條發展。產糧大市要以建設高標準農田為切入點，構建“投建管護”農業項目一體化運營機制，將高標準農田建設成為優質高效糧食生產基地、農業產業化企業原料供應基地、鄉村振興齊魯樣板示范基地，實現資金多元投入，耕地集約經營，帶動糧食生產品種培優、品質提升、品牌打造，切實提升惠農資金使用綜合績效，走出一條多元經濟主體相互依存、協同聯動、聯農富農現代農業高質量發展之路。

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（作者單位：1.德州市財政局；2.德州市農業科學研究院）