從通航發展經驗看低空經濟發展趨勢

近年來，我國低空經濟產業快速發展，得到國家層面的重視0 2021年2月，中共中央、國務院印發《國家綜合立體交通網規劃綱要》，首次將低空經濟納入發展藍圖；2023年12月，中央經濟工作會議將低空經濟列為戰略性新興產業；2024年3月，工業和信息化部等四部門發布《通用航空裝備創新應用實施方案（2024-2030年）》，提出到2030年低空經濟形成萬億級市場規模。低空經濟一時風頭無兩，甚至進入了2024年兩會的政府工作報告。在此期間，相關中央部門、地方的一系列法律法規也陸續發布，電動垂直起降飛行器（eVOTL）、無人機等低空經濟典型業態將成為未來數年的發展熱點。

在低空經濟熱點頻頻的同時，曾一度火爆的傳統通用航空產業似乎冷寂了很多，在2009年就曾引發發展熱潮的通用航空產業，也曾進入過國務院發布的指導意見，但是在過去十幾年期間，通用航空產業的發展似乎出現了與預想截然不同的發展趨勢。據中國民航局數據統計，截至2023年底，我國通航企業689家，在冊通用航空器3173架，通用機場451個，全年作業飛行135.7萬小時。而在同期，我國實名登記無人機126.7萬架，民用無人機累計飛行2311萬小時，運營企業近2萬家，2023年以無人機為代表的低空經濟市場規模達到5000億元。無人機業務得到快速迅猛的發展，傳統通用航空產業業務市場被無人機不斷蠶食。

低空經濟與通航產業在發展要素上存在交集，傳統通用航空在政策方面的發展經驗，對低空經濟發展依然有著重要的借鑒意義。面對上述現象，我們需要思考的是：為什么在傳統通用航空舉步維艱的時候，無人機發展迅猛、新概念電動航空器層出不窮？在全新概念“低空經濟”變成現實的過程中，有哪些通用航空產業發展的經驗可以借鑒？

概念分析

通用航空作為一種產業，其核心是除軍事航空及民用公共運輸航空以外的其他全部航空及其運行業務的總和，重點就是“通用”，其主要在高度3000米以下開展運行。而低空經濟則是以各種有人駕駛和無人駕駛航空器的各類低空飛行活動為牽引，輻射帶動相關領域融合發展的綜合性經濟形態，其相關產品主要包括無人機、eVTOL、直升機、傳統固定翼飛機等，涉及居民消費和工業應用兩大場景（該定義源自2024年4月2日人民日報海外版）。

從用詞上來看，“經濟”的概念更大，應當包括“產業”，“低空”限定更小、業務種類更加聚焦于低空飛行器及其運行。從實際運行角度來看，低空經濟重點關注無人機/eVTOL及其運行，尤其是eVTOL，其作為未來個人交通出行載具，一旦實現技術及政策突破，其未來空間極大，完全可以承托“低空經濟”。

無人機、eVOTL與傳統通用航空產業非常類似，都具有業務形式靈活多樣、產業鏈長的特點，涵蓋制造業、運營企業、服務保障單位（機場、空管、維修單位等）和應用產業等多個方面。但不同的是，無人機作為近十幾年出現的新興業態，其發展在很長一段時間內處于行業管理盲區，政策約束小，相對于傳統通用航空產業受到經濟發展形勢以及民航、軍方、發改委、財政部、工信部等相關部門固有傳統政策的直接影響，無人機行業發展的靈活度更高。

通航政策設計經驗

美國通用航空政策方面的經驗對低空經濟發展具有借鑒意義。

開放市場與降低成本是核心

從1903年歷史上第一架飛機出現以來，美國《航空郵政法》《商業航空法》《機場與航線發展法》《通用航空振興法》《世紀航空再授權法案》《小型飛機振興法案》等一系列法案構成促進美國通航產業發展的政策基石，這些政策主要體現在“開放市場”和“降低成本”兩方面。

“開放市場”表現為鼓勵航空產業的商業開發，移除市場準入障礙，培育航空消費市場。1926年，美國《航空郵政法》向尚處于萌芽狀態的航空業開放了郵政運輸市場，隨后的《商業航空法》進一步為商業航空運行鋪平道路。事實上，美國在110年的航空發展歷史中，一直致力于破除航空市場的“政策性準入障礙”，主要體現為：解除對空域使用的各種限制、鼓勵新技術的應用、打擊行業壟斷及建立以促進行業發展為核心的行業法規政策體系。

因此，美國民航當局僅對嚴重涉及公共安全的商業航空活動加以規范和限制，嚴格保護普通航空用戶的飛行權利。市場開放政策造就了60萬飛行人員中59%為私用飛行員，而私人飛行、公務飛行和娛樂飛行占通航市場70%以上，形成了“航空消費市場”。

“降低成本”表現為通過完善產業基礎服務保障體系以降低企業的運行成本，實現與社會時間成本、機會成本和消費能力相匹配。1970年美國發布的《機場與航路發展法》資助建設了2000個甚高頻全向信標／無方向性無線電信標（VOR/NDB）導航臺，17000余個機場，并以免費或極為低廉的收費向通航市場開放，使得通航行業運行成本長期保持較低的水平，從而在20世紀70年代石油危機導致全美陷入經濟危機并引發通貨膨脹的情況下，通航產業仍保持了大繁榮的狀態。

作為相反的案例，20世紀70年代末為改善通航安全水平發布的《產品責任法》導致通航生產成本大幅提高，嚴重打擊了通航產業的發展。通用航空器地區價格指數（通用航空器平均交付價格與本國的人均可支配收入的比值）從70年代的60急速上升到90年代的200，美國通用航空器的生產量下降了近95%，從業人員下降了46%，每10年的新研發型號數量下降了72%。

面對如此嚴峻的形勢，1994年美國政府發布了《通用航空振興法案》，改善了通航產業責任保險的壓力，使得通用航空器地區價格指數下降至140以下，通航市場有所復蘇。但對成本比較敏感的小型活塞式航空器市場仍然低迷，市場交付份額已經由1980年的80%下降到2013年的46%。為降低嚴格的安全審定門檻帶來的通航審定成本，2013年美國發布了《小型飛機振興法案》，提出在保持現有安全水平的前提下，大幅降低通用航空器的審定要求與成本，振興受到嚴重打擊的小型通用航空器產業。

進入21世紀以來，由于《世紀航空再授權法案》等促進政策的出現，美國通用航空器區域價格指數有所下降（最高指數為200），而我國2020年的通用航空器地區價格指數高達1420，通航市場的消費能力受到嚴重約束。

利益協調機制是制度保障

通航促進政策設計最大的挑戰是利益的沖突，通過制度建設協調各利益相關者，實現利益的最大化與一致化，形成了美國獨特的利益協調機制，這種機制體現為“平衡利益”與“制約權力”兩個方面。

“平衡利益”涵蓋了不同運營機構、不同行業部門、政府與企業、甚至公眾與行業之間的利益平衡等多個方面。通航運營企業有固定的渠道向各級政府反饋利益訴求，每一部規章和法案的制定都需要通過“建議規章制定通知”（NPR）和“計劃規章制定預先通告”（ANPR）等程序深度征求行業意見。在《小型飛機振興法》中，180余名企業代表參與到法案的起草，起草委員會主席由美國聯邦航空管理局（FAA）和美國通用航空制造協會（GAMA）的代表共同擔任。其政策的出臺是行業發展要求、企業盈利及監管安全高度平衡的結果，即使在維護公眾利益的事項中也高度關注行業企業的利益，如針對航空汽油的鉛排放問題，他們多次召開研討會，征求環保署、各通用航空協會、油料生產商以及航空器制造商等多方面代表的意見。

“組織性利益沖突”是美國新一代航空運輸系統（NextGen計劃）中重要的研究課題，關注航空運輸系統變革過程中各相關利益體之間利益格局的變化、沖突和協調方式。例如，在時刻資源緊張的洛杉磯國際機場，能較明顯地產生社會效益和經濟效益的航空公司在時刻、空域使用等方面存在明顯的優先權，但也沒有忽視通航用戶的資源使用訴求，其核心就是犧牲了一部分大企業的利益來確保通航小企業的發展空間。

“制約權力”是協調利益沖突、平衡利益相關者關系的核心原則，重點體現在壟斷資源的所有權和使用權相分離、行政權力和市場訴求相制約以及安全管理和行業發展相平衡。作為一個相對壟斷的公共資源，機場的所有權需要與經營權相分離，機場所有者只關心機場公共服務能力和基本運行成本，而機場服務商依靠提供服務來獲取收益，通過市場競爭來改善服務，而不是靠壟斷機場基礎設施獲取超額利益。

以行業為主的軟環境建設是基礎

第二次世界大戰不僅進一步增強了美國通用航空產業的實力，更重要的是，形成了其獨特的航空軟環境。這種軟環境主要體現在“航空文化”和“規范意識”上。

打造“航空文化”是航空產業發展的重要基礎。“二戰”期間，美國培養了35萬空軍和海軍飛行員，250萬航空專業技術人員，15萬飛行學員以及25萬航空專業技術學員。在20世紀50-60年代，美國的一些主流雜志如《商業周刊》《時代》等都定期報道飛行員和飛機的題材。在航空文化普及的社會調查中顯示，39%的家庭婦女有興趣學習飛行，88%的家庭婦女不反對家庭成員擁有飛機。1992年，由美國實驗飛機協會（EAA）發起的“雛鷹計劃”，計劃10年間為美國100萬名8到17歲的青少年，甚至殘疾人員提供免費的飛行體驗活動，該計劃發動了43000名現役飛行員，數十家通航企業參與。統計表明，參加過“雛鷹計劃”的人員獲取飛行執照的比例是普通人群的4.5倍。

良好的航空文化氛圍得以培養出以專業人才為核心的通用航空軟環境，包括專業人才隊伍與培養能力、市場運營能力、技術創新能力、政府行業監管與引導能力、國際話語權、航空文化等多個方面。AOPA、NBAA、GAMA等通用航空協會從不同專業領域，以不同形式促進行業信息交流，普及航空知識，培養專業技術人才，保障了通用航空產業持續健康發展。

“規范意識”是美國航空產業得以健康發展的重要保障，主要體現在“依法行政，按章運行”。行業管理政策需要充分尊重行業意見，一旦制定，便以法案或規章的形式發布，并給出詳細的執行細則，不留存空白地帶，嚴格限制監管人員的自由裁量范圍，不以官員的更替而廢立。穩定的法規政策可以保護企業利益，提高行政管理效率。嚴格按章運行是企業不可推卸的責任與義務，在美國2萬左右個機場中，僅有530余個機場擁有塔臺，大部分為無塔臺機場甚至無人值守機場，同時，美國通用航空器的平均機齡高達35.1年，機隊構成從高端公務機到手工打造的自制飛機五花八門，2013年飛行總量高達2200萬飛行小時，各類飛行事故1200余起，其中商業飛行的死亡人數僅9人。沒有嚴格的按章運行的理念，不可能取得如此好的安全水平。

對中國低空經濟發展的建議

受限于中美兩國的政治體制和管理體制的差異，美國通航產業的發展經驗不能全面照搬到中國，需要結合中國國情，在頂層上進行政策調整，達到“開放市場、降低成本、協調利益、打造環境”的目的。

在國家層面上對法規體系進行系統設計

當前中國通航在法規體系細節上存在一定程度的相互抵觸、管理空白，執行層面主觀性較大等問題，這些看似細節的問題，實際上是制約產業發展的關鍵，從促進行業持續健康發展的角度出發，未來低空經濟法規建設應明確以下三項基本原則。

一是發展與安全相平衡的原則。明確發展低空經濟對國家的重要性，強調安全管理（包括國防安全、國土安全、航空安全）的立足點在于公共安全，而非個體安全：安全管理的根本目的是促進行業健康、持續的發展，而不是限制行業發展；安全管理的核心是積極主動地面對安全挑戰，特別是主動接受和面對新技術帶來的安全風險，而不是采用限制、規避的消極方式應對安全風險。

二是公共資源的開放與低成本原則。從法理上區分公共資源與私有資源，公共資源應以最大化地提供公共服務為主要目的，空域、機場等面向公共，但具有壟斷性的資源需要在自由開放和成本最低化的原則下運行，實現在公共資源使用過程中的效率、公平以及引導性之間的平衡。

三是法規建設的協調一致原則。在國家級的航空法體系之下，針對民航、軍航、國家航空等各個領域，按照行政管理、安全管理和經濟管理的分類進行細化設計。強調依法行政，行業的管理統一以法規或規范性文件的形式開展，避免入治管理、紅頭文件管理和運動式管理。同時，法規建設需要在公開、公平的平臺上協調制定，避免被監管對象在參與政策制定時象征性作用為主的情形發生，充分尊重各方的利益訴求。

從“利用資源”的角度破除政策性準入障礙

中國通航產業包括未來的低空經濟面臨的首要障礙是空域限制。僵化、繁復的空域、時刻審批制度、混亂的收費以及空中服務的基本空白，直接限制了產業的發展。從通航角度來看，中國通航市場總量僅為美國的1.8%，消費類航空活動僅占總飛行量的5.3%。雖然經過這些年的發展，中國在機場地面服務、油料生產與供應、專業人才培養、通航機場設計／建設／運行等多個方面都有了長足的進步，但整體配套能力還很難起到大幅降低企業運行成本的作用。

破除政策性準入障礙要引導行業從“爭奪資源所有權”向“開發利用資源”轉變，從“資質審批”向“質量管理”轉變。鼓勵行業引入新技術，充分開發公共資源，提高服務質量。讓市場成為調配資源的主要力量，但是，不能以簡單的經濟效益作為評判資源利用程度的唯一指標，需要充分考慮行業中弱勢產業存在的合理性與必要性，并為其提供發展空間。

通過體制建設協調通航利益相關者

中國可以考慮建立一個以利益相關者推動的法規制定機制，平衡管理層的顧慮與行業發展擺脫管理的沖動。但整體上不能讓繁復且各地區差異化較大的行政審批和許可、整體法規建設速度，限制了新興行業的發展。

首先，確立航空利益相關者的平等對話機制。建議進一步開展定期的法規政策征詢意見與協調機制（包括政策解釋與操作指導），避免讓行業征求意見環節變成宣貫。研究優化在政府部門內部跨部門、跨系統的法規政策的協調機制，并通過程序設計，防范相關行業、部門話語權的不平等。

其次，在民航法規體系下，除特別情況要求向行業強制推廣的制度外，可考慮建立行業充分參與的法規制定程序。從制度上大幅提高行業企業在新技術研發和法規政策發布中的發言權，將行業新技術和規章政策的建設主體由民航局向通航企業或行業組織轉移，增加新技術和規章政策的實用性。

通過軟環境建設提升可持續發展能力

中國公眾普遍對航空以及低空經濟認識不足，航空消費市場缺乏群眾基礎，低空經濟難以持續發展。未來低空經濟的發展，還需要依靠優化技術標準門檻，通過軟環境建設提升行業的持續發展能力。

首先，需要鼓勵技術監管、專業技術、管理人員的培養。通過專業培訓機構培訓、政府間交流、協會以及相關涉航企業宣傳等方法，宣傳介紹先進發展經驗，培養提高我國通航行業的運營管理能力、技術創新能力，全面提高通航軟環境。

其次，通過教育、宣傳等各種形式，向各地方政府、各相關部委擴大航空文化的宣傳與影響，在上層建設層面形成產業發展的合力。

最后，加強政府的行政監管能力建設。以安全的名義限制航空運行是最簡單的監管方法，同時也是傷害行業發展的最突出的表現。嚴格遵守依法行政原則，對于不涉及公共安全、不違背法律規定的活動要敢于放開，并正確看待在行業探索過程中發生的各類風險。同時，在安全管理、行政管理以及經濟管理層面分別設立相應的考核指標和行業規劃，真正把“能力建設”落實為促進產業發展的一項重要工作。

自2018年以來，以無人機為代表的新興低空經濟與傳統通航發展出現巨大的發展差距，依靠之前的產業政策管理模式無法適應自由多樣的低空產業發展需求。低空經濟產業發展問題表面上是民航領域的行業管理問題，深層次上則是轉變政府職能、深化體制改革的迫切性的重要體現。

需要說明的是，政府不是通航業最主動、利益最大的利益相關者，企業（制造業、運行業）才是推動產業發展的核心因素。局方有限的人力資源和安全利益訴求，無法積極面對各種快速出現的新問題，應引導產業界承擔起行業規章和政策的研究和推動實施的責任，否則會過多依賴過往或國外技術標準，會導致行業喪失創新的動力與能力。