農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)任重道遠(yuǎn)

黨的二十大為鄉(xiāng)村振興描繪了新藍(lán)圖，充分體現(xiàn)出黨中央對農(nóng)村發(fā)展的關(guān)心，也發(fā)出了重農(nóng)、興農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)、富農(nóng)的強(qiáng)烈信號。截至2023年末，我國本外幣涉農(nóng)貸款余額已達(dá)到56.6萬億元的顯著水平，相較于上年同一時期，實(shí)現(xiàn)了14.9%的穩(wěn)健增長；全部金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村區(qū)域（即縣級及更低層級）的本外幣貸款累計余額為47.26萬億元，同比增長15.2%，該數(shù)值同樣展現(xiàn)出強(qiáng)勁的增長勢頭。農(nóng)村領(lǐng)域金融資源質(zhì)量和數(shù)量均得到較大提升，不斷有優(yōu)質(zhì)的金融資源參與到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮了助力鄉(xiāng)村振興和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵作用。但與此同時，金融服務(wù)與金融資源之間的不適配也使農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作顯得越來越重要。農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中已經(jīng)成為關(guān)鍵一環(huán)，亟須完善和提高。

農(nóng)村金融消費(fèi)者概念升級

隨著農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提高，農(nóng)村金融消費(fèi)者的內(nèi)涵也在不斷擴(kuò)大。農(nóng)村金融消費(fèi)者通常是指農(nóng)村地區(qū)中那些選擇并采納金融機(jī)構(gòu)所提供的金融產(chǎn)品或服務(wù)的自然人個體，將法人實(shí)體及非法人組織排除在外，僅僅專注于那些以個人身份參與金融活動的農(nóng)村居民。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效推進(jìn)，關(guān)鍵在于依托新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模式，激發(fā)鄉(xiāng)村活力，強(qiáng)化縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，實(shí)現(xiàn)興村富民的宏偉目標(biāo)。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役的圓滿收官與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，一系列創(chuàng)新型的經(jīng)營實(shí)體如家庭農(nóng)場、手工藝作坊、個性化工作室以及農(nóng)業(yè)合作社等迅速興起，展現(xiàn)出蓬勃的發(fā)展態(tài)勢。2021年頒布實(shí)施

的《中華人民共和國民法典》規(guī)定的民事主體除了自然人、一般法人外還將非營利法人、特別法人以及非法人組織囊括在內(nèi)。上述新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)體中，絕大多數(shù)在經(jīng)營發(fā)展過程中不可避免地會以民事主體的身份購買、使用金融機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品和服務(wù)，與金融機(jī)構(gòu)簽訂民事合同，完全符合《中華人民共和國民法典》所規(guī)定的民事主體類型并理應(yīng)具有相應(yīng)的法律地位。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村金融消費(fèi)者的內(nèi)涵應(yīng)該擴(kuò)展，將家庭農(nóng)場等創(chuàng)新型經(jīng)營主體納入金融消費(fèi)者保護(hù)范疇。農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀近年來，我國農(nóng)村居民人均可支配收入及實(shí)際增速均超越了城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村金融市場的規(guī)模與質(zhì)量亦呈現(xiàn)持續(xù)擴(kuò)張與優(yōu)化的態(tài)勢。然而，受區(qū)位條件、教育層次、資源配置效率與布局、法律框架與政策導(dǎo)向等多重因素制約，農(nóng)村金融消費(fèi)者的權(quán)益面臨較高風(fēng)險，易遭受侵害。城鄉(xiāng)之間在金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)構(gòu)成、消費(fèi)群體特征、產(chǎn)品消費(fèi)觀念與偏好以及市場供給格局等方面存在顯著差異，進(jìn)而在金融生態(tài)體系構(gòu)建及所能獲得的金融服務(wù)品質(zhì)上，表現(xiàn)出顯著的不均衡現(xiàn)象。農(nóng)村地區(qū)投訴數(shù)量相對較少。如圖1所示，2020 年第三季度至2023年第一季度，我國銀行業(yè)消費(fèi)投訴數(shù)量總體較大，但針對農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的投訴數(shù)量相對較小。農(nóng)村地區(qū)投訴比例相對較低。2020年第三季度到2023年第一季度，針對農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的投訴占比總體上呈現(xiàn)增長態(tài)勢，從4%提升至6.2%。在2022年第二

季度更是出現(xiàn)了倍增現(xiàn)象，但整體水平還處于低位。農(nóng)村金融消費(fèi)者維權(quán)的投訴比例總體上仍然處于5%左右（見圖2）。

農(nóng)村地區(qū)人口金融素質(zhì)偏低。21世紀(jì)以來，農(nóng)村地區(qū)人口總數(shù)呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢（見表1），2010— 2020年，農(nóng)村地區(qū)人口由67113萬人減少至50979萬人，人口數(shù)量同比下降24%。但從農(nóng)村地區(qū)人口構(gòu)成來看，農(nóng)村地區(qū)65歲以上人口從2010年的5953萬人增加至2020年的9023萬人，這一年齡段人口占比從2010年的8.87%上升至2020年的17.7%，其占比在10年間攀升了8.83%。

農(nóng)村地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的相對滯后，導(dǎo)致大量青壯年及高學(xué)歷、高素質(zhì)人才流出，在人口減少和老齡化加劇的共同作用下，農(nóng)村地區(qū)金融消費(fèi)者主要以老人和兒童為主，這個群體的受教育水平和自主學(xué)習(xí)能力有限，金融素養(yǎng)相對不高，自身的維權(quán)意識較差。

農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)困境

缺乏明確有效的法律依據(jù)。《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中使用了金融服務(wù)經(jīng)營者這一概念，把金融業(yè)納入其中，但金融產(chǎn)品和服務(wù)具有虛擬性、專業(yè)性、風(fēng)險性的特征，與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中其他的產(chǎn)品和服務(wù)有顯著不同，僅僅依據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》無法對金融消費(fèi)者開展有針對性的保護(hù)，其權(quán)益受到侵犯時沒有明確、有效的法律可以依據(jù)，僅僅通過投訴、調(diào)解無法真正達(dá)到維權(quán)目的，也讓消費(fèi)者權(quán)益的侵害者更加“有恃無恐”。

“留守人口”維權(quán)困難。在鄉(xiāng)村振興的政策支持下，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)有了質(zhì)的飛躍，但相對于城市而言經(jīng)濟(jì)體量仍然較小。農(nóng)村地區(qū)的居民人口流失嚴(yán)重，而老齡人口、少年人口近年來持續(xù)增加，導(dǎo)致農(nóng)村人口構(gòu)成以老年人、婦女、兒童為主，而這一部分“留守人口”受經(jīng)濟(jì)、教育水平限制，對有較高使用門檻的銀行App、網(wǎng)銀服務(wù)、電子銀行等工具嚴(yán)重缺乏了解，在便利性日趨發(fā)達(dá)的金融活動中反而遇到“重重障礙”。一方面“留守人口”往往在獲取金融消費(fèi)服務(wù)過程中對風(fēng)險、權(quán)利、義務(wù)的認(rèn)識和了解不充分，在進(jìn)行金融消費(fèi)時，沒有維權(quán)意識和習(xí)慣，甚至不知道可以維權(quán)。另一方面維權(quán)困難也使得“留守人口”無法更好地獲得金融知識和正向反饋，致使信息不對稱、交易信息不透明等現(xiàn)象更加頻繁出現(xiàn)，形成一種“惡性循環(huán)”。

農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)“供需失衡”。受自然環(huán)境封閉、基礎(chǔ)設(shè)施完善程度較低、教育資源薄弱等因素的影響，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)無論從數(shù)量上還是從種類上都與城市有很大差距，四大國有銀行中，只有農(nóng)業(yè)銀行在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域設(shè)立了服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，而其他三家則主要局限于縣級層面布局分支機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)主要由郵政儲蓄銀行、地方性農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社及村鎮(zhèn)銀行等機(jī)構(gòu)構(gòu)成，仍存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)服務(wù)空白點(diǎn)，未能實(shí)現(xiàn)物理網(wǎng)點(diǎn)的全面覆蓋，且結(jié)算手段與工具相對匱乏。同時，鑒于風(fēng)險管理與盈利追求的考量，金融機(jī)構(gòu)往往采取提高信貸門檻、增設(shè)貸款條件、上調(diào)貸款利率等措施。農(nóng)民群體在獲取金融產(chǎn)品和服務(wù)時面臨有限的選擇，往往缺乏足夠的自主權(quán)。

政策建議

完善農(nóng)村金融消費(fèi)領(lǐng)域立法。我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等具體情況，制定符合我國國情的基礎(chǔ)性法律措施，拓展并明確農(nóng)村金融消費(fèi)者內(nèi)涵及權(quán)益細(xì)則，將家庭農(nóng)場、手工藝作坊、個性化工作室以及農(nóng)業(yè)合作社等創(chuàng)新型經(jīng)營主體納入金融消費(fèi)者保護(hù)范疇。需要針對農(nóng)村金融消費(fèi)群體的特性，明確界定金融機(jī)構(gòu)所享有的權(quán)利與應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，進(jìn)而構(gòu)建一個集權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任于一體的綜合體系，全面、條理化保障金融消費(fèi)者的權(quán)益并有效處理相關(guān)糾紛。在相關(guān)法律框架內(nèi)應(yīng)獨(dú)立增設(shè)關(guān)于農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的專項(xiàng)條款，通過實(shí)施差異化的監(jiān)管措施與傾斜性保護(hù)政策，從根本上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融消費(fèi)領(lǐng)域內(nèi)公平、公正的權(quán)益保護(hù)。

開展有針對性的金融消費(fèi)知識宣傳。提升農(nóng)村金融消費(fèi)者金融素養(yǎng)應(yīng)結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，抓住“留守人口” 這一重點(diǎn)人群。一方面，要有的放矢地針對老人開展金融消費(fèi)者教育專項(xiàng)活動。依托商業(yè)銀行網(wǎng)點(diǎn)陣地優(yōu)勢，利用辦理業(yè)務(wù)等候時間，積極開展網(wǎng)點(diǎn)宣傳活動，從老年客群需求特點(diǎn)出發(fā)，充分考慮老年客群接受新興事物的實(shí)際能力，用通俗易懂的語言為老年客戶詳細(xì)講解金融消費(fèi)者權(quán)益、防電信詐騙等知識。加強(qiáng)老年客戶在應(yīng)用智能技術(shù)獲取金融服務(wù)方面的培訓(xùn)講解，采取傳統(tǒng)服務(wù)方式與智能化服務(wù)雙管齊下的方式提升老年客戶的金融素養(yǎng)。另一方面，要深入推進(jìn)金融知識教育，將其納入國民教育體系，提升青少年金融消費(fèi)者的風(fēng)險意識和自我保護(hù)能力。

改善農(nóng)村金融消費(fèi)供需關(guān)系。站在金融支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的戰(zhàn)略高度，強(qiáng)化農(nóng)村金融消費(fèi)產(chǎn)品與服務(wù)的供給力度，政策引導(dǎo)與政策激勵并行，促使國有商業(yè)銀行及股份制銀行深入基層，將金融服務(wù)重心下沉至農(nóng)村地區(qū)，以填補(bǔ)金融服務(wù)空白點(diǎn)。同時，加速農(nóng)村地區(qū)金融基礎(chǔ)設(shè)施的布局，包括但不限于增設(shè)網(wǎng)點(diǎn)、ATM 機(jī)、STM自助終端等助農(nóng)設(shè)施，持續(xù)優(yōu)化金融服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)的能力與效率。基于各地農(nóng)村獨(dú)特的資源稟賦與產(chǎn)業(yè)特色，在嚴(yán)控風(fēng)險的基礎(chǔ)上，簡化業(yè)務(wù)辦理流程，提高信用貸款占比，緊密圍繞農(nóng)村金融消費(fèi)者多元化的需求，創(chuàng)新設(shè)計金融產(chǎn)品與服務(wù)。積極推進(jìn)農(nóng)村信用體系的建立健全，有效解決農(nóng)戶融資難、擔(dān)保難的問題，力求實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)金融服務(wù)供給的均衡化，推動金融服務(wù)更好地惠及廣大農(nóng)村地區(qū)。

（作者單位：中國人民銀行鞍山市分行）

責(zé)任編輯：楊生恒

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