展望國際貨幣基金組織第17次份額總檢查

國際貨幣基金組織（I n t e r n a t i o n a l Mon e t a ry Fund，IMF）是根據布雷頓森林會議上簽訂的《國際貨幣基金組織協定》，于1945年12月27日在華盛頓成立的國際組織之一，迄今已有近80年的歷史。作為國際金融體系的重要支柱，IMF一直在促進全球貨幣體系穩定、維護全球金融安全、促進國際貿易與經濟發展等方面發揮著重要作用。然而，在新的形勢下，IMF面臨很多新的挑戰。其中份額問題最為關鍵，具體而言，一是IMF的可用資源特別是份額資源，難以滿足低增長與高債務背景下一些成員國的借款需求；二是新興市場和發展中國家的代表性不足，份額和與份額相關的投票權未能充分反映他們在全球經濟中的實際地位。如果份額不足，則影響其作為全球金融安全網的地位和全球金融穩定；如果份額分配不合理，則不能體現全球經濟格局的變化，勢必影響IMF的合法性和有效性。

根據IMF章程，每五年對份額進行檢查，以決定是否增加份額、如何增加份額及是否要調整份額公式。例如，2010年第14次份額總檢查，份額增加一倍的同時還調整了份額結構，從代表性過多的發達經濟體調出了6個百分點給代表性不足的新興經濟體。第15次份額總檢查沒有增加份額。而2023年12月15日結束的第16次份額檢查決定所有成員在現有各自份額的基礎上增加50%，使總份額達到7157億特別提款權（Special Drawing Right，SDR），約合9600億美元。然而，此次增資雖然大幅提高了份額在IMF可用資源中的比重，e04f89a40f44e301f1cd69a133ef1516但是由于借款將逐步退出，所以IMF的實際可用資源即救助能力并沒有明顯增加。同時，也沒有解決IMF份額比重的失衡問題，即新興國家和發展中國家份額與其經濟地位相適應的問題。為此，基金組織認識到份額改革的緊迫性，承諾將在2025年6月之前制定下一步份額調整指南，其中包括為第17次份額總檢查提出新的份額公式等事項。那么，第17次份額檢查能否取得新的進展，值得進一步關注。

份額規模能否繼續擴大？

理論上，普遍增資通常與全球經濟增長和發展狀況密切相關，IMF的份額規模不僅應滿足各國對國際清償能力的需求，還應與全球資金供給能力相匹配。自布雷頓森林體系解體后，全球資本市場的不穩定性加劇，金融危機頻發，IMF對危機“防范”“管理”和“貸款”三大職能上的壓力也顯著增加。事實上，當IMF份額資源不足以滿足全球信貸需求時，還可以通過官方借款安排來補充資金，從而維持其信貸能力。當前的借款主要有新借款安排（BAB）和雙邊借款安排（BBA）。然而，IMF畢竟是一個以份額為基礎的國際金融機構，份額的多少決定了其貸款職能的發揮。

2022年以來，全球貨幣緊縮，尤其是在美聯儲引領下的發達國家央行加息，導致全球利率上升、融資條件收緊，加劇了國際金融市場的動蕩。在這一背景下，IMF第16次份額總檢查達成了增資50%的共識。本次增資的另外一個目的在于重塑以份額為基礎的國際金融機構，從而調整IMF的資源結構，即一旦增資生效，雙邊借款安排立即退出，而新借款安排則逐步退出。然而，鑒于當前仍有眾多成員國尚未完成國內批準程序，第16 次份額總檢查能否如約在2024年12月15日前完成實施仍存在不確定性。美國財政部部長耶倫在2024年年會上承諾將實施第16次份額檢查增資，但并未明確承諾何時能完成。根據以往的經驗，第16次份額增資方案的生效時間大概率要推遲。即使份額增資能夠順利實施，IMF 資源也依然暴露出以下兩大問題。

一是資源規模仍然不足。目前，IMF資源規模大約為9820億SDRs，即1.3萬億美元左右。增資完成后，如雙邊借款安排退出，而新借款安排仍然保持不變，IMF 資源規模達到1.08萬億SDRs，即1.44億美元左右。如圖1所示，如果讓低收入國家和中等收入國家在全球金融安全網中達到與高收入國家相同的相對外部危機融資能力，IMF的貸款能力應增加約5500億美元（即127% 的份額），而如果為了滿足低收入國家和中等收入國家的短期外部融資需求，IMF的貸款能力則應增加約1.16 萬億美元（即267%的份額）。因此，在成員國資金需求缺口長期存在的情況下，增資50%并不足以有效應對全球性的金融危機和經濟沖擊，尤其當應對氣候變化、債務危機和其他長期風險之時。

二是資源結構嚴重失衡。目前，在IMF的資源結構中，份額資金在現有9820億SDRs的全部資源中只占48.6%，借款資金在現有6950億SDRs的貸款能力中占到55.7%（見圖2）。這意味著IMF仍有相當一部分的貸款能力依賴于這些臨時性的資金安排，而非長期穩定的份額支持。考慮到第16次增資完成很可能推遲，而2024年底到期的雙邊借款不得不繼續延期，如果2025 年底前還不能完成此次增資，那么新借款安排也得繼續延期。這種對臨時性資金的過度依賴，使得IMF在應對全球金融危機和長期經濟挑戰時，面臨較大的資金可持續性風險。

要解決IMF資源規模不足和資源結構失衡的問題，IMF必須在第17次份額總檢查中進一步擴大基于份額的永久性資金來源，減少對短期融資安排的依賴。然而，考慮到本輪增資幅度較大，部分國家可能會認為IMF的資源已足夠，無需進一步增資。而許多發達國家即使面臨潛在的流動性問題，一般也不會尋求IMF來救助，其增資的動力不足。而且美歐等發達國家面臨各自的問題，對于IMF增資不會表現出太高的興趣。其中，美國作為IMF份額改革的關鍵決策者，對IMF是否增資更多取決于對國內政治經濟狀況的考量。

第一，美國財政問題持續惡化，難以承受更多的負擔。美國聯邦政府正處于不可持續的財政軌道上，根據美國國會預算辦公室（Congr e s s i o n a l Budge t Office，CBO）報告，2024年的聯邦赤字預計將達到1.6萬億美元（占GDP的5.6%），并將在2034年增至2.6萬億美元（占GDP的6.1%）。與此同時，公共債務占GDP的比例將從2024年底的99%上升到2034年底的116%。2034年之后，如果現行法律不變和美國財政支出需求增長，債務將繼續增長。美國政府在面臨如此嚴重的債務壓力時，尤其是其長期奉行“美國優先” 政策，必然會更傾向于將有限的財政資源優先用于國內經濟增長和社會福利項目，并減少對國際義務的承諾和投入。

第二，美國國內政治環境復雜，國會將成為最大阻力。即便美國政府同意IMF的增資計劃，但最終的執行依然取決于國會的批準。目前，美國國會兩院仍由共和黨掌控，保守派一貫對財政支出和國際組織持負面態度。而此次份額普遍增資50%能否在2024年底前成功實施，前景也并不樂觀，畢竟美國國會在歷史上已經多次拖延實施增資決議。2024年又正值美國大選，國會內部黨派政治斗爭激烈，這恐怕只會加劇決策延遲，使這次增資一拖再拖，甚至影響下一次份額總檢查。根據以往經驗，美國大選結束后新總統上任，國會能否立馬批準，仍然面臨許多變數。

第三，美國大選結果難以預測，或影響下次增資態度。截至11月3日，美國大選仍然處于激烈膠著狀態，在選舉人團制度下，競選結果仍然充滿不確定性。2024年底美國要同時完成總統和國會換屆，如果特朗普政府成功當選，必將延續“美國優先”政策；如果民主黨能夠連任，并且國會改變當前完全由共和黨掌握的局面，或許能夠推進完成第16次增資事務。但無論哪個黨派執政，都是為了美國國內利益，對于開展新的IMF增資的可能性仍較低。

此外，美國聯邦儲備委員會曾于9月18日宣布，將聯邦基金利率目標區間下調50個基點，這一舉措可能對全球經濟產生多方面的影響，尤其是在融資條件和資本流動性方面。寬松的金融環境可能減少各國對IMF緊急資金的需求，從而在短期內降低推動擴大IMF份額的緊迫性。降息后，發達國家的經濟有望得到刺激，金融市場趨于穩定，發達國家或將認為IMF現有資源規模足以應對未來經濟挑戰，因此可能更加減弱對增資的支持力度。不過，盡管美聯儲的降息舉措在短期內可能減緩IMF份額增資的緊迫性，但不會改變長期的改革需求。在全球經濟不確定性增加和IMF臨時資金安排到期的背景下，進一步增資以優化IMF的資源結構始終是必要之舉。

份額結構能否調整？

IMF作為全球性國際金融組織，份額和投票權的分配對于基金組織的治理非常關鍵。份額的多少不僅直接決定了各成員國在IMF中的話語權大小，還影響成員國從基金組織獲取融資的能力。然而，長期以來，IMF的份額和投票權分配機制未能公平地反映世界經濟力量的變化，存在諸多問題，例如，份額分配缺乏科學性和透明、基本投票權被加權投票權所取代、發達國家的份額過高、歐洲國家在執行董事會中占據過多席位及美國“一股獨大”等現象。這些問題導致了IMF在全球經濟治理中的不平衡，削弱了其作為全球金融安全網核心機構的公正性和代表性。第16次份額總檢查的結果并沒有解決份額方面長期存在的兩個問題。

一是份額分配未能真正體現各國的全球經濟地位。據IMF測算，目前有71個成員國在基金組織中的代表性被低估。發展中國家在全球經濟中的體量已然大幅度增加，但是發達經濟體繼續主導著基金組織治理的局面一直沒有改變。2023年，發展中經濟體在全部成員國中的占比達到80%，其購買力平價GDP對全球的貢獻為59.3%，出口占比52.8%，外匯儲備占比56%，人口占比87%，然而所擁有的份額占比僅為38%（見圖3）。如果使用現行的份額公式進行份額分配，主要發達經濟體須向新興市場和發展中國家轉移2.6至4.4個百分點的份額。

二是小國和窮國的代表權和發言權未能得到充分尊重。根據IMF和世界銀行的定義，目前基金組織中仍有43個小國，58個低收入國家，39個重債窮國，這些國家的GDP和貿易等在所有成員國中的比重極小，導致他們的份額比例也非常小。盡管在選區治理框架下，他們可以作為一個整體影響決策，但是考慮到這些國家沒有完整的國內產業體系、對外依賴度高，以及可能面臨著經濟落后、嚴重貧困等發展問題，應該繼續提高其實際份額及比重，以真正反映其經濟狀況、資金需求及應有的發言權。

近幾年，全球范圍內對于提升發展中經濟體在IMF 中的地位和發言權的呼聲越來越高，發展中國家在國際組織中被低估和輕視的問題已經非常嚴重。這反映出國際社會對IMF改革的關注和期待，特別是在發展中國家代表性不足的問題上，越來越多的國家意識到需要通過份額調整來解決全球金融治理的不平衡問題。然而，解決這些關乎公平和權力的問題卻是難之又難，因為這不僅是由于歷史慣性和制度僵化所導致，還涉及美國、歐盟和發展中國家之間的政治博弈。由于與主要大國的利益產生沖突，改革的推進依然面臨重重障礙。

第一，多數發達國家僅支持有限度的份額與投票權調整。份額的重新分配必然意味著權力的重新分配，發達國家自然不愿意將其優越的投票權拱手讓人。在2024年10月IMF與世界銀行的年會中，國際貨幣金融委員會（IMFC）各選區代表就是否需要進行份額調整表明了態度，多數發達國家選擇支持份額調整，美國對此卻保持了一貫的沉默。事實上，美國的態度正是眾多傳統西方發達國家的真實態度。多數發達國家雖然表達了對份額調整的支持，但這更多是一種策略性回應，以應對全球呼聲和發展中國家的壓力。并且，他們所支持的改革是有限度的、漸進式的調整，而非徹底改變IMF內部的權力結構。

第二，如果根據現有公式調整份額結構，美國將可能失去一票否決權。過去的近80年中，美國在IMF 的份額比例從最初的35.1%，下降至當前的16.5%。為了應對這一趨勢并保持在IMF中的主導地位，美國曾兩次修訂IMF協議，最終將決策通過所要求的支持比例從80%提升至85%。如果發展中國家再次提升份額比例，美國的投票權可能會下降至15%，這將會威脅其“一票否決”權，這是美國最不愿看到的。因此，即便下次份額總檢查可能重新調整份額結構，也不會有太大的幅度，美國必然會采取外交和政治手段，以抵制或延緩任何可能影響其否決權的改革。

客觀而言，在美國擁有“一票否決權”的情況下，要想徹底打破少數發達國家長期主導IMF最高領導職位的慣例，并促使他們放棄在份額和投票權中的優勢地位，面臨著極大的挑戰。這一現實決定了IMF的治理結構變革不可能迅速實現，而必須采取結構性漸進改革的路徑。因此，IMF實現份額與投票權的真正平衡，前路仍然艱難而又漫長。

新的份額分配公式能否產生？

盡管新興經濟體與發展中國家對份額調整有強烈的需求，但如何調整則是一個難題。因為不同的成員有著不同的訴求。一些成員主張調整現行公式，而另一些成員認為現行公式不需要調整。IMF現行的份額計算公式仍然是2008年改革的成果。根據基金組織的測算，比較2008年第14次份額總檢查所確定的成員國份額和成員國較新經濟數據所計算出的份額，兩者之間存在嚴重的偏離，比如中國被低估程度高達52%，美國被高估程度為18%，日本被高估程度為11%。如果將中國的實際份額的6.4%調整至計算份額的13.7%，以彌補代表性不足問題，將會使其他國家的實際份額降低至計算份額，必然會引起其他國家的不滿。例如，美國必須從17.4% 降至14.9%，失去“一票否決”權；歐盟將從25.3%降至23.4%，但與其17.3%的全球綜合GDP占比相比，其代表性仍然過高；日本將從6.5%降至4.9%，等等。顯然，從發達國家的利益出發，按現行公式調整顯然不符合他們的利益。這就是為什么美國財長耶倫在國際貨幣基金組織年會上表達將支持尋求新的份額公式。

份額公式決定了成員國在IMF中的權利和義務的分配，包括投票權、貸款規模和特別提款權分配。能否準確反映當今世界經濟格局和影響因素成為IMF治理結構改革至關重要的問題。IMF份額公式的改革主要關注兩個方面：一是公式變量，如何選取合適準確的變量以代表成員方的實際經濟情況，例如，GDP、國際儲備、經常賬戶余額、貿易開放度等變量；二是公式形式，包括線性和非線性等，何種形式才能夠準確反映變量和成員方份額之間的關系，得到接近當今世界經濟實際情況的份額分配比例。在前面四次份額公式的調整中，份額公式往往體現著各自的利益，而且不同的參數與權重在同一國家不同階段可能有不同的表現。目前來看，公式主要是基于經濟變量。從當前有關國家的訴求來看，有一些新的因素被提及。例如，日本長期以來，要求份額公式中考慮對國際貨幣基金組織的長期貢獻，這主要是因為日本在NAB和BBA中提供的資金較多和提供技術援助用于能力建設較多。而有些低收入國家則主張將氣候變化帶來的風險或者經濟發展的需要等列入公式中去。

第一，美國明確支持份額公式調整。如果第16次份額總檢查結果是按照現有公式進行增資，美國的份額將減少2.5個百分點，導致美國的投票權降到15%以下，從而失去一票否決權。雖然此次增資是按比例進行，尚未真正直接觸及美國的核心利益，但美國顯然希望盡早通過改革份額公式，避免未來可能帶來的更大影響。在2023年10月IMF與世界銀行的年會中，美國就已明確支持創建新份額公式，并在2024年的年會中重申了這一立場。然而，美國推動改革的方向顯然是要確保調整結果符合自身利益，力圖在改革中保持對IMF決策的主導地位。

第二，北歐、中東歐和西亞普遍反對。在2024年10月的年會中，北歐、中東歐和西亞這三個選區的代表再三表達了對公式調整的反對，認為當前的公式就已經非常適當。這主要是因為公式調整并不能給他們帶來實質性好處。北歐和中歐國家的經濟體系相對穩定、金融市場發達，外匯儲備充裕，依賴IMF融資的需求較低，因此他們并不愿承擔額外的經濟負擔。東歐和西亞國家大多屬于相對小型的經濟體，經濟增長較慢且較為脆弱，并非份額公式改革后的直接受益者，可能在改革中難以得到更多份額和投票權。

第三，多數發展中國家支持公式調整。發展中國家一直敦促根據新的經濟和金融條件來更新份額公式，包括人口和貧困指數等因素。發展中國家希望通過調整份額公式，獲得更多的資金支持，以應對經濟增長和發展中面臨的挑戰。調整后的份額能夠幫助這些國家更好地融入國際金融體系，并增強其在IMF決策過程中的發言權和影響力。不過，對于發達國家而言，發展中國家所要求的公式調整結果則必然會削減他們在基金組織的權力。

因此，面對當前復雜的利益格局，IMF的份額公式調整將需要更為深入的協商與妥協。各國需要在公平性與實用性之間尋求平衡，以確保新公式能夠更準確地反映全球經濟的變化和成員國的實際貢獻。份額調整應考慮到全球經濟格局的長期趨勢，而不僅僅是當前的經濟總量。特別是需要關注經濟體在全球價值鏈中的地位、金融體系的互聯互通程度及對全球公共產品的貢獻。改革的最終目標應是提升IMF的合法性和有效性，使其更加包容和更具有代表性。

結論與建議

綜上所述，筆者認為，第17次份額檢查的推進在很大程度上取決于第16次份額增加生效的進度。從目前來看，第16次份額增加生效被推遲的可能性很大。從美國及歐洲等主要發達國家的現狀來看，在第17次份額總檢查中進一步增資的可能性不大。考慮到按照現有公式進行調整，美國等主要發達國家利益會明顯受損，而且從歷史上看，也不存在存量調整的歷史。因此，第17次份額總檢查，有可能進行份額公式的調整，從而為未來的份額增加做好準備。當然份額公式如何調整，則面臨復雜的博弈。我國作為份額嚴重被低估的大國，既要追求我們自身的利益，積極推動特別增資，也要團結廣大新興經濟體與發展中國家，考慮他們的訴求，以期尋求對份額公式改革達成共識。

第一，加強成員國間的交流協商，推動達成份額改革共識。當前，全球金融治理體系面臨單邊主義與多邊合作的沖突、新興市場與西方國家話語權的不匹配及美元主導的“制度非中性”問題。在此背景下，我們應積極利用金磚國家、G20等多邊合作平臺加強成員國間的溝通，明確強調各國在份額改革中的共同利益，尋求共同解決方案，努力實現多方共贏。

第二，提高新興經濟體發言權，保護發展中國家的代表性。我們需要從我國國情出發，堅持發展中國家定位，維護發展中國家的共同利益。繼續全面參與國際經濟金融合作機制，推動國際貨幣基金組織進一步完善份額和治理結構，提高新興市場國家在國際金融治理中的發言權，并保護最不發達國家在國際金融治理中的代表性。

第三，積極參與公式調整談判，盡快促進形成公平的分配公式。我們應充分認識到制定新公式所面臨的時間緊迫性，力促在2025年6月前形成新的份額公式。我國應當繼續肩負起在全球金融治理中的責任與擔當，積極深入研究公式相關問題，推動公式朝著更加公平的方向進行調整。還應與其他新興經濟體開展合作，確保未來的公式改革方案符合包括中國在內的發展中經濟體的利益。

第四，深化全球金融多邊合作，推動全球金融安全網建設。中國應扎實推進金磚國家應急儲備安排、“10+3”清邁倡議多邊化等區域金融機制建設，加強與現有國際機構合作，互相協作，互為補充。著力提升這些機制的有效性和吸引力，以此作為推動IMF改革的重要動力。與此同時，我們還應繼續深化雙邊貨幣互換安排，通過雙邊合作進一步助推多邊改革。

（作者單位：外交學院國際經濟學院）

責任編輯：孫爽

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